I OSK 1664/19

I OSK 1664/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Po 660/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-02-04
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 870
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 10 ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 660/18 w sprawie ze skargi Gminy Wronki na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 4 sierpnia 2017 r. Nr XXXI/192/2017 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 660/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 4 sierpnia 2017r. Nr XXXI/192/2017 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oddalił skargę.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała Rady Powiatu [...] (dalej również: Rada Powiatu) nr XXXI/192/2017 z 4 sierpnia 2017 r. pozbawiająca kategorii dróg powiatowych zlokalizowanych na terenie gminy [...] odcinki dróg o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz części dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] – wszystko o łącznej długości [...] m.
W uchwale – w § 1 pkt 1-6 szczegółowo określono "dekategoryzowane" odcinki dróg publicznych, a w 6 załącznikach na mapach zaznaczono przekazywane fragmenty dróg. W § 1 tej uchwały Rada Powiatu stwierdziła, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, zlokalizowanych na terenie gminy [...], następujących odcinków dróg powiatowych:
1) drogę powiatową nr [...] [...], od granicy powiatu [...] do [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]), o długości [...] m;
2) drogę powiatową nr [...] – ul. [...]., wmieście [...], od ul. [...] do ul. [...], o długości [...];
3) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] wmieście [...], od ul. [...] do ul. [...], o długości [...] m;
4) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] wmieście [...], od ul. [...] do granicy miasta [...], o długości [...] m;
5) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] wmieście [...], od ul. [...] do ul. [...]., o długości [...] m;
6) drogę powiatową – droga bez numeru (część dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] –odcinek od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do przejazdu kolejowego linii kolejowej [...]) – o długości [...] m.
Uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814, ze zm.) oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2017 r. pod poz. 5465.
W uzasadnieniu uchwały przedstawiono stan faktyczny, wskazując m.in. na to, że Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej również: Sejmik Województwa) na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, uchwałą nr XXVII/730/17 z dnia 27 lutego 2017 r. (Dz.Urz Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 1969) pozbawił na terenie powiatu [...] kategorii drogi wojewódzkiej cześć drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu "[...] " o długości [...] km, który to odcinek drogi z mocy prawa zaliczony został do kategorii drogi powiatowej.
Rada Powiatu powołała się na treść art. 10 ust. 5c oraz art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako uzasadniające wydanie przedmiotowej uchwały i stwierdziła, że żaden z przekazanych odcinków drogi nie łączy [...] z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą oraz nie jest zaliczony do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Ponadto stwierdziła, że zachowano określony w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych ustawowy warunek proporcjonalności kaskadowo przekazywanych odcinków z odcinkiem uprzednio przekazanym przez Województwo.
Ponadto wyjaśniła, że o zamiarze podjęcia uchwały w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych Zarząd Powiatu [...] (dalej również: Zarząd Powiatu), na podstawie art. 10 ust. 5d tej ustawy, poinformował Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], doręczonym w dniu 3 lipca 2017 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniosła Gmina [...] (dalej również: Gmina; skarżąca) – reprezentowana przez pełnomocnika procesowego umocowanego do działania przez Burmistrza Gminy [...].
Powyższej uchwale Gmina [...] zarzuciła rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.) oraz naruszenie art. 6a i 7 ustawy o drogach publicznych, art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 4 tej ustawy, art. 6a powołanej ustawy w związku z art. 94 Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] w sposób oczywisty jest uchwałą z zakresu administracji publicznej oraz aktem prawa miejscowego.
Sąd zauważył, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać jej wydania z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dla zastosowania omawianego trybu istotne jest brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870). To właśnie przepis tej ostatniej uchwały został bowiem powołany przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w uzasadnieniu uchwały nr XXVII/730/17 z dnia 27 lutego 2017 r. Ma to o tyle istotne znaczenie, że to uchwała Sejmiku Województwa stanowiła wyższy stopień owej kaskady związanej z "dekategoryzacją" dróg publicznych na terenie gminy [...]. Sejmik Województwa zastosował zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych ze względu na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie ze względu na wystąpienie w sprawie okoliczności objętych działaniem przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też rozważania skarżącej Gminy co do tego, że w świetle art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wdrożenie "kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych" zależy od uprzedniego zastąpienia jakiegoś odcinka drogi krajowej nowo wybudowanym odcinkiem takiej drogi, a na terenie powiatu [...] nie wybudowano żadnego nowego odcinka drogi krajowej, który zastąpiły dotychczasowy odcinek takiej drogi – były całkowicie pozbawione doniosłości prawnej. Stan faktyczny i prawny sprawy w żadnej mierze nie mógł być rozważany z perspektywy przepisu art. 10 ust. 5 powołanej ustawy.
Podstawę faktyczną uchwały Sejmiku Województwa stanowiła okoliczność, że do kategorii dróg wojewódzkich zastało zaliczonych 110.848 km dróg gminnych w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy w zdaniu pierwszym stanowi, że odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W zdaniu drugim zaś przewiduje, że przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Wobec tego, najpierw zaistnieć musiały w porządku prawnym uchwały rad właściwych gmin pozbawiające określone odcinki dróg gminnych tej kategorii (zaliczone na zasadzie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, czyli odcinki zastąpione nowo wybudowanym odcinkiem drogi), podejmowane na mocy art. 2 ust. 1 omawianej noweli, które wywołały skutek w postaci zaliczenia tych odcinków do kategorii drogi wojewódzkiej (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W dalszej kolejności sejmik województwa mógł zaś w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym, który to odcinek zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w nowym brzmieniu).
Stąd też dla dopuszczalności podjęcia przez Radę Powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych istotne było wydanie przez Sejmik Województwa uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a tej ustawy w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie zaistnienie stanu, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa wymaga również uprzedniego poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony [ex lege] do kategorii drogi powiatowej, przy czym przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio (art. 10 ust. 5e).
Zarzut dotyczący wpływu zaskarżonej uchwały na sytuację jednostki sektora finansów publicznych, który miałby być nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 2a ustawy o drogach publicznych (regulujących kwestie własności dróg publicznych poszczególnych kategorii), również był chybiony. W kontekście takiego zarzutu stwierdzić należy, że unormowania zawarte w przepisach art. 10 ust. 5a-5e ustawy o drogach publicznych mają charakter lex specialis względem art.10 ust. 1-5 tej ustawy. Ma też niewątpliwie taki charakter względem przepisów art. 6a ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Nadto, jak już wspomniano, obowiązujące przepisy nie nakazują, aby tzw. kaskadowy sposób przekazywania dróg w trybie przewidzianym w tych przepisach miał zastosowanie wyłącznie do tych odcinków dróg, które zostały zastąpione przez odcinki nowo wybudowane lub przekazane przez gminy w drodze stosownej uchwały. Tym samym możliwie jest, w ramach przewidzianej ustawowo proporcjonalności, pozbawienie dotychczasowej kategorii dróg wojewódzkich czy powiatowych również innych odcinków dróg na obszarze działania danego zarządcy drogi, w granicach administracyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 127/17, dostępny jw.).
Omawiając zarzut nr 2 dotyczący naruszenia art. 6a i art. 7 ustawy o drogach publicznych, Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt 2/13 stwierdził, że
1. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji;
3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zaś przede wszystkim to, że Trybunał stwierdził wprost, że podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Istotne jest zatem sięgnięcie do przepisów art. 6a i art. 7 ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy, zdaniem Trybunału w procesie "kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych" definicje dróg publicznych stosowane będą przez jednostki samorządu terytorialnego w sposób negatywny.
Przepis art. 6a powołanej ustawy stanowi, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z kolei art. 7 tej ustawy przewiduje, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Łączne odczytanie obydwu tych przepisów pozwala na ustanowienie jasnych kryteriów rozróżnienia omawianych kategorii dróg publicznych. Jeżeli zatem dana droga ma znaczenie lokalne, stanowiąc jedynie uzupełnienie sieci dróg, nie będzie mogła – niezależnie do faktycznego połączenia z drogami wyższej kategorii, być uznana za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 powołanej ustawy. Przy tym należy jednak ponownie zastrzec, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych ma wykazanie, że dana droga nie spełnia definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ust. 1 tej ustawy i nie jest jednocześnie wymagane pozytywne wykazanie, że droga taka spełnia pozytywne przesłanki definicji innej drogi publicznej, w tym przypadku drogi gminnej. W sytuacji wydawania przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wymagane jest wykazanie, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej.
W ramach kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (por. wyroki sadów wojewódzkich: WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 422/17; WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17; WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1338/16 – orzeczenia dostępne jw.).
W ocenie Sądu, Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jednoznacznie wykazała, że wszystkie objęte tą uchwałą odcinki dróg publicznych leżących na obszarze gminy [...] Gminy, nie spełniały określonej w art. 6b ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicji dróg powiatowych.
Rada Powiatu [...] odpowiednio umotywowała swoje stanowisko w stosunku do każdego odcinka drogi, który objęto "dekategoryzacją". Sąd w całości zgodził się w tym względzie z Radą Powiatu, i tak:
- droga nr [...] [...] przebiega od granicy powiatu [...] do [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]); to, że może stanowić faktyczne połączenie pomiędzy drogami nr [...] i [...] nie oznacza, że stanowi drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych;
- droga nr [...] stanowiąca ul. [...]. w mieście [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...]; to, że może stanowić swoisty "bajpas" (użyteczny np. dla ruchu awaryjnego, organizowania objazdu) dla drogi powiatowej nr [...], w której ciągu leżą dwie ostatnie ulice, nie oznacza, że spełnia z takiej przyczyny wyżej przywołaną definicję drogi powiatowej;
- droga nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...] i w żaden sposób nie spełnia definicji drogi powiatowej, a twierdzenie o wymogu uprzedniego zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej zostało obalone przy okazji omawiania zarzutu nr 1;
- droga nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście [...] przebiega od ul. [...] do granicy miasta [...] i brak jest podstaw do uznania, że w istocie stanowi połączenie, o którym mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych; twierdzenia o jej dalszym przebiegu, prowadzącym do miejscowości [...] stanowiącej siedzibę dwóch gmin – gminy miasta [...] oraz gminy [...], nie mogą oznaczać, że każda droga, która w jakiejś konfiguracji poprzez połączenie z innymi drogami prowadzi z siedziby jednej gminy do drugiej stanowi połączenie siedzib powiatów lub gmin w rozumieniu art. 6a ust. 1 powołanej ustawy; Sądowi z urzędu (okoliczność objęta tzw. wiedzą notoryjną), znany jest fakt, że ruch pomiędzy tymi ośrodkami odbywa się innymi drogami (przede wszystkim drogą nr [...] i drogą nr [...]), a opisywana przez skarżącą Gminę droga, której część znajdująca się na terenie miasta [...] ul. [...], ma znaczenie podrzędne, wyłącznie lokalne;
- droga powiatowa nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...]. i w sensie faktycznym może stanowi połączenie pomiędzy drogami nr [...] i [...] [które mają status dróg wojewódzkich – okoliczność objęta tzw. wiedzą notoryjną], jednakże to same te drogi w istocie łączą siedziby powiatów i gmin, zaś droga stanowiąca połączenie pomiędzy tymi drogami – przy braku jakiejkolwiek próby wykazania, że jest to połączenie jedyne (względnie główne) – nie uzyskuje wskutek samego tylko tego faktu statusu drogi powiatowej;
- odcinek drogi powiatowej stanowiący drogę bez numeru (część dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) przebiega od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do przejazdu kolejowego linii kolejowej [...]; brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że powinien on być uznany za odcinek drogi powiatowej, a tym bardziej za uznanie, iż stanowi fragment połączenia, jakie zapewnia droga nr [...].
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Powiatu, że omawiane odcinki dróg są drogami o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającymi sieć dróg służących miejscowym potrzebom – i odpowiadają definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Co więcej jednak, Rada Powiatu trafnie w odpowiedzi na skargę zauważyła, że przy zastosowaniu trybu kaskadowego przekazywania dróg nie jest konieczne spełnianie przez przekazywaną drogę definicji pozytywnej drogi gminnej art. 7, wymagane jest spełnienie przesłanek negatywnych zgodnie z art. 6a tej ustawy.
Co do zarzutu nr 3 skargi Sąd podkreślił, że w sprawie w żadnej mierze nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Odcinki dróg stanowiące ulice na terenie miasta [...], z uwagi na stwierdzenie ich charakteru, nie mogły być uznane, za leżące w ciągu dróg o charakterze powiatowym w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast przepis art. 10 ust. 4 tej ustawy w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, bowiem nie dotyczyła ona sytuacji, w której doszło do objęcia uchwałą nowo wybudowanego odcinka drogi, a ponadto przepis art. 10 ust. 5c powołanej ustawy stanowi – jako już wspomniano – lex specialis wobec przepisów art. 10 ust. 1-5 tej ustawy.
Ponadto w sprawie został zachowany warunek "proporcjonalności długości" odcinka drogi publicznej pozbawianego dotychczasowej kategorii. Przepisy art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych (w nowym brzmieniu) nie precyzują tego pojęcia i nie uczynił tego także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r., jednakże tutejszy Sąd podziela Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 124/17, że owa proporcjonalność po pierwsze nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamej długości odcinków dróg obu kategorii, nadto nie odnosi się do stosunku dróg wojewódzkich na terenie danego powiatu przejętych od gmin do drogi pozbawionej kategorii wojewódzkiej i przekazanej do kategorii dróg powiatowych. Odpowiednio należy to odnieść do sytuacji dróg powiatowych przejętych od województwa na terenie danego powiatu, pozbawionych następnie kategorii powiatowej i zaliczonych do kategorii dróg powiatowych.
Z uwagi na powyższe Sąd nie doszukał się w zaskarżonej uchwale w szczególności naruszenia przepisów art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c i 5d ustawy o drogach publicznych, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec tego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. dotyczący stwierdzania przez sąd administracyjny nieważności uchwały, skoro skarga nie została uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...].
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870 - ustawa zmieniająca) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie;
2) art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa o drogach publicznych", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie zastosowanie normy w tym przepisie zakodowanej do realiów mniejszej sprawy;
3) art. 10 ust. 5a-5f Ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich interpretację;
4) art. 2 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie zastosowania normy w nim zakodowanej do realiów mniejszej sprawy oraz
5) art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie normy w nim zakodowanej do realiów niniejszej sprawy.
W związku powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości; stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 4 sierpnia 2017 f. XXXI/ 192/2017 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych dróg o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej długości [...] m; rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18).
Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że do naruszenia prawa materialnego dojść może na skutek błędnej wykładni lub poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego koniecznym jest przypomnienie, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Natomiast zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Dla prawidłowego odczytania zakresu zarzutu, zarzut skargi kasacyjnej winien być uzasadniony. W tym kontekście skarga kasacyjna w części nie odpowiada powyższym wymogom.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rada Powiatu [...] z 4 sierpnia 2017 r. (dalej również: Rada Powiatu) nr XXXI/192/2017, pozbawiająca kategorii dróg powiatowych zlokalizowanych na terenie gminy [...] odcinki dróg o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz części dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] - o łącznej długości [...] m. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje możliwość pozbawienia kategorii drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej o którym jest mowa w ust. 5a art. 10 tej ustawy. Przepis ten jest częścią regulacji zawartej m.in. w art. 10 ustawy o drogach publicznych, określającej kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne.
Ustalone w art. 10 ustawy o drogach publicznych reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dochodzi do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej. Odrębną podstawę prawną uruchamiającą również tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa tworzył art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870 – ustawa zmieniająca) i uchwały podjęte przez rady gminy na jego podstawie. Przepis ten stanowił w ust. 1, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ustęp 2 stanowił z kolei, że :"Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio".
Zarówno art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r., jak i przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu posługują się pojęciem "odcinka drogi". Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. umożliwia pozbawienie w drodze uchwały kategorii drogi gminnej odcinka, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Logiczne rozumowanie prowadzi do jasnego wniosku, iż chodzi o ten sam odcinek. Ustawa z dnia 13 września 2013 r. miała na celu takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, to jest automatycznego zaliczania dróg zastąpionych nowo wybudowanymi drogami do kategorii dróg gminnych. Jest to szczególna regulacja i jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ograniczona czasowo, to jest stwarzająca możliwość podjęcia takiej uchwały przez radę gminy jedynie w terminie 90 dni od w wejścia w życie ustawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy więc kierować się także celem powyżej ustawy, która przewidziała szczególny tryb "naprawczy" skutków zaliczenia dróg zastąpionych drogami nowowybudowanymi do kategorii dróg gminnych.
Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że dalsza dekategoryzacja dróg musi dotyczyć tych samych dróg, które wcześniej podlegały na mocy art. 2 ust. 1 ustawy zmianie kategorii drogi. Z brzmienia art. 5 ust. 5a ustawy o drogach publicznych ta tożsamość poszczególnych odcinków drogi nie wynika. Sejmik województwa pozbawia kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Jedynym wymogiem ustawowym, wynikającym z art. 10 ust. 5a ustawy jest jedynie to, aby odcinek drogi wojewódzkiej, pozbawiany tej kategorii był proporcjonalnej długości do nowobudowanego odcinka drogi krajowej. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej odsyła w przypadku trybu uruchomionego uchwałą rady gminy podjętą na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy do art. 10 ust. 5a-5d, i to stosowanych w sprawie odpowiednio. Ma to na celu utworzenie racjonalnej, zgodnej ze swoimi funkcjami siatki dróg.
Do nowowybudowanych dróg odnoszą się natomiast przepisy art. 10 ust. 5e i 5 f nie mające w tej sprawie zastosowania.
Z tych przyczyn nie mogły być uzasadnione zarzuty naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ponieważ nie miały, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, zastosowania.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych jako konsekwencja wcześniej podjętych uchwał, przez Radę Gminy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz uchwały Sejmiku Województwa, mającej swoje oparcie w art. 5a ustawy o drogach publicznych. Nie było zadaniem Sądu kontrolowanie powyższych uchwał, jak również jakakolwiek ich ocena prawna. Takich uprawnień Sądowi I instancji nie dawał art. 135 p.p.s.a. ponieważ nie były to sprawy rozstrzygnięte w granicach tej samej sprawy.
Z tych przyczyn nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie w większym stopniu wskazuje na naruszenie art. 10 ust. 5 i 5a ustawy o drogach publicznych i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, zaś argumentacja skargi odnosi się w głównej mierze do wykazania błędnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcia przez Sąd I instancji, że odcinki drogi "dekategoryzowane" nie muszą być tymi samymi drogami, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Wymóg tożsamości dróg został wyraźnie ujęty w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (niemającym w sprawie zastosowania) i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej (uruchamiającym kolejny tryb dekategoryzacji dróg). Takiego warunku nie zawarto jednakże w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Zatem, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, podstawową przesłanką podjęcia uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych jest wcześniejsze wydanie uchwały przez sejmik województwa, działający w granicach art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.
Powyższe nie oznacza jednak, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c mają swobodę w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. W zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. W tym kontekście trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek - co do zasady-stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.
Warunkiem prawidłowości uchwały rady powiatu jest zatem proporcjonalność długości drogi dekategoryzowanej do długości drogi lub dróg objętych wcześniejszą uchwałą sejmiku województwa, jak również spełnianie przez nie przesłanek z art. 6a ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu I instancji.
Z kolei zarzut naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na swoja ogólnikowość nie podaje się ocenie instancyjnej. Zarówno organ, jak i sąd I instancji w uzasadnieniu wskazali w sposób bardzo szczegółowy jakie drogi podlegają dekategoryzacji, z jakich przyczyn i jakie ich cechy wskazują na brak podstaw do zaliczenia tych dróg do dróg powiatowych. Skarżący kasacyjnie, poza negacją stanowiska Sądu I instancji. do tych kwestii się nie odniósł. Nie jest wiadomym sądowi, które drogi, zdaniem skarżącego kasacyjnie, spełniają warunki uznania ich za drogi powiatowe, czy zarzut ten odnosi się do konkretnych odcinków dróg, czy tylko ich części.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.