I OSK 1649/23

I OSK 1649/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2608/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2608/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. I SA/Wa 2608/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj. art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022, poz. 2542 t.j.) oraz wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy § 2 ust 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. poz. 4, nr 29, dalej "rozporządzenie"), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki wykazania posiadania nieruchomości i uwłaszczenia, w sytuacji, kiedy strona przedstawiła dokumenty potwierdzające taki stan posiadania na dzień 5 grudnia 1990r.
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z [...] sierpnia 2022r. znak: [...] i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej kpa, w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022, poz. 2542 t.j.) poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i przerzuceniu całego ciężaru gromadzenia materiału dowodowego na stronę, w sytuacji, kiedy przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczy wydania decyzji administracyjnej deklaratoryjnej tj. skutek nabycia prawa do nieruchomości już się ziścił z mocy samego prawa ze skutkiem ex tunc, a decyzja administracyjna jedynie ten fakt ma potwierdzać, a nie tworzyć nowy stan prawny, co nakłada na organ obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie;
3) oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj, art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z [...] sierpnia 2022r. znak: [...] i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79a § 1 kpa w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022, poz, 2542 t.j.) poprzez zaniechanie poinformowania strony o zakończeniu postępowania i zaniechaniu zastosowania tego przepisu postępowania w wyniku czego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, i nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować nie uwzględnieniem wniosku.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu poddanego pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, którego następcą prawnym jest Skarżąca, prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w Warszawie, oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,5973 ha objętego księgą wieczystą KW nr [...].
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było niewykazanie przez Skarżącą faktu posiadania spornej działki przez jej poprzednika prawnego jak również ustalenie, że sporna działka wchodzi i wchodziła w skład układu komunikacyjnego Al. [...], zaliczonej do kategorii dróg publicznych, oraz budowle drogowe. W ocenie organów, zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie.
W konsekwencji w ocenie organów nie zostały spełnione przesłanki z art. 35 i 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2021, poz. 146, dalej "ustawa o komercjalizacji PKP").
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79a § 1 kpa w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP jest niezasadny.
Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.
Zatem w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie cytowanego przepisu konieczne było ustalenie, że określona działka stanowiła własność Skarbu Państwa, znajdowała się w posiadaniu PKP 5 grudnia 1990 r. a PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem Skarżącej z 20 września 2007 r. Do wniosku Skarżąca dołączyła wypis z rejestru gruntów oraz wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej. Wypis z rejestru gruntów sporządzony został według stanu z 7 września 2007 r., zaś wypis i wyrys opatrzony został datą 27 października 2005 r.
Sąd kasacyjny dostrzega, że ani przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego ani przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji Skarżąca nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dostrzega również, że pismem z 11 lipca 2019 r. i 16 grudnia 2020 r. Skarżąca zwracała się do organu o nadesłanie informacji o stanie prowadzonego postępowania oraz czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Pisma te pozostały bez odpowiedzi ze strony organu.
Stanowiło to oczywiste naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.
Uznać jednak należy, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca ani w odwołaniu od decyzji Wojewody, ani w skardze do sądu pierwszej instancji nie wskazywała jakie ewentualne dodatkowe dowody mogłaby przedstawić celem wykazania spełnienia przesłanki posiadania spornej działki przez jej poprzednika prawnego 5 grudnia 1990 r. Również w skardze kasacyjnej Skarżąca podtrzymała stanowisko, że wystarczające dla stwierdzenia posiadania spornej działki przez jej poprzednika prawnego są dokumenty już przed nią złożone.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 kpa zwrócić należy uwagę, że przepis ten wprowadzony został do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Jak wynika z jej art. 16, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.
Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z dniem doręczenia organowi wniosku Skarżącej o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, to jest z dniem 1 października 2007 r., a więc przed datą wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. W konsekwencji, w postępowaniu tym art. 79a k.p.a. nie znajdował zastosowania.
Niezasadne są również zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca naruszenia 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upatruje w zaniechaniu podjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W jej ocenie organ winien zwrócić się do odpowiednich organów i pozyskać informacje w zakresie wpisów w ewidencji gruntów dla przedmiotowej nieruchomości aby mieć potwierdzenie, że teren działki nie spełnia żadnej z przesłanek warunkujących nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 grudnia 2024 r. I OSK 1785/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Skarżąca, jako podmiot inicjujący postępowanie administracyjne, powinna mieć najpełniejszą wiedzę co do tego jakie nieruchomości posiadał jej poprzednik prawny 5 grudnia 1990 r. oraz mieć możliwość przedstawienia potwierdzających ten fakt dowodów. Z tego też powodu to Skarżąca miała realną możliwość przedstawienia dokumentacji potwierdzającej fakt posiadania gruntu w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez Skarżącą obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu uzyskania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony.
Jako dowody potwierdzające fakt posiadania spornej działki Skarżąca przedstawiła opisane już dokumenty, to jest wypis z rejestru gruntów oraz wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej. Dokumenty te nie zostały sporządzone na dzień 5 grudnia 1990 r. Prawidłowo zatem organy uznały, że nie mogły potwierdzać faktu posiadania spornej nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżącej na tej dzień.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Skarżąca ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała dokładnie naruszonego przepisu, w konsekwencji tak postawiony zarzut uchylał się spod kontroli kasacyjnej.
W konsekwencji, nie można Sądowi Wojewódzkiemu postawić zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organy ustaleń faktycznych z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego to jest art. art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP oraz wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Stosownie do tego ostatniego przepisu, potwierdzenia posiadania gruntu przez PKP dokonuje się na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Jak już wyjaśniono, Skarżąca przedłożyła wypis z ewidencji gruntów, z uwagi jednak na datę jego sporządzenia dokument ten nie mógł potwierdzić faktu posiadania spornej działki w dniu 5 grudnia 1990 r. przez poprzednika prawnego Skarżącej.
W sprawie nie doszło zatem do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP. W sprawie ustalono spełnienie jedynie dwóch przesłanek: grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a Skarżąca nie legitymuje się dokumentami o jego przekazaniu w formie przewidzianej przepisami. Nie wykazano natomiast spełnienia trzeciej z przesłanek, związanej z posiadaniem gruntu przez PKP 5 grudnia 1990 r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.