I OSK 1653/06

I OSK 1653/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 480/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-05
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
art. 2
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt. 1, art. 157 § 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia NSA Marek Stojanowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 480/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 480/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona w W. przy ul. [...] (działka [...]) była własnością E. W., która zmarła 15 kwietnia 1956r., po czym prawa do spadku po niej nabyły dzieci: K. W., O. J. W. i W. M. J. – po 1/3 części spadku każde. Z kolei prawa do spadku po O. J. W. przeszły na E. J. Natomiast J. K. W., w dniu 27 września 2001r., zbył swój udział w prawach i roszczeniach między innymi do przedmiotowej nieruchomości, który przysługiwał mu z tytułu dziedziczenia po E. A. W., na rzecz W. J.
Powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] maja 1974r. Urząd Dzielnicy W. – W. Wydział Terenów odmówił następcom prawnym dotychczasowej właścicielki przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
Prezydent m.st. W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 1974r. utrzymał w mocy powyższe orzeczenie, nie znajdując podstaw do jego zmiany.
Decyzją z dnia [...] września 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność obu wskazanych powyżej decyzji.
Decyzją z dnia [...] listopada 1993r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), Wojewoda W. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni 426m2 wraz z odpłatnym nabyciem własności budynku i urządzeń położonych na tym gruncie.
Wnioskiem z dnia 2 grudnia 1994 r. W. J., I. W., O. W. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, powołując się na prawa wynikłe dla nich w związku treścią decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994r. nr [...]. Decyzją tą bowiem stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-W. Wydział Terenów z dnia [...] maja 1974r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] września 1974r. [...], odmawiającej W. J. i wskazanym pozostałym wnioskodawcom przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej objętej dawnym nr hip. [...], położonej w W. przy ul. [...] i orzekającej o przejęciu na własność Państwa budynków.
Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] listopada 1993r., nr [...], dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa w części objętej b. Hip., a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Pismem z dnia 9 listopada 2005r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...].
Minister wskazał, że, jak wynikało to z obecnej księgi wieczystej Kw [...], działka o numerze [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, powstała z części nieruchomości warszawskiej objętej dawnym nr hip. [...] (w zakresie 342 m kw.) i z części nieruchomości wykazanej w dawnym nr hip. [...] (w zakresie 84 m kw.). W związku z tym Minister uznał, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., która wywołała skutki ex tunc, spowodowała, że odżyła na nowo sprawa z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego spornego terenu, co z kolei oznacza istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich mających swoją podstawę w regulacjach dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945r.
Z uwagi na fakt, że prawa rzeczowe do działki nr [...], aktem notarialnym z dnia [...] września 1996 r. zostały sprzedane przez Skarb Państwa spółce Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., Minister uznał, że nie było w sprawie możliwe stwierdzenie nieważności części decyzji uwłaszczeniowej, gdyż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu należało stwierdzić, iż w przedmiotowej części decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa.
Na powyższą decyzję spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990r . o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 7 powołanego dekretu warszawskiego a także art. 28, 156 § 1 pkt 2k.p.a.
Podniesiono, że na przedmiotowej działce nie było budynku wybudowanego przez byłych właścicieli gruntu. Z uwagi zaś na okoliczność, że ich następcy prawni nie mają żadnych praw do spornej działki, ani do znajdującego się na niej budynku - nie przysługiwał im interes prawny w niniejszym postępowaniu, w związku z czym decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała żadnych praw osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 480/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego, położonego przy ulicy [...], wchodzącego w skład dawnej nieruchomości objętej nr hip. [...] spowodowało skutek ex tunc, co oznacza, że sprawa ta wróciła do stadium w jakim była przed wydaniem decyzji odmownych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa i w myśl przepisu art. 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945r., dopóki nie zostanie rozpatrzony wniosek dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), Skarb Państwa lub Gmina, nie może dysponować tym gruntem na rzecz innych osób. Powyższy przepis zobowiązuje bowiem organ administracji publicznej do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku byłego właściciela gruntu i uwzględnienia go jako pierwszego, o ile zaistnieją podstawy wymienione w art. 7 powołanego dekretu.
Sąd wskazał, że, gdy decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej w części objętej dawnym nr hip. [...], wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego, formalnie winno stwierdzić się jej nieważność. Jednak z powodu wystąpienia wskazanych wyżej nieodwracalnych skutków prawnych, tego rodzaju orzeczenie było niedopuszczalne w świetle przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w związku z czym należało orzec, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, co też organ uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że okoliczność, iż w niniejszej sprawie sądy powszechne i Sąd Najwyższy uznały, że jedna ze spadkobierczyń byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej nie posiadała legitymacji czynnej do występowania z w/w powództwem przeciwko spółce [...] Sp. z o.o. w W. i Skarbowi Państwa, nie oznacza, że osoba ta nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego. Bowiem pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie może być utożsamiane z pojęciem legitymacji czynnej i biernej w postępowaniu cywilnym, gdyż są to zupełnie inne instytucje prawne i innemu celowi służą.
Sąd uznał, że choć kwestia ta dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie była rozstrzygająca, ze względu na akcentowanie jej przez strony, trzeba również nadmienić, że pozostaje otwartą sprawa, czy na działce nr [...] znajdował się budynek pobudowany przez jego byłą właścicielkę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowiły przeszkodę w uwłaszczeniu przedsiębiorstwa, w sytuacji, kiedy w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie istniały nie rozpatrzone roszczenia i prawa spadkobierców byłej właścicielki .
2. art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50 , poz. 279 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd , iż Skarb Państwa lub Gmina nie może dysponować gruntem na rzecz innych osób dopóki nie zostanie rozpatrzony wniosek dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego o ustanowienie prawa własności czasowej, w sytuacji kiedy wniosek czasowy byłego właściciela w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej był rozpoznany.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającego na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym związanego z wybudowaniem budynku przez Polskie Towarzystwo Maszyn Biurowych tj. pozwolenia z dnia [...] grudnia 1949 r. na budowę budynku przy ul. [...] oraz ustaleń dokonanych przez Sąd Apelacyjny bez wskazania przyczyn takiego pominięcia
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienia skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania, jakich w toku postępowania dopuścił się organ tj. art. 28 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że spadkobierczyni byłej właścicielki posiada interes prawny do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w sytuacji kiedy brak jest interesu prawnego po jej stronie;
oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że formalnie winno się stwierdzić nieważność decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji kiedy brak było podstaw do takiej interpretacji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. na podstawie którego należy w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek byłego właściciela, jak też, że w myśl tego przepisu Skarb Państwa lub Gmina nie może gruntem tym dysponować na rzecz innych osób. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2004r., sygn. akt I CK 310/03, w którym Sąd stwierdził, iż biorąc pod uwagę treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie można uznać, iż stanowi to przeszkodę do rozporządzania tym gruntem przez Skarb Państwa oraz, że żaden przepis dekretu lub innego aktu normatywnego nie zawiera jakiegokolwiek zakazu dla gminy lub Skarbu Państwa do rozporządzania uzyskanym na podstawie dekretu gruntem, a samo złożenie wniosku w trybie art. 7 dekretu, nie rodzi po stronie wnioskodawcy bezwzględnego roszczenia o przyznanie prawa użytkowania do konkretnej nieruchomości.
Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż przy uwłaszczeniu przedsiębiorstwa naruszony został art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z uwagi na istnienie praw osób trzecich. Ponownie wskazano powołany powyżej wyrok Sądu Najwyższego, w którym Sąd ten orzekł, że iż nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia powyższego przepisu ponieważ w dniu [...] listopada 1993r., kiedy wydana została decyzja Wojewody W., nie istniały, jak to ustalił Sąd Apelacyjny, żadne prawa osób trzecich do gruntu i budynku oraz urządzeń znajdujących się na gruncie ponieważ w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje odmawiające spadkobiercom byłego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...].
W ocenie autora skargi kasacyjnej stwierdzenie nieważności mające skutek ex tunc otwiera drogę do ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, natomiast nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jak twierdzi Sąd, bowiem oznaczałoby to, iż formalnie należy stwierdzić nieważność wszystkich decyzji uwłaszczeniowych wydanych przed stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej, wydanych zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Skarżąca spółka wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył przepisy postępowania, tj. art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, związanego z ustaleniami dotyczącymi budowy budynku na przedmiotowej działce. Błędne bowiem ustalenie, że na przedmiotowej działce istniał budynek, mają istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ sugerują, iż spadkobiercy byłych właścicieli posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniesiono, że fakt wybudowania budynku przez przedsiębiorstwo po 1945r. potwierdzają spadkobiercy byłej właścicielki w piśmie z dnia 25 stycznia 2006r. do Ministra Transportu i Budownictwa o zapłatę odszkodowania, jak również w aktach znajdujących się w sprawie.
Zdaniem skarżącej spółki Sąd pominął naruszenie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ tj. art. 28 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że spadkobierczyni byłej właścicielki posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wskazano, że interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, E. J. i W. J. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.
Wskazano, że w dacie wydania decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] listopada 1993r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez skarżącą spółkę z dniem [...] grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości, pozostawał nie rozpoznany wniosek spadkobierców dotychczasowej właścicielki o przyznanie prawa własności czasowej. Zgodnie zaś z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może naruszać praw osób trzecich. Zdaniem uczestniczek postępowania, do kręgu tych osób można zaliczyć byłych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy wystąpili o unieważnienie decyzji, na podstawie której państwo lub gmina nabyli własność z naruszeniem prawa.
Podniesiono, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, w związku z czym złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować nie wszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Bowiem gdyby istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich, a zatem doszłoby do rażącego naruszenia prawa.
Zwrócono uwagę, że art. 7 ust. 2 powołanego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nakłada na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W takim wypadku organ administracji jest zobowiązany ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych) prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej działaniem dekretu, co oznacza, że właściwy organ w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości, zanim nastąpi rozdysponowanie tego gruntu na rzecz osób trzecich. Jeżeli tego nie zrobi, dopuści się rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie uczestniczek postępowania, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność wybudowania przez Polskie Towarzystwo [...] w 1949r. budynku na przedmiotowej nieruchomości. Nierozpoznanie wniosku dekretowego dotyczyło w takim samym stopniu nieruchomości zabudowanej w chwili wejścia w życie dekretu, jak i nieruchomości niezabudowanej, a fakt zabudowy nieruchomości lub jej braku nie wpływał na uprawnienia byłych właścicieli z dekretu.
Z ostrożności procesowej wskazano, że na nieruchomości przy ul. [...] w W., znajdował się dom uszkodzony wskutek działań wojennych, co potwierdza tezę, że byłej właścicielce przysługiwało prawo własności do tego budynku, który został rozebrany, a na jego miejsce zbudowano istniejący do dzisiaj budynek zajmowany przez skarżącą spółkę. Tak więc, obok roszczenia o oddanie gruntu we własność czasową, byłej właścicielce przysługiwało także prawo własności budynku.
Ponadto przychylono się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał interes prawny byłej właścicielki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem wg art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowego, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstruujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie odpowiada tym wymogom.
Jednak podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, który to materiał stanowi podstawę w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy ocena Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do ustalenia przez organy administracji publicznej ustawowych przesłanek warunkujących stwierdzenie wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa (w części objętej hip. [...]) i odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pozostałym zakresie jest prawidłowa i nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego ani materialnego.
Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że są one chybione, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się błędu w wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, grunty stanowiące własność Skarb Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Zatem na podstawie art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy, grunty będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa tych właśnie osób trzecich. Jeżeli więc decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględnia praw osób trzecich, to rażąco narusza prawo. Nie budzi więc wątpliwości, iż Sąd I instancji badając legalność decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] (wydanej w trybie nadzoru) doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. Sąd ten stwierdził, że pomimo, iż decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej w części objętej dawnym nr hip. [...] wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, to jednak z uwagi na wystąpienie niedowracalnych skutków prawnych – prawidłowo orzeczono jedynie, że decyzja ta w tej części została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.).
Stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-W. z dnia [...] maja 1974 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 1974 r. odmawiającej W. J. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu obj. hip. [...] oznacza, że co do części uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej jest w toku, co też nie pozostaje bez wpływu na uwłaszczenie. Uwłaszczenie bowiem, jak już wyżej nadmieniono, dokonujące się na podstawie art. 2 ust. 1 cyt., ustawy nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej pociąga za sobą ten skutek, że następcy prawni byłego właściciela nieruchomości warszawskiej stają się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie nie może więc naruszać praw przysługujących tym osobom. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego prawa do nieruchomości warszawskiej jest również i to, że następcy prawni byłego właściciela mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym – co też uczynili następcy prawni E. W. w niniejszej sprawie.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym o bezwzględnym pierwszeństwie roszczeń mających swoje źródło w treści z art. 7 dekretu warszawskiego. Dopiero w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku byłego właściciela możliwe jest dysponowanie przez Skarb Państwa lub gminę przedmiotową nieruchomością.
Ugruntowane jest bowiem stanowisko, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek byłych właścicieli (por. D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie, Wyd. II, Zielona Góra 2000, s. 164).
Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w ramach którego wskazano przepis art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy jak i art. 7 dekretu warszawskiego, a także zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest uzasadniony.
Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuścił się organ, tj. art. 28 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że spadkobierczyni byłej właścicielki posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej są stronami postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zatem organ nadzoru prawidłowo przyznał im status strony w postępowaniu nadzorczym, którego wszczęcia się domagali. Spadkobiercy E. W. posiadali interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Interes ten wynika z braku rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłego właściciela.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.