I OSK 1670/06

I OSK 1670/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Janina Antosiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 406/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 406/06 w sprawie ze skargi Powiatu w Lubinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 marca 2006 r. nr PN.II.0911-1/140/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 14 listopada 2005 r. nr CLXXIX/1133/2005 w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata ma stanowisko dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 406/06 po rozpoznaniu skargi Powiatu w Lubinie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 marca 2006 r., nr PN.II.0911-1/140/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 14 listopada 2005 r., nr CLXXIX/1133/2005 w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie, zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Powiatu w Lubinie kwotę 292,80 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 marca 2006 r., nr PN.II.0911-1/140/06 Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 14 listopada 2005 r., nr CLXXIX/1133/2005 w przedmiocie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie.
Organ nadzorczy badając legalność powyższej uchwały stwierdził, że jej § 1 ust. 1 pkt 14 został podjęty z istotnym naruszeniem art. 36 a ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Wskazał, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały w skład komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie powołano m.in. przedstawiciela Organizacji Międzyzakładowej OPZZ "Konfederacja Pracy". Zarząd Powiatu w podstawie prawnej uchwały powołał się m.in. na art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej oraz rodziców; po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy, z zastrzeżeniem ust. 5a. W przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego, żeby związek zawodowy mógł wytypować
swojego przedstawiciela, musi posiadać strukturę organizacyjną zwaną przez ustawodawcę zakładową organizacją związkową, struktura ta musi być umiejscowiona w danym zakładzie pracy.
Wojewoda wskazał, że na terenie II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie działają następujące organizacje związkowe: Związek Nauczycielstwa Polskiego, NSZZ "Solidarność" POiW, WZZ "Sierpień 80". Nauczyciele zatrudnieni w szkole należą także do Organizacji Międzyzakładowej OPZZ "Konfederacja Pracy" w Lubinie, która nie posiada struktury organizacyjnej w II LO. Zatem w ocenie Wojewody przedstawiciel tego związku zawodowego nie może być członkiem komisji konkursowej. W ocenie organu zasadne było stwierdzenie nieważności przepisu § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały, powołującego członka tego związku zawodowego w skład komisji konkursowej.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Powiatu w Lubinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty, naruszenie art. 26 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a ponadto naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. Skarżący wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia "zakładowa organizacja związkowa" dlatego należy posłużyć się definicją tego pojęcia zawartą w art. 251 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego żaden związek zawodowy działający w II LO w Lubinie nie posiada organizacji zakładowej. Skarżący zarzucił także naruszenie w postępowaniu nadzorczym art. 61 § 4 K.p.a., gdyż organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga Powiatu w Lubinie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Akt nadzoru jest prawidłowy, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa, które określają tryb postępowania nadzorczego oraz zawierają podstawy do wydania takiego aktu. Sąd może zakwestionować zaskarżony akt nadzoru tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru art. 61 § 4 K.p.a. Przepis art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Problem zakresu odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego był przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądowego oraz niejednolitych poglądów w literaturze przedmiotu. Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt NSA OPS 9/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 43), zgodnie z którym przyjęcie zasady odpowiedniego stosowania K.p.a. zapewnia nieodzowną kompleksowość i przejrzystość procedury nadzorczej. Oznacza to przyjęcie jako zasady wszczynania przez organ nadzoru tego postępowania z urzędu. Ustają też wątpliwości co do formy wszczęcia tego postępowania. Wszczęcia postępowania powinno następować w formie zawiadomienia skierowanego do organu jednostki samorządu terytorialnego. Takie zawiadomienie stanowi także informację o wszczęciu takiego postępowania, wynikającą z podjętej czynności organu nadzoru.
W ocenie Sądu nie może być uznane za poinformowanie o wszczęciu postępowania nadzorczego skierowane do skarżącego w dniu 26 stycznia 2006 r. wezwanie o przesłanie zakwestionowanej uchwały. Zatem wezwanie to nie mogło zastąpić zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych skierowanych na eliminację naruszeń prawa w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest zatem celem samym w sobie. Służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy.
Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie powoduje więc automatycznie wadliwości rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny każdorazowo ocenia, czy brak zawiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do sposobu interpretacji przez organ nadzoru powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o związkach zawodowych Sąd stwierdził, że ich interpretacja była podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności przepisu § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały Zarządu Powiatu dopuszczającego uczestnictwo przedstawiciela jednego ze związków zawodowych w komisji konkursowej. Z uwagi jednak na brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, skarżący nie mógł swego stanowiska przedstawić w postępowaniu nadzorczym.
Formalnoprawnym warunkiem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nadzorczego wynikającego z zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu jest podejmowanie przez organ nadzoru wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ nadzoru ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem przedstawionych zasad procedury administracyjnej. Sąd Administracyjny uznał, że trafne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym z uwagi na podniesione wadliwości postępowania spowodowane brakiem zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący twierdził, że w sytuacji zakwestionowanego przedstawiciela związku zawodowego byli także przedstawiciele innych związków zawodowych w komisji konkursowej. Wobec ich uczestnictwa w komisji konkursowej organ nadzoru nie wnosił natomiast zastrzeżeń prawnych. Wynika z tego, że w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru nie zebrał całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Dolnośląski. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak odrębnego zawiadomienia Zarządu Powiatu Lubińskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie ustawy o samorządzie powiatowym było istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z powodu nierozpoznania przez niego istoty sprawy, pomimo, że Zarząd Powiatu wiedział o prowadzonym postępowaniu nadzorczym.
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 i 233 K.p.c. – niezgodność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego – poprzez przyjęcie, iż Zarząd Powiatu Lubińskiego nie miał możliwości zajęcia stanowiska w toczącym się postępowaniu nadzorczym, a także naruszenie art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego na tok i wynik postępowania nadzorczego;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzorczy wskazał, że wbrew ustaleniom Sądu, Wojewoda zawiadomił Zarząd Powiatu o toczącym się postępowaniu nadzorczym oraz umożliwił Zarządowi wypowiedzenie w przedmiocie toczącego się postępowania nadzorczego poprzez przedstawienie informacji o uchwale w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie. W ocenie organu pismo z dnia 26 stycznia 2006 r. wzywające Starostę do udostępnienia przedmiotowej uchwały oraz wypowiedzenia się co do okoliczności jej podjęcia było jednocześnie zawiadomieniem o wszczętym przez Wojewodę postępowaniu nadzorczym. Niezgodność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z ustaleniami Sądu jest jednoznaczna z naruszeniem przez Sąd podstawowych zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego określonych w art. 106 ust. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 i 233 K.p.c.
Przepis art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym zakłada, że do postępowania nadzorczego, kończącego się orzeczeniem nieważności wadliwej uchwały organu powiatu w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, należy odpowiednio stosować postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Celem tego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której strona nie ma świadomości prowadzonego postępowania, tym samym jest pozbawiona możliwości obrony swoich interesów. Organ podniósł, iż powyższa funkcja zawiadomienia traci swoje znaczenie przy postępowaniu nadzorczym.
Doręczenie Wojewodzie uchwał zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skutkuje podjęciem przez Wojewodę czynności nadzorczych, które mogą być dokonywane wyłącznie w postępowaniu nadzorczym. Przeciwko swobodnemu stosowaniu instytucji zawiadomienia z art. 61 § 4 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym przemawia także treść art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. (NSA OPS 9/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 43), zgodnie z treścią której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy, lecz brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego sam w sobie nie powoduje konieczności uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W konkluzji skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powiat Lubiński w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Oznacza to, że poza przypadkami określonymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek kontroli zaskarżonego wyroku, a w przypadku ich prawidłowego określenia umożliwiają w przypadku uznania ich za usprawiedliwione podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia umożliwiającego wyeliminowanie wadliwego orzeczenia.
Z uwagi na tak istotne znaczenie dla orzekania przez sąd II instancji sposobu w jaki określone zostały podstawy skargi kasacyjnej, jej sporządzenie zgodnie z art. 175 § 1 P.p.s.a. obwarowane zostało tzw. przymusem adwokacko–radcowskim, mającym w założeniu ustawodawcy gwarantować, że skarga zostanie odpowiednio sformułowana i będzie spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o zmianę orzeczenia w całości lub w części.
W rozpoznawanej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak odrębnego zawiadomienia Zarządu Powiatu Lubińskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego był istotnym naruszeniem prawa skutkującym uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 w zw. z art. 227 i 233 K.p.c., które doprowadziło do niezgodności ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego. Obie powołane w skardze kasacyjnej podstawy nie odpowiadają wymogom ustawowym. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, że powołany przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.
Stosownie do wymienionego przepisu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Zgodnie z § 3 art. 106 P.p.s.a. Sąd z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z powyższego wynika, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. nie ma samodzielnego bytu prawnego i ma zastosowanie tylko w związku z § 3 art. 106 P.p.s.a., co wymaga aby prawidłowo określona podstawa skargi kasacyjnej powoływała obydwa przepisy, które pozostają ze sobą w ścisłym i nierozerwalnym związku.
Niezależnie od powyższego z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda Dolnośląski składał przed Sądem I instancji wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Skarżący nie wskazał również jakie to dowody uzupełniające powinny zostać przeprowadzone przez Sąd I instancji z urzędu w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. orzekał na podstawie akt sprawy.
W aktach tych znajdowały się pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. i 10 lutego 2006 r. wzywające Zarząd Powiatu w Lubinie do przesłania kilku uchwał Zarządu, przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w dniu 14 listopada 2006 r. wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Lubinie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku pisma te podlegały ocenie Sądu I instancji, czego wyrazem jest stwierdzenie Sądu, że ww. pisma nie mogły zastąpić zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Z oceną taką należy się zgodzić w całości.
Brak zawiadomienia powiatu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego i konieczność jego uchylenia przez sąd administracyjny.
Unormowania zawarte w art. 78 ust. 1 oraz w art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oznaczają, że doręczenie uchwały nie powoduje wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru nie wszczyna postępowania w każdym przypadku, lecz tylko w razie sprzeczności uchwały z prawem.
Na poparcie powyższego poglądu należy odwołać się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 43, którą stwierdzono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy – brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Przechodząc zaś do oceny przedmiotowego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć brzmienie powołanych przepisów.
Zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Stosownie natomiast do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej ww. przepisy nie są przepisami prawa materialnego, co oznacza że powołanie ich w podstawie skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest niepoprawne i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę także w tym zakresie. Obydwa przytoczone przepisy mają charakter procesowy, regulują bowiem zasady postępowania administracyjnego, w ramach którego określony podmiot może domagać się np. – ochrony swojego prawa podmiotowego, kształtowanego przez normy prawa materialnego.
Mówiąc o postępowaniu administracyjnym mamy na myśli prawo procesowe, które służy jak wyżej wspomniano realizacji prawa materialnego.
Przepis art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym odsyłający do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do art. 61 § 4 tego Kodeksu nie stanowią norm prawa materialnego, naruszenie których może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.