I OSK 1662/07

257/3/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 17 czerwca 2011 r. Sygn. akt Ts 107/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marii i Jana K. w sprawie zgodności: art. 17 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 27 kwietnia 2009 r. zarzucono, że art. 17 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od 25 maja 2003 r. do 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 721; dalej: ustawa o drogach publicznych), jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół). W przekonaniu skarżących wskazane wyżej przepisy są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim przewidywały możliwość wydania przez wojewodę decyzji zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) na „niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oraz nadanie takim decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, bez przyznania właścicielom nieruchomości objętych takimi decyzjami słusznego odszkodowania za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie polegające na pozbawieniu (ograniczeniu) praw właścicielskich do posiadania należących do nich nieruchomości lub ich części, korzystania z nich i pobierania z nich pożytków i innych dochodów, w okresie od dnia, w którym wyżej wymienionym decyzjom nadany został rygor natychmiastowej wykonalności lub stały się decyzjami ostatecznymi, do dnia pozbawienia tychże właścicieli prawa własności do takich nieruchomości lub ich części”. Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości obejmujących działki nr 83/1, nr 85/1, nr 87/1 i nr 87/3. Wojewoda Małopolski decyzją z 20 lipca 2005 r. (nr RR.II.MN.7724-2-107-05) zezwolił na niezwłoczne zajęcie przez GDDKiA nieruchomości obejmującej działki nr 83/1 i nr 85/1 oraz decyzją z 20 lipca 2005 r. (nr RR.II.MN.7724-2-106-05) zezwolił niezwłocznie na zajęcie przez GDDKiA nieruchomości obejmującej działki nr 87/1 i nr 87/3. Minister Budownictwa w wyniku wniesionych przez skarżących odwołań decyzjami z 29 czerwca 2006 r. (nr BO1s/781-O-893/05 oraz nr BO1s/781-O 894/05) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 lipca 2005 r. (nr RR.II.MN.7724-2-106-05), w której wskazano, że inwestycja jest realizowana przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, natomiast nieprzygotowanie jej do realizacji w przewidywanym terminie spowoduje utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej oraz niewywiązanie się z zawartych umów międzynarodowych związanych z akcesją Polski do Unii Europejskiej. Podkreślono, że budowa autostrady ma znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej, gdyż włączenie państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej powoduje konieczność intensywnego rozwoju infrastruktury drogowej. Budowa ta na omawianym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady A4, która jako całość będzie stanowić główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym i międzynarodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1505/06) oddalił skargi na obie decyzje Ministra Budownictwa, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1662/07) oddalił skargę kasacyjną. Wyrok ten doręczono skarżącym 26 stycznia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego), które: po pierwsze, były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna; po drugie, w ich normatywnej treści powinna tkwić przyczyna niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności lub praw podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną; po trzecie, ingerencja ta musi wiązać się z niezgodnością zachodzącą między kwestionowanymi w skardze przepisami a postanowieniami konstytucyjnymi, dotyczącymi określonych praw lub wolności skarżącego, wskazywanymi w skardze jako wzorce kontroli. Dopiero łączne zaistnienie opisanych wyżej warunków pozwala na uznanie kwestionowanej regulacji za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej. Zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżący łączą z art. 17 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek GDDKiA, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W myśl art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast art. 17 ust. 3 ustawy stanowi, że decyzja, o której mowa w ust. 1, uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez GDDKiA. Skarżący zarzucają, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu w zakresie, w jakim umożliwiały wydawanie decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pas drogowy bez przyznania słusznego odszkodowania za dokonane w ten sposób wywłaszczenie właścicieli. W ocenie skarżących „niekonstytucyjny jest brak regulacji w zakresie ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie polegające na pozbawieniu właściciela przewidzianego w art. 140 kc prawa do posiadania należącej do niego nieruchomości oraz pobierania z niej pożytków i innych przychodów”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż są oczywiście bezzasadne. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika jednoznacznie, że GDDKiA złożył współwłaścicielom ofertę zakupu nieruchomości. Do transakcji nie doszło, w związku z tym do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek o wyznaczenie terminu do zbycia nieruchomości umową cywilnoprawną. Pismem z 27 kwietnia 2005 r. (nr MN.7724-10-24-05) Wojewoda Małopolski wyznaczył współwłaścicielom termin zbycia nieruchomości. Ponieważ do zawarcia umowy cywilnoprawnej nie doszło, GDDKiA złożył wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach potwierdziły, że właściciel ma prawo dochodzić rekompensaty z tytułu słusznego odszkodowania za zajęcie nieruchomości w postępowaniu cywilnym, a w decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie jest uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzuty sformułowane przez skarżących zmierzają w istocie do wykazania braku określonej regulacji prawnej, zaniechania legislacyjnego, nie zaś do stwierdzenia wadliwości uregulowań już obowiązujących. Należy podkreślić, że funkcją skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych, jest doprowadzenie do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych regulacji normatywnych, które prowadzą do wydawania przez organy władzy publicznej orzeczeń naruszających sferę praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Funkcja ta nie może być realizowana w sytuacji, w której skarżący przedmiotem skargi czyni brak konkretnej regulacji prawnej, gwarantującej – w jego ocenie – ochronę i nienaruszalność jego praw lub wolności. Trybunał Konstytucyjny wypełniając rolę tzw. negatywnego prawodawcy, władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Dlatego też przedmiotem skargi może być tylko określony przepis prawa lub akt normatywny, którego zastosowanie przez sąd lub inny organ władzy publicznej doprowadziło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia naruszającego konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza bowiem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200). Na marginesie należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny jest władny orzekać w sprawie tzw. pominięć ustawodawczych, czyli sytuacji, w której ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Obowiązywanie regulacji o niepełnym charakterze daje podstawy do zakwestionowania zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenia jej w kontekście zasady równości. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto wadliwość określenia przez skarżących podstawy wniesionej skargi konstytucyjnej, tzn. wskazania art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu. Skarżący zasadniczy trzon rozważań odnoszą do naruszenia ich konstytucyjnych praw – wywodzonych z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji. Dekodowany z art. 21 ust. 2 Konstytucji zakaz wywłaszczania w sposób niezgodny z przesłankami określonymi przez ustrojodawcę nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli przepisów zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu, gdyż, jak podkreślono wyżej, przesłanki te zostały spełnione. Artykuł 64 ust. 1-3 Konstytucji gwarantuje ochronę prawa własności opartą na zasadach równości z poszanowaniem granic dopuszczalnej ingerencji w treść tego prawa, tym samym przepis ten nie jest adekwatny do oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty prawa własności. Weryfikacja zgodności art. 17 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych z tak określonymi wzorcami mogłaby być dopuszczalna, gdyby ostateczne orzeczenie wydane w sprawie bezpośrednio odnosiło się do prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na cele publiczne. Jednak tego rodzaju związek nie zachodzi, dlatego też wzorce konstytucyjne zawarte w art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji należy uznać za nieadekwatne w niniejszej skardze. Trybunał Konstytucyjny podkreśla również, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym mogą być wyłącznie przepisy Konstytucji kreujące wolności lub prawa podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną. Z przepisu tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że umowy międzynarodowe nie mogą stanowić takiego wzorca, stąd formułowanie zarzutów skargi w oparciu o przepisy Protokołu jest niedopuszczalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o TK odmawia nadania jej dalszego biegu.