I OSK 1650/22

I OSK 1650/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marek Stojanowski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1195/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
art. 2 pkt 1
Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G., P.K., K.C., Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/21 w sprawie ze skargi W.G., P.K., K.C., Z.D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 marca 2021 r. nr DO-IV.7613.83.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz W.G., P.K., K.C., Z.D. kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G., P.K., Z.D. i K.C. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 31 marca 2021 r., nr DO-IV.7613.83.2019.AD, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 29 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1195/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w K. [...], przy ul. [...], objętej Iwh [...], złożonej z parceli pgr [...], o powierzchni 121 m2 stanowiącej własność Z.C. i M.M. (pkt 93 orzeczenia). Pismem z 22.10.2015 r. W.G., P.K. oraz Z.D., złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności m. in. ww. orzeczenia z 15.10.1957 r. Wojewoda Małopolski pismem z 3.11.2015 r. (data wpływu: 6.11.2015 r.) nr WS-III.7534.1.50.215.MB przekazał ww. wniosek według właściwości Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.
Jak wynika z treści opinii geodezyjnej z 11.06.2019 r., nr DO-4-6613-738-AD/16, wywłaszczona nieruchomość odpowiada działkom ewidencyjnym nr [...] 1(KW [...]) i [...]2z obrębu [...], jedn. ew. K.
Minister wskazał, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są spadkobiercy poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości W.G., P.K., Z.D. oraz K.C.; a także Gmina K.- aktualny właściciel działki nr [...] 1 (KW [...]) i [...]2 oraz właściciele nieruchomości lokalowych wyodrębnionych z budynku położonego na działce nr [...]1 (KW [...]).
Decyzją z 31 marca 2021 r., nr DO-IV7613.83.2019.AD, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku W.G., P.K. i Z.D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. dz. [...], przy ul. [...], objętej Iwh [...], złożonej z parceli nr [...], o powierzchni 121 m2, stanowiącej własność Z.C. i M.M. (pkt 93 orzeczenia) odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, w części dot. ww. parceli nr [...], o powierzchni 121 m2 (pkt 93 orzeczenia).
Po rozpatrzeniu całości akt sprawy, Minister odwołując się do treści art. 16 k.p.a., przytaczając jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz podkreślając, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a temu celowi służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a., stwierdził, że orzeczenie PRN z 15.10.1957 r. nie narusza prawa. Minister zaznaczył, że wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zinterpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. W oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy rozstrzygać na korzyść legalności orzeczenia.
Minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, został złożony przez podmioty legitymowane, tj. przez spadkobierców Z.C. i M.M. - poprzednich właścicielek wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie z 15.10.1957 r. weszło do obrotu prawnego na skutek jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (z 1957 r., nr 9, poz. 36), stało się ostateczne oraz wywołało skutki prawnorzeczowe. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Minister po przytoczeniu treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz po odwołaniu się do orzecznictwa wskazał, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, ze zm.). W zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, ze zm.). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 Nr 4, poz. 25) postępowania wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) (...) miały być prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania były rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, które były zajęte w okresie od 1.09.1939 r. do 9.05.1945 r., na cele enumeratywnie wskazane w dekrecie i znajdujące się w dniu 16.04.1948 r. (data wejścia w życie dekretu) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na ww. cele i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Jak wynika z treści ww. orzeczenia z 15.10.1957 r., nieruchomości objęte ww. orzeczeniem zostały wywłaszczone na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f) w okresie wojny 1939-1945 i w dniu 16.04.1948 r. były nadal w tym celu wykorzystywane oraz zostały zagospodarowane ze środków publicznych. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Z.C. i M.M. została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który w latach 1941-1942 wybudował na jej części budynek mieszkalny. Nieruchomość ta została zatem trwale zagospodarowana. Po wyzwoleniu Krakowa przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo Krakowskie w Krakowie. Z treści pisma Krakowskiej Gazowni Miejskiej do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z 24.02.1948 r. nr A/Og.bud/1383/R/P wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona Krakowskiej Gazowni Miejskiej pismem Urzędu Wojewódzkiego z 9.04.1945 r. nr OM/7/Urz.267/45, a następnie gazownia wykończyła wnętrze budynku mieszkalnego nakładem 120 000 zł wg stanu na dzień 10.11.1947 r. (gazownia wskazała, że w dalszym ciągu wykonywane są "naprawy i uzupełnienia skutkujące ciągłym wzrostem tej kwoty"). Jak wynika z wniosku Z.C. i M.M. o przywrócenie posiadania (sprawa prowadzona była pod sygn. akt ll.4.Co 470/47), na przedmiotowej nieruchomości Gazownia Miejska urządziła mieszkania dla swoich pracowników. Ponadto, jak wynika z dalszej korespondencji pomiędzy ww. podmiotami (tj. pisma z 31.03.1948 r. nr A/Og.N.32/R/FM i z 8.04.1948 r. nr A/Og.N.32/R/FM), Krakowska Gazownia Miejska poczyniła nakłady w wysokości 150 868,90 zł na wykończenie ww. nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zgodnie z treścią orzeczenia z 15.10.1957 r. m. in. przedmiotowa nieruchomości została wywłaszczona na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f). Minister podkreślił, że ww. orzeczeniem wywłaszczono dużą liczbę nieruchomości (ponad 101 pozycji orzeczenia) które stanowiły zorganizowany kompleks mieszkaniowy, w skład którego wchodziły zieleńce, place, chodniki oraz drogi. Z planu sytuacyjnego z 19.04.1948 r. wynika, że na części przedmiotowej parceli nr pgr [...] znajdował się budynek mieszkalny. Minister wskazał także, że w związku z tym należało rozważyć, czy zajęcie pod budynki mieszkalne wielorodzinne mieści się w kategorii celów użyteczności publicznej, określonych w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Minister wskazał, że w zbliżonym stanie faktycznym dotyczącym innej nieruchomości wywłaszczonych ww. orzeczeniem z 15.10.1957 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24.01.2014 r. sygn. akt 1 SA/Wa 1304/13 wskazał, że "pojęcie "celu użyteczności publicznej" nie zostało zdefiniowane w dekrecie i jego interpretacja musi następować na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu nie można bez odniesienia się do realiów określonej sprawy stwierdzić, że zajęcie nieruchomości pod budynki mieszkalne nie mieści się w kategorii zajęcia "na inne cele użyteczności publicznej". Sąd zaznaczył, że przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15.10.1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Organ podzielając powyższy pogląd podkreślił, że ówczesne ustawodawstwo przewidywało możliwość wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedli mieszkaniowych. Zgodnie z art. 20 w zw. z art. 5 pkt 4-6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166) Zakładowi i Dyrekcjom Osiedli Robotniczych służyło prawo nabywania w drodze wywłaszczenia nieruchomości w celu przygotowania gruntów pod budowę osiedli i domów, budowy osiedli wraz z urządzeniami społecznymi, domów i pomieszczeń tymczasowych oraz w celu naprawy domów uszkodzonych i dokończenie budowy domów nie wykończonych. Minister podkreślił również, że zgodnie z art. 2 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. Zakład Osiedli Robotniczych był osobą prawa publicznego, mającą na celu ogólną użyteczność. Minister wskazał, że mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nie mogło stanowić celu użyteczności publicznej. Przyjmując odmienne stanowisko, zdaniem Ministra, dochodziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której budowa osiedli mieszkaniowych przez niektóre podmioty (Zakład Osiedli Robotniczych i Dyrekcje Osiedli Robotniczych) umożliwiałoby przypisanie takim inwestycjom celu ogólnej użyteczności, natomiast realizacja tożsamej inwestycji przez innych inwestorów (również będącymi podmiotami publicznymi) taki cel nie zostałby zrealizowany.
Niebagatelne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, zdaniem Ministra, ma również fakt, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta i użytkowana na mieszkania pracowników [...]. Minister wskazał, że zakwaterowanie pracowników przedmiotowego przedsiębiorstwa stanowiącego własność komunalną (https://www.mim.krakow.pl/gazowniakrakowska) znacznie ułatwiało i przyspieszało realizowanie zadań Gazowni (np. w przypadku awarii sieci gazowniczej). Minister podniósł, że mając na uwadze trudną sytuację mieszkaniową w powojennej Polsce, należy uznać za w pełni uzasadnione działania polegające na zakwaterowaniu pracowników gazowni w budynku wybudowanym przez okupanta. Tym samym, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniało cel utrzymania infrastruktury publicznej. Z akt sprawy wynika, że do zajęcia nieruchomości na powyższe cele doszło przed dniem 9.05.1945 r. oraz że była ona we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie dekretu (16.04.1948 r.), jak i w dacie późniejszej, w tym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Tym samym nie budzi wątpliwości organu, że przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 dekretu.
Zgodnie z art. 3 dekretu wniosek o wywłaszczenie powinien zostać zgłoszony właściwemu wojewodzie do 31.12.1950 r. Wniosek taki powinien być zatwierdzony przez właściwego ministra lub jeśli wniosek pochodził od związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 do wniosku powinien być załączony ogólny plan sytuacyjny. Minister wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak z dowodów pośrednich jednoznacznie wynika, że został on złożony. Jak wynika z pisma bez daty i numeru Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie do Wydziału Prawnego dotyczącego prośby o wydelegowanie przedstawiciela oraz o uzupełnienie operatu wywłaszczeniowego, wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez Prokuratorię Generalną R. P. Oddział w Krakowie w dniu 14.12.1949 i oznaczony został nr L.I/38218/49 D.3/3677. Z kolei z pisma Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z 30.07.1960 r. nr L.SaV/1/130/57 do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wskazano, że wniosek wywłaszczeniowy Prokuratorii został wniesiony do byłego urzędu Wojewódzkiego w dniu 27.12.1949 r. Ponadto z pisma tego wynika, że przedmiotowy wniosek został zatwierdzony przez Ministra Finansów. Zdaniem Ministra rozbieżność co do daty złożenia wniosku wywłaszczeniowego wynika najprawdopodobniej z faktu, iż wskazana data wcześniejsza (tj. 14.12.1949 r.) jest datą, jaka widniała na wniosku, natomiast data późniejsza (tj. 27.12.1949 r.) była datą wpływu wniosku do Urzędu Wojewódzkiego. Z powodu niezachowania się samego wniosku nie sposób, zdaniem Ministra, ocenić czy załączono do niego wszystkie wymagane dokumenty. W tych warunkach, w ocenie Ministra, nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 i 4 ust. 1 pkt 1.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela nieruchomości zastępowały ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz przez wywieszenie odpisów tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r., nr L.Sa.lV/59/270/53, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło rozprawę wywłaszczeniową na dzień 14.04.1953 r. oraz dni następne. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej w dniach od 24.03.1953 r. do 7.04.1953 r. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, mając na uwadze znaczny upływ czasu i wynikający z niego brak możliwości pozyskania kompletnych akt archiwalnych, nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu.
Stosownie do art. 22 § 1 i 2 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, który należało stosować odpowiednio do kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego (art. 4 ust. 1 DO-IV.7613.83.2019.AD 8/10 dekretu), wojewoda [a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. 1950 nr 14 poz. 130) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej] wydawał albo odmawiał wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Wydanie orzeczenia poprzedzała rozprawa. Orzeczenie wywłaszczeniowe powinno zawierać określenie przedmiotu, rozmiaru oraz celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu należało wskazać przyjęte albo odrzucone wnioski i sprzeciwy, o ile takowe zostały zgłoszone. W aktach sprawy nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, jednakże z faktu, że po ponad 60 latach od wydania orzeczenia, nie zachowały się wszystkie dokumenty dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia nie można domniemywać, że dokumenty te nie zostały nigdy sporządzone, gdyż takie domniemanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Minister wskazał, że organ podjął czynności w celu przygotowania rozprawy. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r., nr L.Sa.lV/59/270/53, poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. W aktach archiwalnych zachowały się również delegacja służbowa z 14.04.1953 r., nr 1221/53, udzielona J.L. do komisji wywłaszczeniowej mającej odbyć się w dniu 14.04.1953 i w dniach następnych. Tym samym, zdaniem Ministra, nie można uznać, że zaniechano przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia z 15.10.1957 r. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w K. dz. [...], przy ul. [...], objętej Iwh [...], złożonej z parceli pgr [...], o powierzchni 121 m2, stanowiącej własność Z.C. i M.M. (pkt 93 orzeczenia). Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - na cele Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie. Zawiadomienie o wydaniu przedmiotowego orzeczenia zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (z 1957 r., nr 9, poz. 36). Organ wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, że ww. orzeczenie z 15.10.1957 r. w ocenianym zakresie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 22 § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r., gdyż wskazano przedmiot, rozmiar oraz cel wywłaszczenia. Tym samym, zdaniem Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Minister wskazał także, że w przedmiotowym orzeczeniu z 15.10.1957 r., nr Sa.V/1/130/57, w ocenianej części nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: orzeczenie nie zostało wydane przez organ niewłaściwy, brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczeniem tym rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie - wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Reasumując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z 15.10.1957 r. w zakresie pkt 93, Minister podkreślił, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli W.G., P.K., Z.D., K.C. (skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 ze zm.), poprzez pominięcia okoliczności, że zajęcie na cele użyteczności publicznej musiało zostać dokonane do 9.05.1945 r., tymczasem zajęcie zostało dokonane w tym okresie przez okupanta niemieckiego, dopiero od okupanta niemieckiego przejęto nieruchomość w okresie późniejszym,
b) art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej w sytuacji gdy - jak wynika nawet z uzasadnienia decyzji - zajęcie zostało dokonane na cele budowy budynków mieszkalnych dla okupanta (a później już wybudowane zostały zajęte na cele mieszkalne pracowników przedsiębiorstwa), co nie może być uznane za cel użyteczności publicznej, albowiem nie jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków i nie realizuje wartości powszechnie przyjętych w społeczeństwie,
c) art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 ze zm.) poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni celu użyteczności publicznej, jak również poprzez uznanie, że zajęcie mogło być dokonane przez okupanta niemieckiego jak również, że celem użyteczności publicznej mogły być cele mieszkalne pracowników gazowni czyli przedsiębiorstwa,
2. naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności:
- przyjęcie, że zajęcie zostało dokonane na cele użyteczności publicznej w sytuacji gdy przejęcie zostało dokonane na cele mieszkalne okupanta niemieckiego, a następnie zajęli je pracownicy gazowni na cele mieszkalne.
- pominięcie całkowicie faktu, że przejęcie zostało dokonane na podstawie zarówno orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 19.01.1954 r. L.dz.2c IV/59/4853 (dalej: "Decyzja 1954"), jak i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 15.10.1957 r. L. Dz. 2a V/1/130/57 (dalej: "Decyzja 1957"), a odnośnie decyzji 1954 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności - pominięcie okoliczności, że decyzja nie wskazywała w ogóle konkretnego celu. który mógłby się kwalifikować jako cel użyteczności publicznej.
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy decyzja rażąco narusza prawo, albowiem już na pierwszy rzut oka można stwierdzić - co zresztą nawet w skarżonej decyzji wskazano - że przekazanie nie nastąpiło na cele użyteczności publicznej, tylko na cele mieszkalne pracowników gazowni.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i następnie wskazał, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Sąd meriti zauważył, iż decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju Pracy i Technologii toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r., nr Sa.V-1/130/57, o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. dz. [...], przy ul. [...], objętej Iwh [...], złożonej z parceli nr [...], o powierzchni 121 m2, stanowiącej własność Z.C. i M.M.. Minister odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. uznał, że nie narusza ono prawa.
Wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości orzeczeniem z 15 października 1957 r. dokonano na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), zwanego dalej "dekretem". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tegoż dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust.1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (ust. 2). Natomiast z art. 2 w/w dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt. 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt. 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Art. 2 ust. 1 w/w dekretu pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – " na cele użyteczności publicznej". Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia " na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a - e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość (wraz z szeregiem innych nieruchomości) w okresie wojny zajęta była przez okupanta. Na nieruchomościach objętych kwestionowanym orzeczeniem okupant niemiecki wybudował bloki mieszkalne oraz urządził skwery i zieleńce. Fakt ten wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie jest kwestionowany przez strony. Sąd I instancji wskazał, że zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez okupanta niemieckiego, a po wyzwoleniu Krakowa 18 stycznia 1945 r. do zakończenia wojny 9 maja 1945 r. oraz po tym okresie pozostawanie we władaniu jednostek publicznych, Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo Krakowskie w Krakowie, oznacza, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na zajętych terenach okupant niemiecki wybudował budynek mieszkalny. Po objęciu jej w posiadanie przez Tymczasowy Zarząd Państwowy w Krakowie nieruchomość ta została przydzielona [...] pismem Urzędu Wojewódzkiego z 9 kwietnia 1945 r. a następnie gazownia wykończyła wnętrze tego budynku i przeznaczyła je na mieszkania dla swoich pracowników. Mieszkania dla pracowników gazowni w ówczesnych powojennych realiach w ocenie Sądu I instancji nie stanowiły wyłącznie elementu wsparcia socjalnego dla pracowników, ale bezpośredni element związany z prawidłowym funkcjonowaniem gazowni działającej dla ogółu społeczeństwa. [...] po wykupieniu jej przez miasto K. od 1886 r. stała się pierwszym przedsiębiorstwem komunalnym, które zaopatrywało miasto w gaz, od 1952 r. gaz ziemny. Dzięki wielkiemu zaangażowaniu pracowników, mimo licznych trudności, udało się utrzymać jej działanie w czasie okupacji i działań wojennych. Z kolei po wojnie dynamicznie rozwijające się miasto i przemysł potrzebowały coraz większej ilości gazu (źródło: historia Muzeum Gazowni Krakowskiej). Stąd też duża rola pracowników, dla których konieczne było, w ówczesnych realiach, zapewnienie mieszkań, zważywszy, że do 1968 r. gazownia była przedsiębiorstwem produkcyjnym i dopiero od tej daty stała się przedsiębiorstwem dystrybucyjnym. Nieruchomość została tym samym przeznaczona na cele użyteczności publicznej, a zatem zostały spełnione przesłanki art. 2 pkt 1 lit d i f, pkt 2 oraz art. 1 ust. 1 dekretu.
Sąd meriti podzielił stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołujące się do orzeczenia tego Sądu z 24 stycznia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1304/13, że "pojęcie "cel użyteczności publicznej" nie został zdefiniowany w dekrecie i jego interpretacja musi następować na kanwie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nie można zatem bez odniesienia się do realiów określonej sprawy stwierdzić, że zajęcie nieruchomości pod budynki mieszkalne nie mieści się w kategorii zajęcia "na inne cele użyteczności publicznej". Przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15 października 1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi, w tym dla pracowników zatrudnionych w gałęziach przemysłu istotnych dla rozwoju miasta. Sąd I instancji zauważył również, iż powołanie się w skardze na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej rozumianej jako możliwości powszechnego z niej korzystania" jest zupełnie niezrozumiałe w sytuacji, gdy taki pogląd został wyrażony jedynie w jednym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, następnie uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 669/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wprost przeciwne stanowisko, wskazując że zaakceptowanie wyżej przytoczonego poglądu oznaczałoby, że generalnie dekret z 7 kwietnia 1948 r. nie miałby racji bytu". Należy także zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili władanie nad swoimi nieruchomościami w 1939 r., kiedy to ww. nieruchomości zostały zajęte przez okupanta niemieckiego - wojsko niemieckie. Faktu tego nie kwestionuje żadna ze stron. Istotne jest jednak to, że w okresie od stycznia do maja 1945 r. nieruchomości te nadal nie były w posiadaniu właścicieli, lecz Tymczasowego Zarządu Państwowego w Krakowie i przekazane następnie Gazowni Krakowskiej, która poczyniła nakłady na jej wykończenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że on również nie jest uzasadniony. Postępowanie nadzorcze dotyczy orzeczenia wydanego w 1957 r. i zostało wszczęte 60 lat po jego wydaniu. Z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny nie jest pełny. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest eliminacja orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami, nie można domniemywać, że skoro jakiegoś dokumentu brakuje w aktualnie dostępnych aktach archiwalnych, to nie było go również na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowiłoby to całkowite zaprzeczenie zasad postępowania nadzwyczajnego, którego jedynym celem jest zbadanie, czy kwestionowane orzeczenie w sposób niebudzący wątpliwości rażąco narusza prawo. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. było w najwyższym stopniu odformalizowane. Należało złożyć odpowiedni wniosek do dnia 31 grudnia 1949 r., wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie powinien zostać zatwierdzony przez odpowiedni organ, zaś doręczenia do rąk właścicieli lub posiadaczy zastąpione zostały ogłoszeniami. To, że takie czynności w toku postępowania administracyjnego miały miejsce, wskazują pośrednio inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności pismo Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 30 lipca 1960 r. kierowane do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, z którego wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się na wniosek Prokuratorii Generalnej Oddział w Krakowie z 27 grudnia 1949 r. zatwierdzony przez Ministra Finansów. Fakt ten potwierdzono później w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych Nr D.279/KW/63 z 31 stycznia 1964 r. zatwierdzającej decyzję z 15 października 1957 r., sygn.: L.Sa.V/1/130/57. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, ponieważ nie odwołali się od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 15 października 1957 r. Okoliczności te wynikają również z pism innych osób objętych postępowaniem wywłaszczeniowym. Decyzje te nadal pozostają w obrocie prawnym i nie ma podstaw do twierdzenia, że zostały wydane niezgodnie z prawem, w tym w warunkach istotnego naruszenia przepisów postępowania. Ponadto obwieszczeniem z 13.03.1953 r., nr L.Sa.lV/59/270/53, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie w dniach 24.03.1953 r. - 7.04.1953 r.) zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło rozprawę wywłaszczeniową na dzień 14.04.1953 r. oraz dni następne. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r., nr L.Sa.lV/59/270/53, poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. W aktach archiwalnych zachowały się również delegacja służbowa z 14.04.1953 r., nr 1221/53, udzielona J.L. do udziału w posiedzeniu komisji wywłaszczeniowej zaplanowanym w dniu 14.04.1953 i w dniach następnych. Brak jest w aktach protokołu rozprawy, jednak brak ten nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei zawiadomienie o wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu z 15 października 1957 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (z 1957 r, nr 9, poz. 36). Orzeczenie to ponadto zawierało wszystkie elementy określone przepisem art. 22 § 2 rozporządzenia z 22 września 1934 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru w niniejszym postępowaniu dokonał prawidłowej oceny przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, które doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego braki w dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego kilkadziesiąt lat temu automatycznie nie uzasadniają stanowiska, że istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie można ustalić w oparciu o ocenę zachowanej dokumentacji i zaakceptował taki proces ustalania okoliczności faktycznych dokonany przez organ. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że "jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (wyrok NSA z 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z 13 marca 2014 r., I OSK 461/13). Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. W sytuacji, gdy na podstawie zachowanej dokumentacji możliwe jest z dużym stopniem prawdopodobieństwa ustalenie zachowania wymogów proceduralnych, nie ma podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. 1491), która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie przy tym do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu − wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. "Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
a. art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 — 1945 r. (Dz.U nr 20, poz. 138 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej w sytuacji gdy — jak wynika nawet z uzasadnienia decyzji — zajęcie zostało dokonane na cele budowy budynków mieszkalnych dla okupanta (a później - już wybudowane - zostały zajęte na cele mieszkalne pracowników przedsiębiorstwa), co nie może być uznane za cel użyteczności publicznej, albowiem nie jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków i nie realizuje wartości powszechnie przyjętych w społeczeństwie,
b. art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 — 1945 r. (Dz.U nr 20, poz. 138 ze zm.) poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni celu użyteczności publicznej, jak również poprzez uznanie, że zajęcie mogło być dokonane przez okupanta niemieckiego jak również, że celem użyteczności publicznej mogły być cele mieszkalne pracowników gazowni czyli przedsiębiorstwa;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi mimo, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to wymienionych w lit. a) - b) powyżej w sposób tam opisany,
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi mimo, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to wymienionych w punkcie 1 lit. a)- b) powyżej w sposób tam opisany,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia:
- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności: przyjęcie, że zajęcie zostało dokonane na cele użyteczności publicznej w sytuacji, gdy przejęcie zostało dokonane na cele mieszkalne okupanta niemieckiego, a następnie zajęli je pracownicy gazowni na cele mieszkalne, jak również poprzez pominięcie całkowicie faktu, że przejęcie zostało dokonane na podstawie zarówno orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 19.01 .1954 r. L.dz.2c IV/59/4853 (dalej: "Decyzja 1954’’), jak i orzeczenia Prezydium Rady Narodowe w Krakowie z 15.10.1957 r. L. Dz. 2a V/1/130/57 (dalej: "Decyzja 1957"), a odnośnie Decyzji 1954 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności - pominięcie okoliczności, że decyzja nie wskazywała w ogóle konkretnego celu, który mógłby się kwalifikować jako cel użyteczności publicznej;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy decyzja rażąco narusza prawo, albowiem już na pierwszy rzut oka można stwierdzić — co zresztą nawet w skarżonej decyzji wskazano - że przekazanie nie nastąpiło na cele użyteczności publicznej, tylko na cele mieszkalne pracowników gazowni.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania A.C. zastępowana przez adwokata wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na sformułowanie podstaw kasacyjnych z naruszeniem art. 174 pkt 1 -2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CCMD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych , wniesiono o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestniczki A.C. kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle właściwych przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana w tym przepisie podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. Za optymalny sposób sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przyjmuje się skierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów postępowania stosowanych przez organy. Ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę.
Z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 10/09, wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji, gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że zarzuty sformułowane w ocenianej skardze kasacyjnej nie zostały skonstruowane w sposób wskazywany w orzecznictwie jako optymalny. Nie ma podstaw do twierdzenia, że uniemożliwia to Sądowi Kasacyjnemu odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej i powinno to prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że nie było podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20. poz. 138 ze zm.; dalej jako dekret z 1948 r.). Sąd I instancji zaakceptował mianowicie przyjętą przez organ rozszerzającą wykładnię pojęcia "cel użyteczności publicznej" użytego w treści art. 2 pkt 1 dekretu z 1948 r. oraz podzielił stanowisko organu, że w ustalonych okolicznościach sprawy należy przyjąć, że wywłaszczenie na podstawie dekretu z 1948 r. zostało dokonane na cele użyteczności publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie istniały natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jako rażąco naruszającego prawo, ponieważ zajęcie nieruchomości podczas okupacji niemieckiej na cele mieszkalne okupanta nie stanowi celu użyteczności publicznej.
Odnosząc się do powyżej wskazanego przedmiotu sporu należy przypomnieć, że dekret z 1948 r. miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny 1939 r. – 1945 r. na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2008 r. SK 43/07, OTK-A 2008/10/175, wyraził pogląd, że "z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej".
Wywłaszczenie w świetle art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. było dopuszczalne, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu;
2) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Przepis art. 2 pkt 1 stanowił, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:
1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,
2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu.
Cele podane w art. 2 pkt 1 lit. a-e cyt. dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit. f wpisano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e, jak powyżej wskazano, są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e.
Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z 9 stycznia 2003 r., I SA 2349/00).
Przechodząc od rozważań ogólnych do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie przepisów powyższego dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne ustalenie, iż w dniu wydania takiej decyzji wszystkie wymienione wyżej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zostały spełnione, gdyż brak jednej z nich uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z dokonanych przez organ ustaleń w toku postępowania, zaakceptowanych przez Sąd I instancji i nie podważonych skutecznie przez skarżącego, wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność Z.C. i M.M.. Nieruchomość została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który w latach 1941-1942 wybudował na jej części budynek mieszkalny. Po wyzwoleniu Krakowa przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo Krakowskie w Krakowie. Z treści pisma Krakowskiej Gazowni Miejskiej do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z 24.02.1948 r., nr A/Og.bud/1383/R/P, wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona Krakowskiej Gazowni Miejskiej pismem Urzędu Wojewódzkiego z 9.04.1945 r., nr OM/7/Urz.267/45, a następnie gazownia wykończyła wnętrze budynku mieszkalnego nakładem 120 000 zł wg stanu na dzień 10.11.1947 r. (gazownia wskazała, że w dalszym ciągu wykonywane są "naprawy i uzupełnienia skutkujące ciągłym wzrostem tej kwoty"). Jak wynika z wniosku Z.C. i M.M. o przywrócenie posiadania (sprawa prowadzona była pod sygn. akt ll.4.Co 470/47), na przedmiotowej nieruchomości Gazownia Miejska urządziła mieszkania dla swoich pracowników.
Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. kompleks ok. 100 nieruchomości, w tym przedmiotowa nieruchomość, został wywłaszczony na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f). Nieruchomości te stanowiły zorganizowany kompleks mieszkaniowy, w skład którego oprócz budynków mieszkalnych wchodziły zieleńce, place, chodniki oraz drogi. Wprawdzie zajęcie nieruchomości pod ulice i place publiczne, skwery oraz zieleńce stanowi cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z 1948 r., jednakże w rozpoznawanej sprawie obiekty tego rodzaju stanowiły integralny element zorganizowanego kompleksu mieszkaniowego i ich urządzenie było refleksem zajęcia nieruchomości na cel budowy owego kompleksu mieszkaniowego.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zajęcie nieruchomości przez okupanta i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego dla okupanta, będącego częścią większego kompleksu mieszkaniowego, nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, a zatem nie wypełnia przesłanki określonej w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z 1948 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., I SA/Wa 573/10, LEX nr 750853).
Nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15 października 1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Przyjęcie tego poglądu oznacza bowiem, że nie ma znaczenia cel zajęcia nieruchomości przez okupanta niemieckiego, o ile nieruchomość po wyzwoleniu została wykorzystana przez władze publiczne na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie okupacji. Po 9 maja 1945 r. znaczenie ma natomiast jedynie to, czy nieruchomość w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych oraz czy jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu.
Z tych samych powodów nie można również uznać za prawidłowy poglądu Ministra, że skoro ówczesne ustawodawstwo, to jest dekret z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166), przewidywało możliwość wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedli mieszkaniowych, a przy tym Zakład Osiedli Robotniczych był osobą prawa publicznego, mającą na celu ogólną użyteczność, to nie sposób uznać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nie mogło stanowić celu użyteczności publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam fakt obowiązywania ww. dekretu z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych nie oznacza automatycznie, że orzeczenie o wywłaszczeniu na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. nieruchomości zajętej podczas okupacji niemieckiej na cele mieszkaniowe zostało wydane zgodne z prawem.
Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 2 pkt 1 lit. d oraz f dekretu z 1948 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. Wywłaszczenie nieruchomości, w przypadku gdy nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r., stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 2 września 2009 r., I OSK 1151/08). W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezasadnie akceptując stanowisko organu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r., nr Sa.V-1/130/57, o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nie narusza rażąco prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że warunkiem koniecznym dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Niemożność dokonania ustaleń dotyczących zaistnienia ww. przesłanek czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji. Mówiąc inaczej, domniemywa się, że badana decyzja jest prawidłowa, chyba że zebrany materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest ona wadliwa. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, zostało wydane 68 lat temu. Nie może zatem dziwić, że wiele dowodów istotnych dla sprawy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia zostało utraconych. Tym niemniej zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r. pozwalające na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Należy w tym miejscu podkreślić, że stan prawny oraz uwarunkowania faktyczne i społeczne aktualne w okresie powojennym nie mogą być przywoływane jako uzasadnienie dla tezy, że nieruchomość została zajęta przez okupanta na cele użyteczności publicznej. Jak wskazano wcześniej, dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.
Ocena zebranego materiału dowodowego, dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji, odwołująca się do stanu prawnego oraz uwarunkowań społecznych aktualnych w okresie powojennym, była rezultatem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r. Skutkowało to naruszeniem przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.