I OSK 1652/23

I OSK 1652/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 979/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 § 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 979/22 w sprawie ze skargi "E." Sp. z o.o. w S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 979/22, oddalił skargę "E." Sp. z o.o. w S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "E." Sp. z o.o. w S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, iż w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, które wpływa na prawa i obowiązki skarżącej, chociażby w ten sposób, że skarżąca już w momencie zawarcia umowy przedwstępnej poczyniła wydatki związane z nabyciem nieruchomości wpłacając wadium. Ponadto treść decyzji Ministra Infrastruktury może ograniczać prawo własności nabywcy. W takiej sytuacji Decyzja Ministra niewątpliwie kształtuje prawa i obowiązku skarżącej. Interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale również z normy prawa materialnego, która należy do każdej gałęzi prawa;
2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło jej składanie wniosków dowodowych w sprawie;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Infrastruktury, które zostało zainicjowane wnioskiem Syndyka, podczas gdy ze zgromadzonego materiały wynika, iż skarżącej należy się przymiot strony, albowiem wynik postępowania godzi w sferę materialną skarżącej i to już na etapie zawarcia umowy przedwstępnej.
W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o:
1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury, względnie;
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, z uwzględnieniem kosztów udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Jednocześnie oświadczono, iż skarżąca strona zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy jednak, iż przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2021 r., odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na sprzedaży przez Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. na rzecz "E." Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości zabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie portu morskiego w U., wraz z prawem własności budynków posadowionych na tych nieruchomościach.
Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż skarżąca spółka dysponuje interesem prawnym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. - o portach i przystaniach morskich (aktualnie Dz.U. 2023.1796 t.j., przywoływanej dalej jako: "u.p.p.m."), w tym w postępowaniu odwoławczym, a źródła swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w okoliczności, że to na jej rzecz miało dojść do przeniesienia praw rzeczowych do przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym została zawarta przedwstępna umowa sprzedaży z 16 grudnia 2020 r. .
Odnosząc się kwestii zasadniczej, stanowiącej oś wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zbycie prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości znajdujących się na terenie portu morskiego, a tym samym nie posiada także legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Art. 3 u.p.m.p. stanowi: " .
Zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wymaga:
1)
przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności albo użytkowaniu wieczystym albo oddanie w użytkowanie wieczyste całości albo części nieruchomości,
2)
oddanie całości albo części nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem albo zawarcie innej umowy uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków z całości nieruchomości albo jej części przez okres powyżej 10 lat, także jeżeli strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, albo zawarcie takiej umowy na czas nieoznaczony, której termin wypowiedzenia wynosi powyżej 10 lat
- w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich.
Oznacza to, że przeniesienia prawa użytkowania wieczystego można było dokonać tylko wtedy, gdyby istniała uprzednia zgoda właściwego Ministra.
Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa.
Z powołanych unormowań wynika, że przepis art. 3 powołanej ustawy przyznaje kompetencje właściwemu ministrowi do orzekania o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich. Przepis ten wprowadza zatem szczególne zasady obrotu nieruchomościami w granicach portów i przystani morskich. Ustawodawca określił również podmiot legitymowany do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością (i jest to podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością). Adresatem decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na obrót prawem rzeczowym jest zatem wyłącznie podmiot legitymowany do złożenia wniosku o wyrażenie zgody. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o portach wyraźnie uprawnia do złożenia wniosku o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w ust. 1, także podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. Oczywistym jest, że pod tym pojęciem w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozumieć należy syndyka masy upadłości, zatem on jedynie byłby uprawniony do złożenia wniosku o wyrażenie przedmiotowej zgody. W konsekwencji, potencjalny nabywca prawa, nie ma uprawnień do brania w nim udziału. Przyjęta ww. ustawą kwestia normatywna, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, nie oznacza zatem, że art. 3 ustawy przyznaje uprawnienia do braniu udziału w tym postępowaniu także innym stronom, w szczególności podmiotom, które na podstawie umowy przedwstępnej zamierzają nabyć przedmiotowe prawo rzeczowe.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego.
Umowa przedwstępna jest umową, której celem jest przygotowanie i zapewnienie zawarcia innej umowy (umowy przyrzeczonej, zwanej też definitywną lub ostateczną). Potrzeba zawarcia umowy przedwstępnej powstaje wówczas, gdy strony z przyczyn faktycznych lub prawnych nie są jeszcze gotowe do związania się umową definitywną, ale chcą zawarcie tej umowy prawnie zagwarantować na przyszłość (np. jedna ze stron nie ma jeszcze wystarczającej sumy do pokrycia ceny sprzedaży albo gdy nie uzyskała ona dotychczas wymaganych zezwoleń lub koncesji)- tak Piotr Nazaruk (red.) Kodeks Cywilny. Komentarz publik. LEX/el 2024. Umowa przedwstępna nie rodzi skutków w postaci nabycia (zbycia) nieruchomości. Tym samym umowa przedwstępna dotycząca nieruchomości, niezależnie od formy w jakiej została zawarta, nie przenosi jej własności, gdyż własność tej nieruchomości przechodzi na nabywcę m.in. z dniem zawarcia umowy jej sprzedaży (art. 155 § 1 k.c.) i to w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Samo zawarcie umowy przedwstępnej, jak też dokonanie, na jej podstawie, wypłat zaliczanych na poczet ceny, może prowadzić do nabycia nieruchomości, ale nie są z nim równoznaczne.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje prawne, w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ani wskazane wyżej przepisy u.p.p.m., ani przysługujące skarżącej kasacyjnie roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej, ani też poniesione koszty związane z zawarciem umowy przedwstępnej, nie wypełniają dyspozycji interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy jako podmiot nieuprawniony, nie mogła ona skutecznie wnieść środka odwoławczego. W konsekwencji fakt ten skutkować musiał wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1,2,3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te bowiem sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podzielił ocenę organów odnośnie braku interesu prawnego skarżącej kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.