I OSK 167/12

I OSK 167/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
II SA/Bk 468/11 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2011-10-13
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
art. 17 pkt 3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 6 i 7 oraz art. 31 ust. 3
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 3
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
art. 12 ust. 1 lit. c
Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 468/11 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. Sp. kom. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od S. Sp. z o.o. Sp. kom. w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w B. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 468/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia wyroku, a także zasądzając od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. Spółka S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. zwróciła się do Państwowego Inspektora Pracy w B. o przedłużenie do dnia 30 września 2012 r. terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji nr 1 z dnia 31 października 2008 r. – nakazie nr 01065-5310-K047-Nk01/2008 w sprawie obniżenia, do wartości co najmniej najwyższej dopuszczalnej, stężenia ołowiu na stanowiskach pracy – brygadzista mieszalnika komponentów i operator mieszalnika.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. – nakazie nr 01065-5310-K047-Nk01/2008. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w zakładzie Spółki zostały przeprowadzone czynności kontrolne, które wykazały, że tempo dokonywania zmian polegających na zastępowaniu stabilizatora ołowiowego bezołowiowym jest wolniejsze, niż deklarowała Spółka podczas kontroli w październiku 2008 r. Na podstawie dokonanej oceny warunków pracy i stanu zaawansowania realizacji nałożonych obowiązków, organ nie wyraził zgody na zaproponowany przez Spółkę termin.
Z decyzją tą Spółka S. nie zgodziła się i wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w B., podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana przez Inspektor Pracy M.K., o której wyłączenie Spółka zwróciła się wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. W jej ocenie, zakres przeprowadzonej przez ww. osobę kontroli był znacznie szerszy, niż wymagało tego rozpatrzenie wniosku o przedłużenie terminu nałożonego na Spółkę obowiązku. Ponadto decyzja została oparta na ustaleniach protokołu kontroli, z którymi Spółka się nie zgadza i co do których złożyła zastrzeżenia, zważywszy że kontrola była nielegalna, albowiem upoważnienie Inspektora Pracy M.K., podpisane przez Nadinspektora Pracy R.S. w zastępstwie Kierownika Oddziału PIP w Suwałkach K.H. i przy wykorzystaniu imiennej pieczęci Kierownika Oddziału, było nieważne. Tym samym, nieważne było także przedłużenie tego upoważnienia przez kontrolującego M.K. Zdaniem Spółki, z akt postępowania powinny być zatem usunięte wszystkie dowody zebrane przez Inspektora w okresie działania bez skutecznego i ważnego upoważnienia. Strona podniosła też, że utrudniono jej przygotowanie zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie doręczając wszystkich załączników, a także, iż nie zawiadomiono jej o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Spółka stwierdziła, że protokół kontroli nie został podpisany przez wszystkich kontrolujących Inspektorów Pracy, w tym przez tych kontrolerów, którzy skutecznie byli upoważnieni do kontroli. Ponadto w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli, gdyż ta trwała od dnia 2 listopada 2010 r. do dnia 27 stycznia 2011 r., przy czym nie mają tu zastosowania przepisy MOP ani ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) dotyczące przedłużonego czasu trwania kontroli, skoro prowadzący kontrolę Inspektor nie posiadał skutecznego upoważnienia. Spółka zaznaczyła również, że w trakcie kontroli przeprowadzono badania środowiska pracy, które wykonało – na zlecenie Inspektor Pracy M.K.– Laboratorium PIP w G., a strona nie otrzymała wyników tychże pomiarów. Wskazała przy tym, że nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, pomimo że uprawnienie takie wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Okręgowy Inspektor Pracy w B. nie uwzględnił argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w dniu, w którym Spółka złożyła odwołanie, bezprzedmiotowe było już orzekanie w kwestii przedłużenia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr 1, z uwagi na wyniki badań chemicznych z dnia 1 marca 2011 r., przeprowadzonych przez Laboratorium Badań Środowiska Pracy TOP w S., które wykazały, że obowiązek z decyzji nr 1 został wykonany. W tych okolicznościach, zdaniem organu, Spółka powinna poinformować Inspektora Pracy o wykonaniu decyzji, a nie składać odwołanie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia upoważnienia udzielonego Inspektorowi M.K. nie ma znaczenia w tej sprawie, bowiem zostało ono udzielone w dniu 11 października 2010 r. i przedłużone w dniu 22 listopada 2010 r., tymczasem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 28 grudnia 2010 r. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego sposobu sporządzania protokołu z kontroli, Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie nakładają obowiązku podpisywania protokołu kontroli przez wszystkie osoby biorące udział w kontroli. Każdy bowiem z inspektorów pracy jest samodzielnym i niezależnym organem prowadzącym kontrolę, mającym uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Wymóg z art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest spełniony przez podpisanie protokołu z kontroli nawet przez jednego inspektora przeprowadzającego kontrolę. Z kolei samo złożenie wniosku o wyłączenie z postępowania Inspektora Pracy nie powoduje automatycznie skutku w postaci usunięcia Inspektora z postępowania, w momencie zaś rozpatrywania tego wniosku postępowanie było już zakończone zaskarżoną decyzją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję Spółka S. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując brak ważnego i skutecznego umocowania do kontroli dla przeprowadzającego ją Inspektora Pracy M.K., podpisującego protokół kontroli, będący faktycznie podstawą obu decyzji. Podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się też do zarzutu niedopuszczalności przedłużenia upoważnienia, albowiem poruszył kwestię przedłużenia czasu trwania kontroli, która jest czym innym, niż przedłużenie upoważnienia. W ocenie skarżącej, brak skutecznego upoważnienia wpływa na ważność całego postępowania kontrolnego, gdyż było to jedno postępowanie, z którego sporządzono jeden protokół. Spółka zwróciła też uwagę na brak zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazała przy tym, jakie konsekwencje miało dla niej niedoręczenie wraz z protokołem kontroli wszystkich jego załączników, brak zaś podpisania protokołu kontroli przez wszystkich Inspektorów biorących udział w kontroli świadczy – jej zdaniem – o naruszeniu art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia art. 24 kpa, poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania Inspektor Pracy M.K., oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na niedopuszczeniu przedstawicieli Spółki do udziału w czynnościach przesłuchania świadków. W ocenie skarżącej, oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej stanowi ewidentne naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną, wskazując, że protokół kontroli, sporządzony w dniu 27 stycznia 2011 r. przez Inspektorów Pracy M.K. i M.K., a będący podstawą podjętych w sprawie decyzji, był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 423/11, w której w wyroku z dnia 20 września 2011 r. wskazano na liczne uchybienia, świadczące o niezgodności z prawem działań organów Państwowej Inspekcji Pracy. Toteż, podzielając te ustalenia, Sąd w niniejszej sprawie wyjaśnił, że regulacje prawne, dotyczące zasad i trybu kontroli przez organy inspekcji pracy pracodawców będących przedsiębiorcami, zawarte są w przepisach ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W postępowaniu zaś przed organami Państwowej Inspekcji Pracy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 12 ustawy o PIP). W ocenie Sądu, w świetle tych przepisów, trafny jest najdalej idący zarzut skargi, wskazujący na brak ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli dla przeprowadzającego ją Inspektora M.K., gdyż upoważnienie to podpisane zostało w zastępstwie Kierownika Oddziału w S.OIP K.H. przez Nadinspektora Pracy OIP R.S., który zgodnie z zakresem czynności, zastępuje Kierownika Oddziału OIP. Tymczasem przepisy art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie pozostawiają wątpliwości, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydają Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy oraz okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, a także kierownicy oddziałów OIP w randze nadinspektorów pracy, o ile zostali upoważnieni przez okręgowego inspektora pracy do wydawania upoważnień do kontroli. Zastępcy kierowników oddziałów OIP w ogóle nie zostali wymienieni w katalogu podmiotów uprawnionych do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli. Uprawnień do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli pracodawców nie można domniemywać ani wyprowadzać z zakresu obowiązków. Jest to uprawnienie wynikające wprost z ustawy, którego nie można wyprowadzać z aktów pozaustawowych ani modyfikować w zależności od sytuacji i potrzeb organu kontroli. Wobec braku skutecznego upoważnienia do kontroli, udzielonego Inspektorowi M.K., także dokonane przez tego Inspektora przedłużenie upoważnienia do kontroli należy uznać za bezskuteczne. Niezależnie od tej przyczyny bezprawności przedłużenia umocowania do kontroli, ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia upoważnienia do kontroli. Upoważnienie jest ważne przez określony w jego treści czas kontroli i z chwilą upływu wskazanego w upoważnieniu terminu zakończenia kontroli wygasa, w związku z czym kontynuowanie działań kontrolnych przez danego inspektora wymaga wystawienia nowego upoważnienia, oczywiście przez podmiot uprawniony ustawowo do wydawania upoważnień.
Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez niepodpisanie protokołu z kontroli przez wszystkich Inspektorów Pracy przeprowadzających kontrolę. Przepis ten stanowi ogólnie o obowiązku podpisania protokołu kontroli przez inspektora pracy prowadzącego kontrolę oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. W sytuacji gdy kontrolę przeprowadza kilku inspektorów pracy i ustalenia każdego z inspektorów stanowią "bazę" późniejszych nakazów, podpisanie się przez wszystkich inspektorów dokonujących ustaleń pod ich treścią jest konieczne. Opowiedzenie się za poglądem prezentowanym przez organ, iż wystarczające było podpisanie protokołu z kontroli wyłącznie przez Inspektora M.K., w ocenie Sądu, prowadzi do niemożności zaakceptowania tego protokołu z racji braku skutecznego upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych, a w konsekwencji również do podpisania się pod ustaleniami pokontrolnymi.
WSA w Białymstoku za trafny też uznał zarzut wydania nakazów przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie Inspektor M.K. Z art. 79a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że do pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a niebędących pracownikami, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. W odrębnej w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy nie została zniesiona instytucja wyłączenia pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto ustawa ta w zakresie prowadzonych przed organami PIP postępowań odsyła w kwestiach nieuregulowanych do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie więc wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu Inspektor M.K. zrodziło po stronie organu obowiązek rozpatrzenia tego wniosku przed zakończeniem postępowania. Wprawdzie organ ustosunkował się do wniosku o wyłączenie, zawartego w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r., dopiero w piśmie z dnia 2 marca 2011 r., ale uczyniono to już po wydaniu decyzji, czyli po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Nastąpiło to przy tym w sytuacji, gdy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. sporządziła i podpisała Inspektor Pracy M.K., co wskazuje na naruszenie art. 24 § 3 kpa.
W ocenie Sądu, z kolei uniemożliwienie kontrolowanej Spółce lub osobom przez nią upoważnionym uczestnictwa w czynnościach przesłuchania pracowników jest w sprawie faktem przyznanym przez organ i stanowi oczywiste naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wskazuje, że czynności kontrolnych, do których także zalicza się przesłuchanie pracowników (art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP), dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wyłączenie obowiązku zapewnienia udziału w czynnościach kontrolnych osobie reprezentującej podmiot kontrolowany może nastąpić jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustępie 2 art. 80. Tymczasem na żadną z okoliczności wyłączających obecność reprezentanta pracodawcy przy czynnościach przesłuchania pracowników organ kontroli się nie powołał.
Sąd zaznaczył przy tym, że przeprowadzona przez Inspektor M.K. kontrola w przedsiębiorstwie Spółki znacznie przekraczała ramy wszczętego postępowania. Kontrola ta, wbrew stanowisku organu II instancji, nie dotyczyła jedynie kwestii związanych ze stopniem zaawansowania realizacji decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. – nakazu nr 01065-5310-K047-Nk01/2008, albowiem jak wynika wprost z decyzji organu I instancji, Inspektorzy w trakcie kontroli badali również, jak Spółka stosuje przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie dotyczącym zatrudniania pracowników, co wskazuje, że czynności te bez wątpienia wykraczały poza zakres wszczętego wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. postępowania.
Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił obie wydane w sprawie decyzje, w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku, zaś stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 tej ustawy, orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł, poniesionej tytułem wpisu od skargi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Okręgowy Inspektor Pracy w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.
Zaskarżanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 24 ust. 6 oraz art. 24 ust. 7 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie mogła wydać ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli, a ponadto, że upoważnienie to nie mogło zostać przedłużone w sytuacji, gdy art. 83 ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dopuszcza możliwość przedłużenia czasu trwania kontroli, co – wbrew opinii Sądu – świadczy o istnieniu podstawy prawnej do przedłużenia ważności upoważnienia do kontroli;
- art. 31 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do uznania, że protokół kontroli winien być podpisany przez wszystkich inspektorów pracy przeprowadzających kontrolę;
- art. 24 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżanej decyzji, organ winien ustosunkować się do wniosku o wyłączenie osoby przeprowadzającej kontrolę;
- art. 80 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłowe uznanie, że przesłuchanie pracowników należy obligatoryjnie przeprowadzać w obecności kontrolowanego podmiotu lub osoby reprezentującej ten podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), nieprawidłowo przyjmując, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie mogła wydać ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli. W świetle tych przepisów, upoważnienia do kontroli mogą wydawać: 1) Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy, 2) okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, 3) kierownicy oddziałów w randze nadinspektora pracy, o ile zostali upoważnieni przez okręgowych inspektorów pracy do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli. Choć w treści tych przepisów nie wskazano expressis verbis, że kierownik oddziału PIP może scedować swoje uprawnienia do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli na zastępującą go osobę, to nie oznacza to jednak, że brak unormowania w tym zakresie wyklucza taką możliwość. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, jak to uczynił WSA w Białymstoku, w sytuacji absencji kierownika oddziału, niemożliwym byłoby przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli.
Wychodząc z reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, należy dojść do wniosku, że osoba pełniąca obowiązki kierownika w zastępstwie kierownika oddziału PIP może wydać skuteczne upoważnienie do kontroli, o ile została w tym zakresie do tego umocowana. Skoro bowiem ustawodawca umożliwił delegowanie przez okręgowych inspektorów pracy uprawnienia do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli na kierowników oddziałów, to zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Sądu I instancji, wskazująca, że takiego uprawnienia nie można delegować na osobę pełniącą obowiązki w zastępstwie kierownika oddziału. Osoba taka, wykonując funkcję kierownika oddziału, występuje jako kierownik tegoż oddziału w zakresie wykonywanych czynności. Niewątpliwie ratio legis art. 24 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy leży w usprawnieniu procesu kontroli wykonywanych w ramach działalności oddziałów, a udzielenie upoważnienia osobie pełniącej funkcję kierownika oddziału w jego zastępstwie, podczas jego nieobecności, jest w pełni uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie do kontroli z dnia 11 października 2010 r. wydane zostało przez Nadinspektora Pracy R.S., pełniącego obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału w S. Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., co wynika wprost z zakresu czynności tegoż Nadinspektora (k. 97 akt administracyjnych), gdzie wskazano, że zastępuje on Kierownika Oddziału pod jego nieobecność. Jeżeli ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy dopuszcza możliwość przeprowadzania kontroli przez inspektorów zatrudnionych w oddziałach PIP, będących jednostkami organizacyjnymi okręgowych inspektoratów pracy, to brak jest podstaw, by przyjąć, że wewnętrzna organizacja funkcjonowania oddziału nie może określać, kto występuje w charakterze osoby zastępującej kierownika oddziału. Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że to właśnie wewnętrzna organizacja danego okręgowego inspektoratu pracy określa de facto, kto będzie kierownikiem danego oddziału, jak również, która z osób będzie pełniła jego funkcję pod nieobecność kierownika, by w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjonowanie oddziału PIP. Toteż – wbrew stanowisku Sądu I instancji – przedmiotowe upoważnienie do kontroli należy uznać za ważne i prawnie skuteczne.
Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o przedłużenie powyższego upoważnienia. Wprawdzie przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zagadnienia tego nie normują, niemniej art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) reguluje kwestię przedłużania czasu trwania kontroli, wskazując, że przedłużenie takie jest dopuszczalne z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, które doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy inspektor pracy jest organem kontroli, a zatem to organ prowadzący dane postępowanie kontrolne, czyli inspektor pracy, może przedłużyć czas trwania kontroli, jako że to on wpisuje uzasadnienie przedłużenia do książki kontroli. W ten właśnie sposób dokonywane jest także przedłużenie upoważnienia do kontroli. Skoro bowiem upoważnienie do przeprowadzenia danej kontroli zostało już wydane, a czas trwania kontroli może zostać przedłużony w oparciu o powyższy przepis, to tym samym ważnym i prawnie skutecznym pozostaje wcześniej udzielone upoważnienie do kontroli, gdyż mocą samego przedłużenia czasu trwania kontroli prolongowana zostaje ważność i skuteczność upoważnienia. Ujmując tę kwestię także od strony samego upoważnienia, warto zwrócić uwagę, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu uzyskiwania nowego upoważnienia przez inspektora pracy w chwili przedłużania czasu kontroli, z pewnością prawodawca uczyniłby to, dając temu wyraz w treści powołanego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ewentualnie określając to w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Jednak brak ustawowego wskazania w tym zakresie świadczy o zasadności stanowiska, że przedłużenie czasu trwania kontroli, mające swoją ustawową podstawę, przedłuża ważność czasową i merytoryczną udzielonego inspektorowi pracy upoważnienia do przeprowadzenia wskazanej w nim kontroli.
Wydając zaskarżany wyrok, Sąd I instancji niezasadnie także uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl tego przepisu, protokół kontroli podpisuje inspektor prowadzący kontrolę oraz osoba lub podmiot reprezentujący podmiot kontrolowany. Norma zawarta w tym przepisie nie określa wprost sytuacji, gdy dana kontrola prowadzona jest przez kilku inspektorów pracy, jednakże wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż protokół kontroli musi podpisać co najmniej jeden z inspektorów prowadzących postępowanie kontrolne, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje, iż protokół kontroli podpisuje inspektor (rzeczownik w liczbie pojedynczej). Co więcej, jak już zostało zaznaczone, każdy z inspektorów pracy jest samodzielnym organem kontroli i posiada uprawnienia do podejmowania wszelkich czynności związanych z przeprowadzaną kontrolą (art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie wyklucza możliwości prowadzenia czynności kontrolnych w podmiocie przez kilku inspektorów pracy, co nie oznacza jednak, że wymaga, by protokół kontroli podpisali wszyscy inspektorzy uczestniczący w kontroli. Dla przyjęcia ważności protokołu wystarczającym jest podpisanie go przez inspektora koordynującego prace innych kontrolujących osób, bowiem inspektor koordynujący całe postępowanie sporządza ostateczną wersję protokołu kontroli i z tego też względu tylko on umieszcza swój podpis pod tym dokumentem.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), należy podnieść, że – co do zasady – złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a przed wydaniem decyzji, nie zwalnia tegoż organu od jego rozpatrzenia przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej jednak, kwalifikując stan sprawy, Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K. przed wydaniem decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy, i przede wszystkim, czy w tym przypadku wniosek dotyczy wyłączenia pracownika organu, czy może jest to wniosek o wyłączenie organu, zważywszy że czynności kontrolne koordynował Inspektor Pracy M.K., te zaś w chwili złożenia ww. wniosku zostały już zakończone, a ich ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie procedury administracyjnej stwarza konieczność uwzględnienia skargi, tylko bowiem takie uchybienia procedury winny skutkować uwzględnieniem skargi, które mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem WSA w Białymstoku, nie czyniąc ustaleń w zakresie zasadności wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K., przyjął niejako a priori, że jego rozpatrzenie po wydaniu decyzji, a nie przed jej podjęciem, jest samo w sobie kolejnym uchybieniem na tyle istotnym, że wpływającym na potrzebę wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Kierowanie przez stronę wniosku o wyłączenie pracownika organu dopiero po dokonaniu wszystkich czynności kontrolnych oraz po zaakceptowaniu przez stronę protokołu kontroli może poddawać w wątpliwość jej intencje i może być oceniane jako działanie zmierzające do przedłużania postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektor pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy, jest organem Państwowej Inspekcji Pracy. Z tego względu, złożenie wniosku o wyłączenie inspektora pracy, jako organu kontroli, winno być kwalifikowane na podstawie art. 25 kpa, nie zaś na podstawie art. 24 § 3 kpa. Z kolei nawet w przypadku istnienia wątpliwości co do bezstronności organu, ani strona, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niewymienionych w art. 25 kpa. Przy takiej kwalifikacji wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K., otwartą pozostanie kwestia czynionego przez Sąd I instancji zarzutu jego nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji i wpływu tej okoliczności na wynik sprawy.
Analogicznie, jak w przypadku powyżej omówionych zarzutów, przedstawia się sytuacja, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W tym przypadku Sąd I instancji także nieprawidłowo przyjął, że organ, dokonując przesłuchania pracowników strony, bez obecności podmiotu kontrolowanego lub osób reprezentujących ten podmiot, naruszył art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Należy przede wszystkim podkreślić, iż przesłuchania pracowników prowadzone przez inspektorów pracy są dokonywane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl tego przepisu, inspektor pracy w toku kontroli ma m.in. prawo do żądania od pracowników podmiotu kontrolowanego informacji oraz przesłuchania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Normy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawierają wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników. Brak obowiązku dopuszczenia strony postępowania kontrolnego do przesłuchania pracowników należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Ważne przy tym jest, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę odesłania do ustaw szczególnych, zawartego w art. 77 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz odesłania do umów międzynarodowych, zawartego w art. 77 ust. 1 tej ustawy.
Uregulowania w zakresie przesłuchiwania pracowników w toku kontroli odpowiadają dyrektywie wyrażonej w art. 12 ust. 1 lit. "c" tiret pierwsze Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 72, poz. 450), w myśl której inspektorzy pracy winni posiadać uprawnienia do przesłuchiwania, na osobności lub w obecności świadków, pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych. Wynika z tego, że inspektorzy pracy posiadają, na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz wskazanej powyżej Konwencji nr 81, uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie inspektorom pracy nie może być czyniony zarzut naruszenia prawa.
Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.