I OSK 1658/21

I OSK 1658/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 12/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 12/21 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 października 2020 r. nr SKO.41/3138/GG/2020 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki 1.uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 4 września 2020 r. nr GG.6831.26.2016.WA, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 12/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M. Z. (dalej: Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium) z 29 października 2020 r. nr SKO.41/3138/GG/2020 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem z 29 października 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. (dalej: Wójt) z 4 września 2020 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 1 marca 2016 r., nr GG.6831.26.2016.WA Wójt orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], gmina G. opisaną w KW nr [....] na: dz. nr [...] o pow. [...] ha - przeznaczoną pod poszerzenie drogi; dz. nr [...] o pow. [...] ha - przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr [...] o pow. [...] ha - przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr [...] o pow. [...] ha - przeznaczoną pod drogę wewnętrzną dojazdową.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n").
Następnie postanowieniem z 4 września 2020 r. Wójt orzekł o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w wyżej wymienionej decyzji w ten sposób, że z podstawy prawnej wykreślił art. 98 ust. 1 u.g.n.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że przedmiotowy błąd jest inną oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") powstałą przez częściowo mylnie podaną podstawę prawną. Z analizy dokumentów, w tym miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego gminy G. wynika bowiem, że działka gruntu nr [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod poszerzenie dróg oznaczonych numerami [...] i [...], które zarówno w chwili obecnej jak i w dniu wydania decyzji podziałowej nie stanowiły dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym wydzielona działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa, tj. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy G., co uzasadniało sprostowania decyzji podziałowej poprzez usunięcie z podstawy prawnej tego przepisu.
Z przedstawionym stanowiskiem organu nie zgodził się Skarżący (współwłaściciel podzielonej nieruchomości).
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że dopuszczalne było sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. oczywistej omyłki w zakresie podstawy prawnej decyzji, gdyż wydzielone działki nr [...] i [...] nie są przeznaczone pod poszerzenie ani utworzenie drogi publicznej. Wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest zgodnie z planem miejscowym pod poszerzenie dróg stanowiących własność gminy G., tj. dz. nr [...] i [...] oznaczonych w planie symbolem KDD-G – droga dojazdowa gminna. Ustanowienie publicznej drogi gminnej wymaga uchwały rady gminy o czym stanowi art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Takich uchwał Rada Gminy G. w stosunku do działki nr [...] i nr [...] nie podejmowała. Na terenie gminy G. znajdują się cztery publiczne drogi gminne, i żadna z nich nie pokrywa się z ul. J., którą stanowią działki nr [...] i [...].
Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, Kolegium wskazało, że postanowienie prostujące nie doprowadziło do merytorycznej zmiany decyzji, gdyż usunięty z podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie miał zastosowania.
Skargę na powyższa decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 12/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Pod pojęciem oczywistej omyłki należy rozumieć taki błąd słowny, który nie budzi najmniejszej wątpliwości. Do oczywistych omyłek zalicza się różne błędy pisarskie, rachunkowe, komputerowe itp. Przepis ten nie zawiera definicji tych pojęć, zatem należy mieć na względzie potoczne ich znaczenie. Sprostowanie oczywistej omyłki nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji; rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej winny zaś zapadać w formie decyzji. Tryb rektyfikacji przewidziany tym przepisem przewiduje jedynie prostowanie błędów i omyłek, które stanowią wady nieistotne, a sprostowanie decyzji nie może prowadzić do zmiany jej treści. Oznacza to, że prostowanie jakie przewiduje ten przepis prowadzi do wyeliminowania z decyzji błędów, które mogą być usunięte bez wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że w trybie wymienionego wyżej przepisu można naprawić jedynie oczywiste przeoczenie, czy zastosowanie niewłaściwego słowa lub omyłkę pisarską o charakterze elementarnym, nie wpływające na treść i znaczenie prostowanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że oczywistość omyłki wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Mowa tutaj o oczywistym przeoczeniu, czy zastosowaniu niewłaściwego słowa lub omyłce pisarskiej o charakterze elementarnym. Zatem, sprostowaniu podlega oczywista omyłka zawarta zarówno w rozstrzygnięciu (sentencji), jak i w uzasadnieniu decyzji. Przy czym, sprostowanie omyłki nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia, czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.
Dalej Sąd I instancji podał, że podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z przepisu art. 113 § 1 k.p.a. należy wyprowadzić dwa wnioski. Pierwszy to taki, że co do zasady ustawodawca nie wykluczył możliwości korygowania w drodze sprostowania, omyłek występujących w treści decyzji. Drugie spostrzeżenie dotyczy tego, że możliwość sprostowania omyłki zawartej w decyzji jest dopuszczalna, o ile błąd ten ma charakter oczywistej omyłki. Innymi słowy, oczywistość omyłki stanowi przedmiotową granicę dopuszczalności sprostowania i stanowi jedyne kryterium oceny błędu pozwalające na jego sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do tak zakreślonego stanu prawnego, zdaniem Sądu I instancji, wskazać należy, że zamieszczenie przez organ w podstawie prawnej decyzji podziałowej z 1 marca 2016 r. nieprawidłowego przepisu, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. - nie stanowi wady istotnej decyzji, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy.
Mianowicie jak stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Dalej Sąd I instancji wskazał, że porównanie treści decyzji podziałowej z 1 marca 2016 r. ze wskazaną podstawą prawną (art. 98 ust. 1 u.g.n.) wskazuje natomiast na oczywistą rozbieżność. Oczywistość rozbieżności potwierdza również lektura akt sprawy. Rozbieżność ta polega na tym, że przywołany przepis odnosi się wyłącznie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany. Natomiast decyzja podziałowa jak i zgromadzony materiał dowodowy nie wskazują, aby jakakolwiek działka wydzielona na skutek decyzji podziałowej przeznaczona była pod drogę publiczną lub poszerzenie istniejącej drogi publicznej i jako taka przeszła z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu.
Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. A zatem wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. Nr XLIX/340/10 z 15 lipca 2000 r. przewiduje natomiast, że nowo wydzielona działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolem KDD-G i jest przewidziana pod drogę dojazdową gminną.
W ocenie Sądu I instancji, należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 727/00). Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, analizując powyższą sprawę należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.
A zatem w ocenie Sądu I instancji, w tym kontekście, jako nietrafne więc ocenić należało stanowisko Skarżącego, że wskazane w planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...] to droga publiczna. Działka ta jak wynika z twierdzeń organu cały czas stanowi własność osób prywatnych, w tym Skarżącego i dopóki taki stan własności będzie się utrzymywał działka ta nie będzie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. Bez znaczenie przy tym jest, że działki te pełnią rolę drogi, gdyż są częścią ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego łączącego ul. J. z drogami publicznymi. Jak już bowiem podniesiono wyżej, nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. W tym zakresie Sąd I instancji przytoczył wyrok z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "z art. 98 ust. 1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064)". Zgromadzone w sprawie twierdzenia zarówno strony skarżącej jak i organu jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa decyzja podziałowa (mimo upływu 5 lat od jej wydania) nie wywołała skutku rzeczowego, czyli nie przeniosła prawa własności działek na gminę. Świadczy o tym z jednej strony treść samej decyzji w której nie ma mowy o przeznaczeniu działek pod drogę publiczną, z drugiej w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Nie sposób również pominąć, że sam skarżący czuł się właścicielem ww. działki, za czym przemawia rozporządzenie nią jak swoją własnością, tj. żądanie zaprzestania przez gminę prowadzenia prac związanych z profilowaniem działki celem poprawy bezpieczeństwa i wygody ruchu.
Dalej Sąd I instancji wskazał odnośnie twierdzeń wskazujących, że przedmiotowe sprostowanie decyzji podziałowej zamknie Skarżącemu drogę w dochodzeniu prawa do odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (co zdaniem Skarżącego miało miejsce) wskazać zdaniem Sądu I instancji należy, że choć powołanie podstawy prawnej jest wymaganym elementem poprawnej formalnie decyzji, to jednak nie jest to element decydujący o istnieniu bytu prawnego decyzji oraz praw i obowiązków z niej płynących.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. przepisów postępowania
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Kolegium, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania omyłki, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z "inną oczywistą omyłką", umożliwiającą zastosowanie instytucji sprostowania, a niedopuszczalną zmianą merytoryczną decyzji podziałowej;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...], zastosowanie miał art. 98 ust. 1 u.g.n. w zakresie poszerzenia istniejącej drogi publicznej, w sytuacji gdy przyjęcie tak przez organ I jak i II instancji, iż ul. J. (dz. ew. nr [...]) nie jest istniejącą drogą publiczną winno skutkować uznaniem, że działka ew. nr [...] wydzielona została, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zmienionego uchwałą Nr XLIX/340/10 Rady Gminy G. z dnia 15 lipca 2010 r., pod drogę publiczną (gminną), a tym samym umieszczenie w sentencji decyzji Wójta z 1 marca 2016 r. art. 98 ust. 1 u.g.n. było w pełni zasadne i nie stanowiło innej omyłki, a odpowiadało stanowi faktycznemu sprawy;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu innych okoliczności imających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienie skargi z uwagi na brak możliwości zmiany, w trybie art. 113 §1 k.p.a., rzekomej omyłki z uwagi na zakres zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. odczytywanego w korelacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości objętej podziałem;
4. z ostrożności procesowej i w razie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił twierdzeń Skarżącego kasacyjnie wskazujących na wydzielenie dz. ew. nr [...] pod drogę publiczną (w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n.), należy przyjąć, że decyzją Wójta z 1 marca 2016 r. doszło do wydzielenia dz. ew. nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, w związku z czym skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art 151 p.p.s.a w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez:
- przyjęcie, iż art 98 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji wydzielenia z nieruchomości objętej podziałem jej części pod istniejącą drogę publiczną rozumianą jako drogę formalnie usankcjonowaną jako droga publiczna;
- przyjęcie, iż na skutek braku zaliczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] do kategorii dróg publicznych brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n.;
- zupełny brak uwzględnienia postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zmienionego uchwałą Nr XLIX/340/10 Rady Gminy G. z dnia 15 lipca 2010 r., a zwłaszcza jego § 30 ust. 2 i 3 i przyjęciu, iż zarówno dz. ew. nr [...] jak i [...] są przewidziane pod drogę dojazdową gminną, w sytuacji, gdy w ww. plan. wyraźnie wskazano, iż obszar oznaczony na rysunku planu jako KDD-G stanowi drogę publiczną gminną co skutkowało błędnym uznaniem Sądu I instancji , że sprostowanie omyłki, w trybie art. 113 §1 k.p.a., było dopuszczalne i prawidłowe, w sytuacji gdy, mając na uwadze powyższe, sprostowanie decyzji Wójta z 1 marca 2016 r. - nie było dopuszczalne w trybie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż doprowadziło do merytorycznej zmiany decyzji, a tym samym ww. przepis nie mógł mieć zastosowania.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta z 1 marca 2016 r. doszło do wydzielenia działki ewidencyjnej nr [...] pod poszerzenie drogi, w sytuacji gdy przedmiotowy podział doprowadził do wydzielenia ww. dz. ew. pod drogę publiczną a nie pod jej poszerzenie - w przypadku uznania, iż ul. J. (dz. ew. nr [...]] nie była drogą publiczną;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.o.d.p.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przypadku podziału nieruchomości, w wyniku którego część nieruchomości przeznaczona została pod drogę publiczną brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu, zwłaszcza w sytuacji, gdy wydzielona część nieruchomości użytkowana jest de facto jako droga publiczna tj. została wybudowana i przeznaczona do użytku dla wszystkich użytkowników dróg bez ograniczeń;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.o.p.i.z.p.") poprzez jego niezastosowanie przejawiające się z uznaniu, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia dla trybu o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.o.p.i.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
4. z ostrożności procesowej i w razie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił twierdzeń Skarżącego kasacyjnie wskazujących na wydzielenie dz. ew. nr [...] pod drogę publiczną, należy przyjąć, że decyzją Wójta z 1 marca 2016 r. doszło do wydzielenia dz. ew. nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, w związku z czym skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w wyniku podziału nieruchomości, w wyniku którego dochodzi do wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie drogi publicznej nie ma on zastosowania z uwagi na brak podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi, która ma zostać poszerzona o wydzieloną część nieruchomości, do kategorii drogi gminnej w sytuacji, gdy zarówno działka ewidencyjna nr [...] (ul. J.) jak i działka wydzielona (dz. ew. nr [...]) zostały przeznaczone w obowiązującym planie dla obszaru na którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem podziału pod drogi publiczne - drogi gminne.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Kolegium, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania omyłki, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z "inną oczywistą omyłką", umożliwiającą zastosowanie instytucji sprostowania, a niedopuszczalną zmianą merytoryczną decyzji podziałowej.
Przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku pozostawało postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej. Konstatacja ta jest istotna bowiem determinuje zakres postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności wskazuje zakres niezbędnych wyjaśnień służących zbadaniu istoty tego rodzaju sprawy procesowej. Kluczowe w odniesieniu do sprostowania pozostaje wyznaczenie zakresu jego zastosowania, a zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, które błędy w treści decyzji kwalifikują się do sprostowania.
Na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony dokonać sprostowania błędów pisarskich, błędów rachunkowych oraz oczywistych omyłek. W kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadzono, legalnych definicji tych pojęć, ale zostały one wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe.
Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wyznacznikiem oczywistości omyłki jest możność natychmiastowego i niepozostawiającego wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1325/22, źródło CBOSA). Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1325/22, źródło CBOSA). Skoro jedną z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 113 § 1 k.p.a. jest oczywistość stwierdzonej omyłki to jeżeli dana kwestia budzi wątpliwości, a do stwierdzenia, czy doszło do popełnienia omyłki, wymagana jest głębsza analiza akt postępowania, automatycznie będzie to wykluczać oczywistość takiej omyłki. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1325/22, źródło CBOSA). Tryb ustanowiony w art. 113 § 1 k.p.a., przewidziany został więc wyłącznie dla usunięcia z decyzji nieistotnych wadliwości. Natomiast istotna wadliwość decyzji administracyjnej dotyczy tych błędów i omyłek, których "dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego sprawy oraz konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 579/13, źródło CBOSA). Instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 581/06, źródło CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 3192/19 (źródło CBOSA) wyjaśniono, że orzeczenie rektyfikacyjne nie może służyć weryfikacji wad orzeczenia o merytorycznym charakterze. Jego celem pozostaje naprawa zaburzonego związku pomiędzy wolą (zamierzeniem) organu, a jego wadliwym, błędnym uzewnętrznieniem i to wyłącznie w odniesieniu do pewnego specyficznego, nieistotnego charakteru wady zawartej w samym orzeczeniu. Nawet oczywiście błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego (proceduralnego) nie podlega sprostowaniu. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może bowiem prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 579/13, źródło CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Wójt postanowieniem z 4 września 2020 r. orzekł o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej w ten sposób, że z podstawy prawnej decyzją z 1 marca 2016 r., nr GG.6831.26.2016.WA wykreślił art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ uznał a za nim Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie oraz Sąd I instancji, że przedmiotowy błąd jest inną oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. powstałą przez częściowo mylnie podaną podstawę prawną.
Należy wskazać, że powołanie podstawy prawnej jest jednym z koniecznych elementów decyzji (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podstawa prawna jest autonomicznym, odrębnym od rozstrzygnięcia, elementem decyzji administracyjnej, znajdującym właściwe sobie miejsce w treści każdej decyzji administracyjnej. Podstawę prawną decyzji stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających szczególny związek z wydaniem danej decyzji, przepisów proceduralnych. Strona powinna wiedzieć jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie, a organ ma obowiązek je prawidłowo wskazać. Stan prawny nie może być przedmiotem domysłów. Nie można zgodzić się z argumentacją organu, że wykreślenie z podstawy prawnej decyzji z 1 marca 2016 r. art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiło jedynie usunięcie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej. Zarówno podstawa materialnoprawna decyzji jak i procesowa powinny jasno wynikać z wydanego rozstrzygnięcia. Zastosowanie odpowiednich przepisów postępowania i właściwej procedury może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym nie podziela zatem stanowiska organu, że wykreślony z podstawy prawnej decyzji przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. był oczywistą i nieistotną omyłką. W konsekwencji powyższego uznać należało, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 k.p.a. był zasadny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie sprostowanie takiej omyłki, poprzez wykreślenie jednego z powołanych przepisów z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie było dopuszczalne w świetle art. 113 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. okazały się uzasadnione.
Nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu innych okoliczności imających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienie skargi z uwagi na brak możliwości zmiany, w trybie art. 113 §1 k.p.a., rzekomej omyłki z uwagi na zakres zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. odczytywanego w korelacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości objętej podziałem. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione jako przedwczesne.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta z 4 września 2020 r.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.