I OSK 1650/24

I OSK 1650/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2413/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. w K. i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2413/23 w sprawie ze skargi gminy I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-44C/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od gminy I. na rzecz G. w K. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od gminy I. na rzecz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2413/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi gminy I. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: "komisja", "organ II instancji", "skarżący kasacyjnie") z 21 września 2023 r. nr KKU-44C/23 uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Śląski (dalej także: "organ I instancji", "wojewoda") decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr NWXV.7532.1.39b.2018 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez gminę M., w której prawa i obowiązki wstąpiła gmina I., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości państwowej położonej w Gminie I., obrębie ewidencyjnym I. 0001, oznaczonej działkami nr 471/269 o pow. 0,1438 ha, 473/269 o pow. 0,0914 ha, 712/269 o pow. 0,0228 ha, 891/46 o pow. 0,0243 ha, 893/46 o pow. 0,1748 ha, 885/48 o pow. 0,0468 ha, ujawnionych w księdze wieczystej nr KA1M/00020833/8.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło G. P. W SA. w K. (dalej także: "spółka", "skarżąca kasacyjnie"). Decyzją z 21 września 2023 r. nr KKU-44C/23 organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nabycia przez miasto M. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. wyżej opisanej nieruchomości.
W ocenie komisji do organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny wpisu wieczystoksięgowego, który jest orzeczeniem sądu powszechnego. Organ II instancji stwierdził, że co prawda przedsiębiorstwo państwowe powinno ponieść koszty zakupu nieruchomości (aktem notarialnym, decyzją wywłaszczeniową), ponosić opłaty za użytkowane, to nie uzasadnionym byłoby przyjęcie, że przedsiębiorstwo takie nie ma w związku z gospodarowaniem tym mieniem, do niego prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w ocenie komisji skoro mienie należało do przedsiębiorstwa, o czym stanowi wpis w księdze wieczystej, nie było zatem podstaw do komunalizacji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła gmina I. Wyrokiem z 5 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2413/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z nim "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy W. P. W. i K. legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości.
Sąd I instancji wskazał, że komisja w swej decyzji powołała się wyłącznie na wpis w księdze wieczystej z którego wynika, że poprzednik prawny G. P. W. S.A. w K. był w niej wpisany obok Skarbu Państwa. Drugim dowodem, choć nie wymienionym przez organ II instancji mogłaby być decyzja o wymierzeniu opłat za zarząd/użytkowanie z 10 grudnia 1986 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się jednoznacznie, że zarządu nie można było domniemywać a oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
W ocenie Sądu I instancji ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Skarżąca nie posiada innych, poza decyzją o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie której dałoby się wywieźć prawo zarządu do tej nieruchomości. § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120, dalej: "rozporządzenie") wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed 1 sierpnia 1985 r. W każdym z tych wypadków byłoby to możliwe gdyby decyzja ta w sposób nie budzący wątpliwości wskazywała za jakie konkretnie działki obliczono opłatę. Tymczasem w tej sprawie przedstawiono decyzję Urzędu Miejskiego w M. nr 0.111.13/8224/153/86 z 10 grudnia 1986 r. w której ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. W treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia. W świetle orzecznictwa nie można zatem na tej podstawie przyjąć, że opłaty te dotyczyły konkretnej, określonej nieruchomości.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponad wojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej - z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało tego przedsiębiorstwa. Sąd Wojewódzki nie podzielił wywodów organu II instancji, że zapis w księdze wieczystej dotyczący właściciela nieruchomości stanowi podstawę do przyjęcia, że Wojewódzkiemu G. P. W. i K. przysługiwało prawo zarządu, co powoduje konieczność nie uwzględnienia wniosku o komunalizację. Istotnie ani organ ani sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania wpisów w księgach wieczystych, bo do tego uprawniony jest wyłącznie sąd wieczystoksięgowy. W dacie nabywania prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, WGPWiK było przedsiębiorstwem państwowym, o czym szczegółowo pisał organ I instancji, wpisanym do rejestru przedsiębiorstw państwowych a nie państwową jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. Nie mógł mieć do niej zatem zastosowania art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej: "ugg"). Poza tym z aktu notarialnego nie wynika aby w stosunku do tego przedsiębiorstwa ustanowiony został jego mocą zarząd w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ugg tylko nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie. Z taką umową w tej sprawie nie mamy do czynienia. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej tj. decyzji lub umowy co jednoznacznie wynikało z art. 38 ugg. Gdy brak jest takiej decyzji lub umowy uznaje się, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy. Przepisu art. 38 ust. 2 ugg dawały natomiast prawo na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ugg wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Charakter prawny przedmiotowego przedsiębiorstwa wyłączał zatem możliwość uznania, że mocą tych aktów nabycia przedsiębiorstwo to objęło w zarząd przedmiotową nieruchomość.
Nadto w ocenie Sądu I instancji komisja w ogóle nie przeprowadziła oceny dowodów zebranych przez organ I instancji, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") Poza tym, organ błędnie uznał, że może zastosować art. 137 kpa. Jak wynika z akt i twierdzeń organu II instancji. Spółka cofnęła odwołania a więc zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Nie zaszła w takiej sytuacji przesłanka z art. 137 kpa (nie uwzględnia się cofnięcia odwołania gdy prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyło G. P. W. S.A. w K. oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1981 nr 24 poz. 122, dalej: "uopp") a także w związku z art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ugg (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy, wywołującym jednak na dzień 27 maja 1990 r. istotne skutki w zakresie praw uprzednio nabytych przez przedsiębiorstwo państwowe) poprzez ich błędną wykładnię (por. koniec str. 8 uzasadnienia skarżonego wyroku), pomijającą obowiązującą ówcześnie zasadę jednolitej własności państwowej i polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo państwowe nie było jedną z państwowych jednostek organizacyjnych, a co w dalszej kolejności doprowadziło do nieuprawnionego stanowiska o braku zastosowania do przedsiębiorstwa państwowego ww. regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
- podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych na wstępie przepisów (w tym zwłaszcza definicji ustawowej przedsiębiorstwa państwowego, wprost wskazującej, iż pozostawało ono podstawową jednostką organizacyjną gospodarki narodowej) powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorstwo państwowe było jedną z państwowych jednostek organizacyjnych, co nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a w konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości to, iż jednostce takiej przysługiwało prawo zarządu względem nieruchomości nabytych przez nie w drodze umowy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i a contrario pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w związku z regulacjami powołanymi w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej poprzez uznanie, że w okolicznościach przedstawionych w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej nieruchomość mogła należeć do rady narodowej stopnia podstawowego (gminy), a nie do przedsiębiorstwa państwowego innego niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w związku z prawem zarządu - podczas gdy prawidłowa interpretacja (wykładnia) ww. regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 3 ust. 1 oraz z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146 ze zm., dalej: "ukw") a także w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 175 ust. 1, a przede wszystkim art. 177, zwłaszcza in fine i w tej końcowej części a contrario, Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, przyjmującą, że sąd administracyjny jak i organ administracji publicznej mogą nie uwzględniać co do zasady lub co do treści zakresu ujętego we wpisie (będącym orzeczeniem) wieczystoksięgowym (tj. przykładowo co do zarządu nieruchomością), a tym samym są uprawnione do badania ww. wpisów wieczystoksięgowych – podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego, tj. że domniemania prawne określone w art. 3 ukw nie mogą być wzruszone w sprawie administracyjnej, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz w związku z a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez wykładnię tych regulacji, podważającą w istocie ich treść lub czyniąca lex imperfecta (w tym co do możliwości ustanowienia zarządu – a więc w jego braku – w trybie ww. art. 6 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej), a za to rozszerzającą zakres komunalizacji ponad mienie przedsiębiorstw wprost wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej
– podczas gdy prawidłowa, całościowa, uwzględniająca względy wykładni literalnej potwierdzone przez wykładnię funkcjonalną i ratio legis ustawodawcy (racjonalność ustawodawcy związaną z de iure komunalizacją mienia dotychczas de facto gminnego) interpretacja ww. regulacji prowadzi do wniosku, że mienie "międzygminne" nie powinno być komunalizowane na rzecz jednej gminny, lecz powierzone im wspólnie (związkowi komunalnemu), o czym stanowi pominięty w wyroku art. 6 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej;
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 i art. 87 ugg (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy, wywołującym jednak na dzień 27 maja 1990 r. istotne skutki w zakresie praw uprzednio nabytych przez przedsiębiorstwo państwowe) poprzez ich (prawdopodobną) błędną wykładnię, zgodnie z którą nie mogło dojść wcześniej (tj. przed datą wejścia w życie ww. ustawy albo najpóźniej w dniu jej wejścia w życie) z mocy prawa do nabycia prawa zarządu (wcześniej użytkowania) przez przedsiębiorstwo państwowe jedynie wskutek nabycia na rzecz Skarbu Państwa przez dane przedsiębiorstwo w drodze umowy (do czego, tj. nabycia przez takie przedsiębiorstwo, uprawnienie nie jest konsekwentnie kwestionowane), a co w dalszej kolejności prowadzi do nieuprawnionego stanowiska o braku wystąpienia przesłanki wykluczającej możliwość komunalizacji takich nieruchomości;
– podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. regulacji powinna prowadzić do wniosku, że art. 8 ust. 3 ugg (w pierwotnym brzmieniu) może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy przed datą wejścia w życie ww. ustawy, co potwierdza także liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego;
f. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z art. 5 ust. 1 ab origine ustawy komunalizacyjnej w związku z regulacjami powołanymi w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej poprzez przyjęcie, że można uznać dane mienie za ogólnonarodowe przy jednoczesnym podważeniu podstaw (reprezentacji Skarbu Państwa) do nabycia tego mienia przez przedsiębiorstwo państwowe, które na niewskazanej podstawie miałoby mieć jedynie prawo do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez jakichkolwiek dalszych (innych) praw "dla siebie";
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 12 § 1, art. 107 § 3 i a contrario art. 227 in fine kpa poprzez uznanie (przede wszystkim w powiązanych sprawach), że niewystarczającym jest oparcie uzasadnienia jedynie na wiążącym orzeczeniu wieczystoksięgowym co do przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, co czyniło bezprzedmiotowymi dalsze rozważania, w tym co do innych przesłanek związanych z komunalizacją
– co zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie uwzględnił ww. i nie oddalił skargi od decyzji w istocie związanej orzeczeniem sądu powszechnego;
b. art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oparciu uzasadnienia skarżonego wyroku na w istocie sprzecznych wewnętrznie motywach, tj. z jednej strony wskazaniu, iż "Sąd nie podziela wywodów organu II instancji, że zapis w księdze wieczystej dt. właściciela nieruchomości stanowi podstawę do przyjęcia, że W. G. P. W. i K. przysługiwało prawo zarządu, co powoduje konieczność nie uwzględnienia wniosku o komunalizację" przy jednoczesnym podzieleniu stanowiska organu II instancji, poprzez podniesienie, że "istotnie ani organ ani sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania wpisów w księgach wieczystych, bo do tego uprawniony jest wyłącznie sąd wieczystoksięgowy"
– co ma istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając wręcz prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które miały stać za rozstrzygnięciem, co w konsekwencji co najmniej ogranicza formułowanie odpowiednio skonkretyzowanych zarzutów względem skarżonego orzeczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi gminy I. Ewentualnie w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa – o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W zakresie uzasadnienia skargi kasacyjnej komisja wskazała, że wobec wymogu uzasadnienia jedynie podstaw kasacyjnych, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, obszernego uzasadnienia przy poszczególnych podstawach kasacyjnych, także wobec powołanego w ich ramach orzecznictwa oraz w istocie braku uzasadnienia skarżonego wyroku, poza treściami powielonymi z dokumentów w aktach sprawy i jedynym oraz wyrwanym z kontekstu wątkiem dot. istotności decyzji o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania) - dodatkowe (odrębne/ogólne) uzasadnienie niniejszej skargi kasacyjnej uznać należy za zbędne.
Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg w pierwotnym brzmieniu tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości, wskazanej w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co w dalszej kolejności skutkowało uznaniem, że doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy I., podczas gdy zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nieruchomością najpóźniej w dniu wejścia w życie ugg, tj. 1 sierpnia 1985 r.
2. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowią one podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej;
3. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo zarządu nieruchomości nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowi on podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej;
4. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokument w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/użytkowanie ww. gruntów stanowi podstawy do ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej i tym samym odmowę uznania mocy dowodowej decyzja Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej;
5. art. 5 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ugg (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że gmina Mysłowice nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie powołanej ustawy do rady narodowej ani też terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie skarżącej, co zgodnie z treścią ww. przepisów wykluczało możliwość komunalizacji tej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej zasadnością.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne gmina I. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wobec niezakwestionowania w skargach kasacyjnych ustaleń faktycznych ani oceny dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.
Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, choć nie zostały sporządzone w całości poprawnie oraz nie wszystkie spośród podniesionych zarzutów należy uznać za zasadne. W skargach kasacyjnych powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie zarówno przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów w skardze spółki. W pierwszym zarzucie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg w pierwotnym brzmieniu tej ustawy "poprzez ich niezastosowanie". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi natomiast wątpliwości, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).
Ponadto jako błędnie sformułowany należy ocenić także zawarty w tej skardze zarzut naruszenia "art. 5 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust 1 ugg", podczas gdy art. 5 ustawy komunalizacyjnej składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku podania jako podstawy kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10 oraz 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10).
Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r. r. sygn. akt I GSK 1005/12, 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 435/13, 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13 oraz 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).
Powyższa uwaga odnosi się również do zawartego w skardze komisji zarzutu naruszenia "art. 5 ust. 1 ab origine ustawy komunalizacyjnej", gdyż wskazany przepis także składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych.
Wadliwości te w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnień oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia.
Przystępując do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych należy zauważyć, że podniesione one zostały wyłącznie w skardze kasacyjnej komisji i nie dotyczą ustaleń faktycznych sprawy. Pierwszy zarzut procesowy jest bezpośrednio powiązany z zarzutem materialnoprawnym i jako taki musi zostać rozpoznany łącznie. Jedynym zarzutem procesowym który może zostać rozpoznany niezależnie od materialnoprawnych jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.
Wskazany przepis określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, wymieniając w tym zakresie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy wskazać, że zasadniczo przepis ten może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. możliwość dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2943/21). Nadto należy podkreślić, że sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd wojewódzki do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. I GSK 1329/15).
W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że wpis prawa zarządu w księdze wieczystej nie przesądza o wyłączeniu komunalizacji w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa można kwestionować jedynie kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, nie można zatem skutecznie zwalczać w ten sposób prawidłowości stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1266/10 oraz z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 190/12). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej oraz umożliwia merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co zresztą jest potwierdzone przez fakt postawienia w skardze kasacyjnej także dalszych zarzutów. Okoliczności powyższe przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa – zupełnie niezależnie od tego, czy pogląd Sądu I instancji dotyczący znaczenia wpisu w księdze wieczystej jest trafny. Zarzut skargi kasacyjnej zmierza w istocie do zakwestionowania tego stanowiska Sądu Wojewódzkiego poprzez wskazanie na domniemanie prawdziwości wpisów w księdze wieczystej. Stanowi to jednak merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, a zatem tego rodzaju okoliczności nie mogą być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił z jakich względów i na podstawie jakich przepisów uznał, że w sprawie doszło do komunalizacji. Prawidłowość tego poglądu może być kwestionowana, jednak fakt, że Sąd I instancji nie odczytał z określonego przepisu takiej treści, jaka z niego według skarżącego kasacyjnie wynika, bądź też pominął przesłanki negatywne, które w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie wystąpiły, nie świadczy o niekompletności uzasadnienia wyroku. Nie można również wywodzić, że Sąd I instancji oparł uzasadnienie wyroku na sprzecznych motywach, albowiem z uzasadnienia tego wynika, że pomimo braku możliwości podważenia przez sąd administracyjny treści wpisu w księdze wieczystej, sam ten fakt nie jest wystarczający do przyjęcia, że poprzednikowi prawnemu spółki przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Ponownie – wskazany pogląd może być błędny, jednak może on być podważany w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu art. 141 § 4 ppsa.
Kluczowy dla wyniku sprawy jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż poprzednik prawny spółki nie mógł uzyskać prawa zarządu na podstawie przepisu art. 38 ust. 2 ugg, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie jednostek organizacyjnych a nie przedsiębiorstw. Pogląd powyższy nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 ugg państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Rozważając możliwość zastosowania powyższego przepisu w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze obowiązującą zarówno w momencie wejścia w życia przepisów ugg jak i w dacie komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej zasadę jednolitej własności państwowej, wyrażoną w obowiązującym ówcześnie art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93, dalej: "kc"). Zgodnie ze wskazanym przepisem socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu (§ 1), zaś w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2). Z zasady tej wynikało, że własność mienia ogólnonarodowego zawsze przysługiwała Państwu, niezależnie od tego czy jednostki organizacyjne zarządzające określonymi składnikami tego mienia posiadły osobowość prawną czy też nie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 17 września 1993 r. sygn. akt II CRN 76/93). Pod rządami zasady określonej w art. 128 kc państwowa osoba prawna, pomimo że w stosunkach zewnętrznych, z osobami trzecimi, posiadała taką pozycję jak właściciel, to jednak w stosunkach wewnętrznych nie mogła przeciwstawić Państwu jakichkolwiek własnych uprawnień (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 27 czerwca 1984 r. sygn. akt III CZP 28/84). Jako niezasadne należy w związku z tym ocenić różnicowanie sytuacji jednostek organizacyjnych oraz przedsiębiorstw pod kątem możliwości nabycia prawa zarządu na podstawie art. 38 ust. 2 ugg, skoro pozycja tych podmiotów w stosunkach wewnętrznych, względem mienia państwowego, była dokładnie taka sama – a takich właśnie stosunków dotyczy wskazany przepis. Trafnie również skarżący kasacyjnie wskazał na treść art. 1 uopp według stanu obowiązującego na dzień wejścia w życie przepisów ugg, zgodnie z którym przedsiębiorstwo państwowe było wówczas podstawową jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, służącą zaspokajaniu potrzeb społecznych, tworzoną w celu osiągania efektywnych ekonomicznie wyników przez produkcję dóbr, świadczenie usług lub inną działalność (ust. 1), jednocześnie przedsiębiorstwo było samodzielną, samorządną i samofinansującą się jednostką gospodarczą, posiadającą osobowość prawną (ust. 2). Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że w ówczesnym stanie prawnym przedsiębiorstwo państwowe było jednostką organizacyjną – wprawdzie o pewnych szczególnych cechach, jednakże przepis art. 38 ust. 2 ugg odnosi się ogólnie do "jednostek organizacyjnych", nie różnicując uprawnień jednostek organizacyjnych do uzyskania prawa zarządu od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, w tym posiadania bądź nieposiadania przez nie osobowości prawnej, przy czym niewątpliwie prawo zarządu mogło przysługiwać zarówno jednostce posiadającej osobowość prawną jak i nieposiadającej takiej osobowości. Mając to na uwadze, stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy uznać za nieprawidłowe, prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 2 ugg prowadzi do wniosku, że wskazany przepis ma zastosowanie również do przedsiębiorstw państwowych. Tym samym fakt, że poprzednik prawny spółki miał status przedsiębiorstwa państwowego nie mógł stanowić przeszkody dla uzyskania przez niego prawa zarządu na podstawie art. 38 ust. 2 ugg, przepis ten ma bowiem zastosowanie do wszystkich państwowych jednostek organizacyjnych (tak również uchwała Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 12/01 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/17, I OSK 1150/17, I OSK 1151/17 i I OSK 1180/17).
W związku z powyższym jako zasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 38 ust. 2 ugg w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 uopp, jak również w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.
Pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Jako bezprzedmiotowe należy uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 ugg który dotyczy nabywania przez organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nieruchomości w drodze umowy, podczas gdy z przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i niezakwestionowanego przez żadną ze skarg kasacyjnych stanu faktycznego wynika, że jedynym dowodem na posiadanie przez poprzednika prawnego spółki prawa zarządu do nieruchomości była decyzja o wymierzeniu opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 oraz z art. 10 ust 1 ukw w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust 1, art. 173, art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ukw domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Prawem jawnym w rozumieniu powyższego przepisu jest każde prawo rzeczowe wpisane do księgi wieczystej. Może nim być prawo własności, prawo użytkowania wieczystego oraz dowolnego rodzaju ograniczone prawo rzeczowe, które jest zdatne do ujawnienia w księdze wieczystej: użytkowanie, służebność (gruntowa, osobista, przesyłu), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, hipoteka (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3). Tymczasem niewątpliwie zarząd powstały na podstawie art. 38 ust. 2 ugg nie jest prawem rzeczowym, nie został bowiem wymieniony w katalogu praw rzeczowych, określonym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej "kc"). Co więcej, instytucji zarządu w ogóle nie należy utożsamiać z prawem podmiotowym (więcej na ten temat, zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23). W postanowieniu z 13 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63 Sąd Najwyższy uznał, że prawo zarządu (wówczas "zarządu i użytkowania") nieruchomości państwowej podlega wpisowi do księgi wieczystej, lecz powinno być ujawnione w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej, ponieważ nie jest to wpis obciążający nieruchomość, lecz wpis ujawniający, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej, a więc w istocie jest to bardziej szczegółowy wpis prawa własności. Należy bowiem mieć na uwadze obowiązującą do 1 października 1990 r. zasadę jednolitej własności państwowej, wyrażoną w ówczesnym art. 128 kc, zgodnie z którą cała własność państwowa należała niepodzielnie do Państwa. W świetle powyższej zasady, choć państwowe osoby prawne nie mogły przeciwstawić Państwu żadnych własnych uprawnień w stosunku do mienia oddanego im w zarząd, to jednak w stosunkach zewnętrznych, z osobami trzecimi, zajmowały taką pozycję jak właściciel (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 27 czerwca 1984 r. sygn. akt III CZP 28/84). Ujawnianie prawa zarządu w księdze wieczystej należy zatem wiązać po pierwsze z potrzebą sprecyzowania, kto w stosunku do określonego mienia wykonuje uprawnienia właścicielskie Państwa, a po drugie z potrzebą zabezpieczenia interesów osób trzecich, które dzięki temu wiedziały przeciwko jakiej jednostce winny kierować swe ewentualne roszczenia, z pewnością zaś nie z potrzebą potwierdzenia określonej publicznoprawnej formy władania mieniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1179/22).
W świetle powyższego należy jednocześnie uznać, że skoro wpis w dziale drugim księgi wieczystej nr KA1M/00020833/8 nie jest wpisem prawa rzeczowego (ani w ogóle prawa podmiotowego żadnego rodzaju), to nie jest również wpisem prawa jawnego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ukw, przez co nie podlega określonemu w tym przepisie domniemaniu. Wpis w księdze wieczystej, zgodnie z którym prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało poprzednikowi prawnemu spółki oceniać należy nie jako wpis prawa jawnego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, ale jako wpis precyzujący jaki podmiot wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 506/21). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu komisji co do wykładni art. 3 ust. 1 ukw. Nie można również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucić naruszenia art. 10 ust. 1 ukw, Sąd ten nie wkroczył bowiem w kompetencje sądu wieczystoksięgowego do uzgodnienia (w trybie postępowania przewidzianego w tymże przepisie) stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W rezultacie za bezprzedmiotowe należy uznać szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, gdyż stanowią one konsekwencję błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ukw. Wobec faktu, że wpis w księdze wieczystej dotyczący prawa zarządu nie jest objęty domniemaniem wynikającym z ww. przepisu, dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej nieuwzględniającej tego wpisu nie jest tożsame z naruszeniem powyższego domniemania ani wyłącznej właściwości sądu powszechnego w postępowaniu wieczystoksięgowym, z czym komisja usiłuje wiązać naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP. Szczątkowe uzasadnienie tego zarzutu oraz brak uzasadnienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają bardziej szczegółowe rozważenie omawianego zagadnienia.
Mając powyższe na uwadze za niezasadny należy uznać również drugi zarzut procesowy, jako opierający się na błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ukw.
Jako niezrozumiały należy ocenić zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz w związku z a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej". Analiza wydanych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi bowiem do wniosku, że przepisem mającym zastosowanie w sprawie był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a nie pkt 2 tego przepisu. Z tego samego powodu związku ze sprawą nie wykazują przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Szczątkowe uzasadnienie przywołanego zarzutu oraz brak uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwalają odczytać intencji skarżącego kasacyjnie, a zatem tak sformułowany zarzut nie może podlegać rozpoznaniu, ponownie podkreślić bowiem należy, że w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia kierunków zaskarżenia.
Jako niezasadne należało ocenić wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to nie ma zastosowania w sprawie. W art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: ugn) ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Z tych względów przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Przedwczesne jest natomiast rozważanie zarzutów dotyczących naruszenia art. 5 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 ust. 1 ugg. W przedstawionych okolicznościach sprawy kwestia tego, czy doszło do komunalizacji przedmiotowej okoliczności nie jest przesądzona zaś zagadnienie to będzie rozważane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy – przy założeniu, że art. 38 ust. 2 ugg ma zastosowanie również do przedsiębiorstw państwowych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach sądowych w pkt 2 i 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty pełnomocnika za II instancję (360 zł) oraz w przypadku spółki dodatkowo opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie odpowiednio 460 i 477 złotych.