I OSK 1661/07

I OSK 1661/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Op 103/07 - Wyrok WSA w Opolu z 2007-07-05
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
art. 116 ust 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA : Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 103/07 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pogrzebowego dla funkcjonariusza Służby Więziennej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 103/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wyrównania zasiłku pogrzebowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r. P. G., będący funkcjonariuszem Służby Więziennej, wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie o wyrównanie zasiłku pogrzebowego przyznanego w związku ze śmiercią ojca – H. G., informując jednocześnie, iż pochówek zorganizował wspólnie z bratem – J. G., będącym także funkcjonariuszem Służby Więziennej. Do wniosku dołączył kserokopię aktu zgonu H. G., a także wystawioną na swoje nazwisko fakturę VAT za trumnę oraz przygotowanie zwłok, opiewającą na kwotę 1180 zł oraz kserokopię decyzji Oddziału ZUS w Opolu Inspektorat Brzeg z dnia [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu zasiłku pogrzebowego z tytułu zgonu ojca – H. G. w kwocie 4694,48zł, podlegającego podziałowi pomiędzy P. G. i J. G. proporcjonalnie do poniesionych kosztów, i ustalającej należność dla P. G. w kwocie 3086,15 zł.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego w Nysie odmówił P. G. i J. G. przyznania wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ich ojca.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że P. G. oraz J. G., będący funkcjonariuszami Służby Więziennej, złożyli raporty, w których wnioskowali o wypłatę wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ojca, przedkładając decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu zasiłku pogrzebowego odpowiednio w kwotach 3086,15 zł i 1608,33 zł oraz rachunki z zakładu pogrzebowego na kwoty: 1180 zł (uiszczoną przez P. G.) oraz 615 zł (uiszczoną przez J. G.). W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na uzyskaną w toku postępowania interpretację przepisów w zakresie wypłat wyrównania zasiłku pogrzebowego, dokonaną przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, wykluczającą możliwość wypłaty świadczenia z tytułu śmierci tego samego członka rodziny obu braciom. Wyjaśnił także, iż w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), gdyż reguluje on sytuację, kiedy funkcjonariusz pokrywa pełne koszty pogrzebu. Organ wywiódł, iż zastosowanie ma natomiast art. 116 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Więziennej, gdyż każdy z wnioskodawców pokrył w części koszty związane z pogrzebem ojca i każdego z braci należy traktować jako inną osobę ponoszącą koszty pogrzebu, o której mowa w tym przepisie. Wnioskodawców nie łączy bowiem wspólność majątkowa ustawowa. Organ wskazał, iż stosownie do przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu funkcjonariusza Służby Więziennej ze środków właściwej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej oraz określenia członków rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy (Dz. U. Nr 206, poz. 2006), koszty rzeczywiście poniesione powinny być potwierdzone rachunkami. Rachunki, jakie zostały przedstawione przez obu funkcjonariuszy, stanowiły podstawę do wypłaty podzielonego zasiłku pogrzebowego na podstawie przepisów odrębnych, tj. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które to podzielone proporcjonalnie kwoty były wyższe od kosztów rzeczywiście poniesionych, co przesądza o tym, iż odpowiednie wyrównanie im nie przysługuje.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. G. zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z jej ust. 2. Nie zgodził się tym samym ze stanowiskiem organu, który uznał, iż jest on inną osobą w rozumieniu art. 116 ust. 1 pkt 2, wskazując, iż jest on funkcjonariuszem Służby Więziennej. Ponadto zaznaczył, że ustawodawca w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przewidział wypłatę dla funkcjonariusza zasiłku pogrzebowego i nie wprowadził ograniczeń powyższego uprawnienia do sytuacji, gdy koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz w całości.
Organ odwoławczy - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu - decyzją z dnia [...] grudnia 2006., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu uznał za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia do zasiłku pogrzebowego nie można ustalać dla każdego z wnioskujących na podstawie art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podkreślił, iż zawarte w treści tego przepisu stwierdzenie "jeżeli koszty ponosi funkcjonariusz" w sposób oczywisty oznacza sytuację, gdy ubiegający się o zasiłek funkcjonariusz pokrywa pełne koszty pochówku. Zauważył także, iż zaskarżoną decyzję prawidłowo wydano na podstawie art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż z dołączonych do wniosków dokumentów wynikało, że odwołujący się funkcjonariusze pokryli koszty pogrzebu wspólnie, każdy z nich w innej wysokości, a zatem dla każdego z tych funkcjonariuszy drugi wnioskujący był inną osobą pokrywającą koszty pogrzebu. Rzeczywiście poniesione przez wnioskodawców koszty pogrzebu były niższe niż pobrany zasiłek pogrzebowy z ZUS, a zatem wyrównanie zasiłku pogrzebowego nie przysługiwało.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. G. domagał się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 116 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez nieprzyznanie wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ojca oraz niewłaściwe zastosowanie art. 116 ust 1 pkt 2 tej ustawy, argumentując, iż przepis ten dotyczy innych osób niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w związku ze śmiercią ojca Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił członkom rodziny prawidłowo ustalony zasiłek pogrzebowy w formie ryczałtu, natomiast organ, do którego skarżący - jako funkcjonariusz Służby Więziennej - zwrócił się o wyrównanie tego zasiłku na podstawie art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, odmówił przyznania wyrównania zasiłku mylnie przyjmując, iż koszty pogrzebu poniesione zostały także przez inne osoby niebędące funkcjonariuszami Służby Więziennej. Faktu tego, zdaniem skarżącego, organ nie udowodnił. Skarżący podniósł, że udowodnił, iż poniósł koszty pogrzebu, a zatem winno mu przysługiwać wyrównanie zasiłku pogrzebowego do wysokości dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o jej oddalenie, a podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo stwierdził, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują kwestii zbiegu uprawnień kilku funkcjonariuszy do zasiłku pogrzebowego z tytułu zgonu tej samej osoby i nie przewidują możliwości wypłaty przedmiotowego zasiłku lub jego wyrównania w częściach, proporcjonalnie do wyłożonych kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpatrując zarzuty skargi, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania i skargę oddalił.
Na wstępnie Sąd przytoczył treść art. 116 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), będącego materialną podstawą wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że przepis ten określa uprawnienie funkcjonariuszy służby więziennej do otrzymania zasiłku pogrzebowego w razie śmierci członków ich rodziny, a w ust. 1 stanowi, że w razie śmierci członka rodziny, funkcjonariuszowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w wysokości:
1) dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku - jeżeli koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz;
2) kosztów rzeczywiście poniesionych, najwyżej jednak do wysokości określonej w pkt 1 - jeżeli koszty pogrzebu ponosi inna osoba.
Sąd zwrócił przy tym uwagę na cel zasiłku pogrzebowego przysługującego funkcjonariuszom na podstawie ustawy o Służby Więziennej, który, w jego ocenie, nie różni się od celu jaki przypisano temu świadczeniu w innych uregulowaniach ustawowych. Celem tym jest zwrot poniesionych kosztów pogrzebu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, o słuszności tego stanowiska świadczy zapis zawarty w art. 116 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, z którego wynika skorelowanie zasiłku pogrzebowego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z zasiłkiem pogrzebowym przysługującym albo uzyskanym w oparciu o odrębne uregulowania. Sąd zaznaczył bowiem, że w myśl ust. 2 tego przepisu, w razie zbiegu uprawnień do zasiłku pogrzebowego określonego w ust. 1 z uprawnieniami do zasiłku pogrzebowego na podstawie przepisów odrębnych, funkcjonariuszowi przysługuje wyższy zasiłek, a jeżeli pobrał zasiłek niższy – odpowiednie wyrównanie.
Odnosząc się z kolei do unormowań odrębnych, o których mowa w art. 116 ust. 2, Sąd odwołał się do przepisów zawartych w dziale V (art. 77 – 81) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) oraz do art. 35 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.).
Zdaniem Sądu, analiza wymienionych regulacji daje podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że zasiłek pogrzebowy jest jednorazowym, celowym świadczeniem pieniężnym, przeznaczonym na zrekompensowanie osobom uprawnionym do jego otrzymania poniesionych kosztów pogrzebu zmarłego. Zasiłek ten nie ma przy tym charakteru odszkodowawczego, a jedynie charakter rekompensacyjny. Wypłacany jest - w zależności od tego, kto pokrył koszty pogrzebu - albo w wysokości zryczałtowanej, określanej w drodze komunikatu przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie delegacji zawartej w art. 80 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, albo w wysokości rzeczywiście poniesionych i udokumentowanych kosztów.
Dalej zaś Sąd uznał, że analogiczny charakter ma uregulowanie zawarte w art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w którym również wyraźnie zróżnicowano wysokość zasiłku pogrzebowego, zależnie od tego, czy koszty pogrzebu pokrywa funkcjonariusz, czy inna osoba. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, iż w przepisie art. 117 ustawy o Służbie Więziennej zawarto delegację dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia warunków pokrywania kosztów pogrzebu funkcjonariusza ze środków właściwej jednostki organizacyjnej oraz określenia członków rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy, uwzględniając rodzaje wydatków pokrywanych w ramach kosztów pogrzebu i ich wysokość, przypadków oraz sposobu ustalania wysokości oraz trybu wypłaty zasiłku pogrzebowego lub jego wyrównania z tytułu śmierci członka rodziny, a także dokumentów wymaganych do ich wypłaty. W wykonaniu tej delegacji Minister Sprawiedliwości określił, w drodze rozporządzenia z dnia 13 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 203, poz. 2006), warunki pokrywania kosztów pogrzebu funkcjonariusza ze środków właściwej jednostki organizacyjnej oraz określił członków rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy, wskazując w § 5 krąg osób, będących członkami rodziny funkcjonariusza na użytek uprawnień płynących z ustawy o Służbie Więziennej. Wśród osób będących członkami rodziny funkcjonariusza wymienieni zostali również rodzice (§ 5 pkt 5).
W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że wyrównanie przewidziane w ust. 2 art. 116 ustawy o Służbie Więziennej będzie przysługiwało funkcjonariuszowi wówczas, gdy koszty pogrzebu zostały pokryte przez funkcjonariusza Służby Więziennej, który pobrał zasiłek np. na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS i zasiłek ten był w niższej wysokości niż przewidziany w art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Ponadto, jak podał Sąd, dyspozycja przepisu art. 116 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oznacza, że funkcjonariusz nie jest uprawniony do pobrania zasiłków z dwóch tytułów, tj. zarówno zasiłku pogrzebowego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak też i zasiłku, o którym stanowi art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku pogrzebowego o możliwości jego wyrównania decyduje w pierwszej kolejności wysokość pobranego zasiłku pogrzebowego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w art. 78 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca przewidział możliwość proporcjonalnego podziału zasiłku pogrzebowego pomiędzy osoby lub podmioty uprawnione. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, w razie poniesienia kosztów pogrzebu przez więcej niż jedną osobę lub uprawniony podmiot, zasiłek pogrzebowy ulega podziałowi między te osoby lub podmioty - proporcjonalnie do poniesionych kosztów pogrzebu. Zdaniem Sądu, w świetle tego unormowania bezspornym jest, że z tytułu zgonu jednej osoby jest wypłacany jeden zasiłek pogrzebowy, niezależnie od liczby osób, które pokryły koszty pogrzebu i z mocy ustawy są uprawnione do otrzymania zasiłku.
Według Sądu, poza sporem pozostaje także okoliczność, że skarżący otrzymał zasiłek pogrzebowy na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przy czym przysługiwała mu jedynie część obowiązującej ryczałtowej kwoty zasiłku, wynoszącej według Komunikatu Prezesa ZUS z dnia 16 listopada 2005 r. (Mon. Pol. Nr 73, poz. 1005) kwotę 4694,48 zł. Natomiast organ rentowy, stosownie do przepisu art. 78 ust. 3 tej ustawy, dokonał podziału obowiązującej kwoty zasiłku pogrzebowego proporcjonalnie do poniesionych kosztów pogrzebu pomiędzy skarżącego oraz jego brata – J. G., będącego również funkcjonariuszem Służby Więziennej w tym samym co skarżący Zakładzie Karnym w Nysie i który - jak to wynika z akt sprawy - także zgłosił żądanie wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego do wysokości określonej w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Dokonując wykładni art. 116, Sąd - po pierwsze – stwierdził , że w art. 116 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej mowa jest o "zasiłku pogrzebowym określonym w art. 116 ust. 1", a taka konstrukcja wskazuje, że odnosi się on do wszystkich sytuacji objętych przepisem art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem dotyczy zarówno hipotezy określonej w pkt 1, tj. gdy koszty pogrzebu poniósł funkcjonariusz Służby Więziennej, jak i określonej w pkt 2 - gdy koszty pogrzebu poniosła inna osoba.
Po drugie - wykładnia systemowa całości przepisów dotyczących zasiłku pogrzebowego, w tym również zasiłku pogrzebowego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej oraz zasad ich wyrównywania, a także wykładnia celowościowa, prowadzą do jedynego logicznego wniosku, iż zasiłek pogrzebowy w wysokości wskazanej w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przysługuje funkcjonariuszowi jedynie wówczas, gdy wyłącznie on pokrył ze swych środków wszystkie koszty pogrzebu członka rodziny. Dodatkowo za prawidłowością takiego stanowiska przemawia brzmienie § 7 ust. 1 i 3 powoływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu (...). Przepis § 7 ust. 1 tego rozporządzenia określa rodzaj wymaganych dokumentów w przypadku, gdy koszty pogrzebu pokrywa funkcjonariusz (§ 7 ust. 1 pkt 1) oraz wymagane dokumenty, gdy koszty pogrzebu pokrywa inna osoba (§ 7 ust. 1 pkt 2). Przepis § 7 ust. 2 przewiduje, że dokumentami wymaganymi do wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego są wyciąg z aktu zgonu oraz oryginał dokumentu stwierdzającego wysokość niższego zasiłku pogrzebowego przyznanego funkcjonariuszowi z tytułu śmierci członka rodziny.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, mając na względzie wynik dokonanej wykładni celowościowej i systemowej, należy przyjąć, iż zarówno z art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jak i z przepisów rozporządzenia wynika jednoznacznie, że dla celów ustalenia wysokości zasiłku pogrzebowego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej ustawodawca rozróżnia dwa stany faktyczne. Po pierwsze - sytuację, w której koszty pogrzebu ponosi w całości funkcjonariusz, który składa wniosek o przyznanie zasiłku pogrzebowego i przedstawia rachunki, a po wtóre - sytuację, w której pokrycie kosztów pogrzebu członka rodziny funkcjonariusza następuje również przez inną osobę. W pierwszym przypadku po stronie funkcjonariusza powstaje uprawnienie do uzyskania zasiłku pogrzebowego w kwocie określonej w art. 116 ust.1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej albo do jego wyrównania do tejże kwoty. Ma to miejsce nawet wówczas, gdy koszty pogrzebu zostały wprawdzie poniesione przez inną osobę, ale następnie zwrócone jej przez funkcjonariusza, jeśli wynika to z oświadczenia tej osoby (co nie dotyczy małżonka). Każda inna niż wskazana ostatnio sytuacja winna być natomiast kwalifikowana jako spełniająca przesłanki z art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Oznacza to, że jeśli funkcjonariusz partycypuje jedynie w części kosztów pogrzebu członka swej rodziny, pokrywając je nie w całości ale wspólnie z inną osobą, przysługuje mu zwrot faktycznie poniesionych przez niego, udokumentowanych wydatków, ewentualnie przysługuje mu wyrównanie - jeśli zasiłek pogrzebowy, pobrany na podstawie przepisów odrębnych, był niższy od tych wydatków.
Tylko w ten sposób, wedle Sądu, można odczytać treść art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w zestawieniu z art. 116 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przy założeniu racjonalności działań ustawodawcy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego, że po stronie funkcjonariusza w każdym przypadku istniałoby prawo do uzyskania zasiłku pogrzebowego w kwocie określonej w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej albo do otrzymania wyrównania do tejże kwoty, a zatem przepis art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej byłby zbędny. W świetle tego uregulowania - ze względu na rekompensacyjny cel zasiłku - nie jest bowiem dopuszczalna wypłata zasiłku pogrzebowego funkcjonariuszowi, który nie poniósł jakichkolwiek kosztów pogrzebu, a pokryła je inna osoba. Z tego względu przepis art. 116 ust. 1 pkt 2 dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pogrzebowego składa funkcjonariusz, który pokrył część kosztów pogrzebu osoby bliskiej, natomiast przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pogrzebowego po zmarłej osobie bliskiej składa funkcjonariusz, który pokrył wszystkie koszty pogrzebu tej osoby.
Wprawdzie, w dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują wprost sytuacji, gdy koszty pogrzebu zmarłego członka rodziny ponosi - poza funkcjonariuszem Służby Więziennej - także inny funkcjonariusz, niemniej jednak uznał, że także w tym przypadku interpretacja obowiązującego przepisu musi pozostawać w zgodzie z powszechną zasadą dotyczącą wypłacania jednego zasiłku pogrzebowego niezależnie od liczby osób, które poniosły koszty pogrzebu, jak też musi uwzględniać cel, jakiemu ma służyć wypłata tego właśnie zasiłku.
Innymi słowy, uwzględnienie żądania skarżącego oraz jego brata poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, skutkowałoby tym, że każdemu z wnioskodawców, stosownie do przepisu art. 116 ust. 2 tej ustawy, przysługiwałoby wyrównanie pomiędzy kwotą zasiłku już uzyskaną z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych a kwotą dwumiesięcznego uposażenia. Wówczas doszłoby w istocie do wypłaty wyrównania dwóch zasiłków pogrzebowych, a mianowicie: jednego - dla skarżącego, do kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością zasiłku pogrzebowego ustalonego stosownie do dyspozycji przepisu zawartego w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, a kwotą 3086,15 zł wypłaconą przez Oddział ZUS w Opolu Inspektorat Brzeg oraz drugiego - dla J. G., stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością zasiłku pogrzebowego ustalonego w myśl art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej a uzyskaną przezeń z ZUS kwotą 1608,33 zł.
Dlatego Sąd uznał, że każdorazowe ustalenie, że funkcjonariusz pokrył koszty pogrzebu jedynie częściowo, ponieważ w pozostałej części koszty pokryła je inna osoba i to niezależnie od tego, czy ma ona status funkcjonariusza, skutkuje zawsze zastosowaniem art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, przyznanie każdemu z funkcjonariuszy zasiłku w wysokości przewidzianej w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej albo wyrównania do tej kwoty, w sytuacji, gdy żaden z nich nie poniósł pełnych kosztów pogrzebu osoby bliskiej, stanowiłoby naruszenie przepisu art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wniósł w imieniu własnym radca prawny P. G., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj. nadanie innego brzmienia treści przepisu art. 116 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz poprzez zastosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 77 do art. 81 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 35 cyt. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przy rozstrzygnięciu o jego prawie do wyrównania zasiłku pogrzebowego w sytuacji, gdy przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej reguluje te kwestie w sposób jednoznaczny, a funkcjonariusz nie jest rolnikiem i ubezpieczonym w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto w ramach wymienionej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 2, 5 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nierównym traktowaniu funkcjonariuszy Służby Więziennej, jak i dyskryminowaniu ich jako grupy społecznej i zawodowej oraz naruszeniu prawa obywateli do bezpieczeństwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował wykładnię celowościową i systemową art. 116 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 i przyjął w oparciu o tę wykładnię tylko jeden cel zasiłku pogrzebowego, podczas gdy na podstawie wykładni językowej można ustalić inny cel zasiłku dla funkcjonariusza, a jeszcze inny dla osoby obcej.
Stwierdził ponadto, że nawet przyjmując potrzebę dokonania wykładni celowościowej Sąd mylnie zrozumiał wynikającą z jej zastosowania normę prawną i zamiast odnieść ją do sytuacji funkcjonariuszy Służby Więziennej odniósł ją do ogółu obywateli. Zdaniem skarżącego, celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych służb mundurowych, było wsparcie finansowe funkcjonariuszy Służby Więziennej w zamian za ich służbę w interesie Państwa Polskiego. Toteż celem tym nie było wsparcie innych osób.
Poza tym, skarżący zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe ustalenie wyniku zastosowanej wykładni systemowej z powołaniem się na przepisy wykonawcze wydane w oparciu o art. 117 ustawy o Służbie Więziennej. Stwierdził także, że Sąd doszedł do błędnego wniosku, iż funkcjonariusz jest inną osobą i winien otrzymać wyrównanie z art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, tj. na gorszych zasadach, z ograniczeniem do kosztów rzeczywiście poniesionych. Wskazał, że przepis ten, wprowadzając mniej korzystne warunki, reguluje sytuację prawną innych osób – osób niebędacych funkcjonariuszami. Zwrócił uwagę, że dokonana przez ustawodawcę redakcja art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, w której nie mówi się o pokrywaniu przez funkcjonariusza kosztów pogrzebu w całości była jego celowym i racjonalnym zamierzeniem i uwzględniała te przypadki, gdy w Służbie Więziennej pełni służbę rodzeństwo.
Podniósł dalej, że ze stawianych zarzutów wynika także i to, że Sąd ograniczył rekompensacyjny cel zasiłku tylko do jednej osoby – tej, która pokrywa koszty pogrzebu w całości, choć w jego ocenie pojęcie rekompensaty jest szersze i obejmuje swym zakresem również zwrot kosztów w części, zwrot kosztów rzeczywiście poniesionych, zwrot kosztów w całości, czy wyrównanie zasiłku.
Uznał też, że wywód Sądu jest błędny, ponieważ nie ujmuje i nie odnosi się do innych przepisów ustawowych niż do art. 116 ust. 1 pkt 1, art. 116 ust. 1 pkt 2 w zw. z dyspozycją art. 116 ust. 2 ustawy. Zauważył, że Sąd uogólnił znaczenie normy prawnej, a nadanie funkcjonariuszowi statusu innej osoby jest naruszeniem prawa wobec jednoznacznego podziału w art. 116 na funkcjonariuszy i inne osoby.
Nadto wydanemu wyrokowi zarzucił nieuprawnione zastosowanie w rozpoznanej sprawie ogólnych norm art. 77 – 81 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 35 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, które nie mają w ogóle zastosowanie z uwagi na ich uchylenie przez normę szczególną z art. 116 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Odnosząc się z kolei do postawionych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji, stwierdził, iż Sąd naruszył wyrażoną w niej zasadę równości (art. 32) i zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy posiadających rodzeństwo w Służbie Więziennej z sytuacją tych, którzy rodzeństwa takiego nie posiadają. Jednocześnie stwierdził, że wyrok, dopuszczając możliwość uznania funkcjonariusza za inną osobę, może uniemożliwiać wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków nałożonych na niego przepisami rozdziału 2 ustawy o Służbie Więziennej, a tym samym narusza prawo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do bezpieczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, zwanej dalej ustawą, niewłaściwe zastosowanie art. 77 – 81 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 35 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, a także art. 2, 5 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy wskazać, że - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - art. 116 ust. 1 ustawy nie reguluje kwestii zbiegu uprawnień kilku funkcjonariuszy do zasiłku pogrzebowego z tytułu zgonu tej samej osoby, będącej członkiem ich rodziny. Nadto, wobec brzmienia przepisu art. 116 ust. 1 w zw. z ust. 2 nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii poprzez zastosowanie wykładni językowej. Słuszne jest zatem stwierdzenie Sądu, że w art. 116 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej mowa jest o "zasiłku pogrzebowym określonym w art. 116 ust. 1". Oznacza to, że ust. 2, w którym uregulowano zbieg uprawnień funkcjonariusza do zasiłku pogrzebowego z ustawy z prawem do tego zasiłku w oparciu o przepisy odrębne oraz przewidziano prawo funkcjonariusza do wyrównania kwoty zasiłku, odnosi się zarówno do sytuacji określonej w pkt 1 ust. 1 art. 116, tj. gdy koszty pogrzebu poniósł wyłącznie funkcjonariusz Służby Więziennej, jak i do sytuacji określonej w pkt 2 ust. 1 art. 116, tj. wówczas, gdy koszty pogrzebu poniosła inna osoba. Toteż jednym z możliwych wyników zastosowania wykładni językowej jest ustalenie takiej treści normy prawnej, która daje funkcjonariuszowi prawo do zasiłku w kwocie wskazanej w art. 116 ust. 1 pkt 1, i to nawet wówczas, gdy koszty pogrzebu są współfinansowane przez innego funkcjonariusza.
Należy jednakże zauważyć, że zastosowanie wykładni językowej może prowadzić do ustalenia przeciwnego znaczenia tego przepisu. Taką możliwość daje końcowa część pkt 1 ust. 1 art. 116 regulująca warunek, z którego spełnieniem wiąże się prawo funkcjonariusza do zasiłku pogrzebowego. Sens językowy tego przepisu może być przecież rozumiany w ten sposób, że zasiłek w wysokości dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku, przysługuje wyłącznie, jeżeli to tylko funkcjonariusz (użyta liczba pojedyncza) ponosi koszty pogrzebu.
Wykładnia językowa nie pozwala też na bezsporne ustalenie samego pojęcia "innej osoby". Analiza językowo – logiczna przepisu art. 116 nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie "innej osoby", o której mowa w art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy obejmuje innego funkcjonariusza współfinansującego koszty pogrzebu członka rodziny. Z jednej strony, stosując regułę wykładni językowej – lege non distinguente – należałoby stwierdzić, że ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia desygnatów nazwy "inna osoba" i jej zakres obejmuje zarówno osobę niebędącą funkcjonariuszem, jak i samego funkcjonariusza, z drugiej zaś, mając na względzie dwukrotne użycie słowa "funkcjonariusz" w ust. 1 art. 116 (czyli w ramach tej samej jednostki redakcyjnej), możliwe jest jednak przyjęcie stanowiska, że rozróżnienie takie ma miejsce.
W konsekwencji wykładnia językowa zastosowana wobec przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nasuwa istotne wątpliwości - jego językowe znaczenie jest niejasne.
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w takiej sytuacji należy zastosować pomocniczo wykładnię funkcjonalną i systemową. Na pomocniczy charakter wykładni funkcjonalnej zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. (W 14/94, OTK 1995/1/19, cyt. za Lech Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Tonik, Toruń 2002, str. 205), stwierdzając, że: "W doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z badanego tekstu prawnego wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania, odwołujemy się zwykle do założenia racjonalności "prawodawcy", kierując się wówczas funkcjonalnymi regułami interpretacyjnymi, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego zespołu przepisów należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma prawna miałaby najlepsze uzasadnienie "aksjologiczne" (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, PWN, Warszawa 1969, s. 256 oraz Z. Ziembiński [w:] Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN, Warszawa 1994, s.206)". Na subsydiarny charakter wykładni funkcjonalnej wskazuje również Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 7 maja 1992 r. (II UZP 1/92, OSNC 1992/10/173) wskazał, że "zgodnie też doktryna i dotychczasowe orzecznictwo zajmują stanowisko, że wykładnię funkcjonalną stosuje się wówczas, gdy wykładnia gramatyczna jest niewystarczająca, nie odzwierciedla woli ustawodawcy, a w uchwale z dnia 11 czerwca 1991 r. (I PZP 20/91, OSNC 1992/2/29) stwierdził, że "jedynie w sytuacji braku możliwości uzyskania jednoznacznego znaczenia danego przepisu za pomocą wykładni językowej lub uzyskania w drodze tej wykładni norm o nienależytym uzasadnieniu aksjologicznym, zastosowanie znajdą dyrektywy interpretacyjne drugiego stopnia, określane mianem funkcjonalnych, celowościowych" (tamże, str. 205-206). Subsydiarny charakter wobec wykładni językowej, ma też wykładnia systemowa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1999 r. I KZP 11/99, OSNKW 1999/5-6/28).
W związku z tym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając sprawę, odwołał się do wykładni funkcjonalnej i systemowej. Dlatego właściwie Sąd I instancji punktem wyjścia swych rozważań uczynił cel jaki został przypisany zasiłkowi pogrzebowemu. Prawidłowe jest stwierdzenie Sądu, że zasiłek ten jest świadczeniem jednorazowym o charakterze rekompensacyjnym. Trzeba zauważyć, że ogólny cel zasiłków jako świadczeń z ubezpieczenia społecznego sprowadza się zawsze do rekompensaty nagłych, zwiększonych wydatków przekraczających możliwości bieżących dochodów pracowników w związku z podstawowymi zdarzeniami, jakie mają miejsce w życiu człowieka i jego rodziny (por. Wojciech Muszalski "Ubezpieczenie społeczne. Zarys ogólny. Część I", Warszawa 1984, str. 106). Natomiast cel zasiłku pogrzebowego, to zminimalizowanie dolegliwości finansowych osobie, która poniosła określone koszty pogrzebu zmarłego członka rodziny.
Oczywistym jest również, że zgodnie z wykładnią systemową niedopuszczalnym jest taka interpretacja przepisu art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, która prowadziłaby do sprzeczności z innymi przepisami prawa. Trudno bowiem przyjąć założenie, że ustawodawca dopuścił możliwość istnienia sprzeczności pomiędzy dwiema normami wymagającymi współstosowania, która w najbardziej jaskrawym przypadku oznaczałaby niespójność i niezupełność systemu prawa.
Chodzi tu o wskazaną przez Sąd I Instancji spójność pomiędzy ustawą o Służbie Więziennej a ustawą o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wobec powyższego nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd dopuścił się naruszenia art. 116 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 ustawy, ponieważ Sąd, posługując się wykładnią funkcjonalną (cel zasiłku) i systemową (spójność regulacji zasiłku pogrzebowego w systemie prawa), prawidłowo wyjaśnił, iż w świetle obowiązującego prawa nie jest dopuszczalna wypłata zasiłku pogrzebowego funkcjonariuszowi, który nie poniósł jakichkolwiek kosztów pogrzebu, a pokryła je inna osoba. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 116 ust. 1 pkt 2 dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pogrzebowego składa funkcjonariusz, który pokrył część kosztów pogrzebu osoby bliskiej, natomiast przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pogrzebowego po zmarłej osobie bliskiej składa funkcjonariusz, który pokrył wszystkie koszty pogrzebu tej osoby, a argumentację tę należy w pełni podzielić.
Z powyższej przyczyn nie można uznać za zasadny poglądu skarżącego, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 116 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2, ustawy stosując wobec funkcjonariusza przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Czym innym jest bowiem stosowanie tych przepisów wobec funkcjonariusza, co nie miało miejsca, a czym innym jest odwołanie się do tych przepisów w ramach stosowanej wykładni systemowej. W niniejszej sprawie miał miejsce ten ostatni przypadek, a zastosowanie przez Sąd wykładni systemowej było uzasadnione treścią ust. 2 art. 116, który reguluje zbieg uprawnień do zasiłku pogrzebowego z ustawy z prawem do zasiłku na podstawie przepisów odrębnych. Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją współstosowania norm wynikających z dwóch odrębnych ustaw – ustawy o Służbie Więziennej i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu ubezpieczeń Społecznych, a tego rodzaju współstosowanie, jak już podkreślono, nie może zakładać sprzeczności obydwu norm. Nie może więc tu być mowy, jak usiłuje to wywieść skarżący, o kolizji norm i zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali.
Zasadnie zatem Sąd I instancji zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Sąd art. 2, 5 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po pierwsze - Sąd I instancji nie zróżnicował sytuacji funkcjonariuszy posiadających rodzeństwo będące również funkcjonariuszami względem funkcjonariuszy takiego rodzeństwa nieposiadających, ale stosując przepis, wskazał, że inna jest sytuacja prawna osoby uprawnionej, gdy współfinansuje koszty pogrzebu z inną osobą (także funkcjonariuszem), a i inna, gdy pokrywa te koszty samodzielnie. Odnosząc się zaś do naruszenia zasady bezpieczeństwa obywateli, należy za całkowicie chybiony uznać zarzut, że Sąd I instancji, interpretując pojęcie "innej osoby", podważył publiczny charakter działań funkcjonariusza Służby Więziennej wykonywanych w ramach wiążącego go stosunku służbowego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.