I OSK 1645/22

I OSK 1645/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 67/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 1, art. 184 ,art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawny w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/22 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 24 listopada 2021 r. nr SKO.ZR.4111.820.2510.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r o sygn. akt VIII SA/Wa 67/22, oddalił skargę W.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 24 listopada 2021 r. znak: SKO.ZR.4111.820.2510.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 23, 27 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zauważył, iż z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż małżonkowi osoby niepełnosprawnej nigdy nie będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej zauważono, iż skarżący jako syn, czując moralny i ustawowy obowiązek przejął na siebie opiekę nad matką. Skarżący chcąc pomóc rodzicom w trudnej dla nich sytuacji, przejął wszystkie czynności związane z opieką nad matką, tym bardziej, że stan zdrowia ojca skarżącego uniemożliwiał mu realną pomoc niepełnosprawnej żonie. Niewątpliwie dokumentacja medyczna obrazująca stan zdrowia S.O. stanowi dowód na to, że nie był on w stanie zapewnić żonie stałej, długotrwałej opieki. Zresztą skutki zaawansowanej choroby układu krążenia oraz udaru mózgu ostatecznie doprowadziły do zgonu S.O. w dniu 15 grudnia 2021 r. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można, zatem pominąć również treści art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Uznanie, że tylko mąż, który przecież nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może zająć się swoją żoną, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Pismem procesowym z 12 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym ( zrzekł się rozprawy).
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać również należy, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. póz. 111 z poźn. zm. –dalej: "u.ś.r.") w zw. z art. 23, 27 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1359).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka nie jest konieczne, jeżeli osoba ta z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił pierwszy z wskazanych wyżej poglądów. Z kolei skarżący przyjmuje odmienne stanowisko.
Stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny ( NSA) z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu tej uchwały NSA w pierwszej kolejności zauważył, iż wprowadzone do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nastąpiło z dniem 14 października 2011 r. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, iż dokonana w 2011 r. zmiana treści art 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dalej NSA zauważył, iż język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. NSA wskazał następnie, iż skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. NSA zauważył, iż w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważył rownież względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, iż w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Podkreślono też, iż rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przytoczone w powołanej wyżej uchwale. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 269 § 1 stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy po za sporem pozostaje, iż S.O. - ojciec skarżącego, a mąż jego niepełnosprawnej matki - B.O. w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym w świetle jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., skarżący, mimo sprawowanej opieki, nie był wówczas uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddalaniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. , bowiem zarzuty w niej podniesione nie zasługiwały na uwzględnienie.
Marginalnie warto zauważyć, iż wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. podstawa prawna odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego odpadła wraz ze śmiercią jego ojca. Ponieważ nastąpiło to po wydaniu zaskarżonej decyzji, okoliczność ta nie miała jednak wypływ na ocenę jej prawidłowość, jak też na prawidłowość wyroku Sądu I instancji.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.