I OSK 1642/22

I OSK 1642/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 641/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-28
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 33 pkt 1
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 641/21 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 28 czerwca 2021 r. nr BPF-BŻ.920.1.2.2021 w przedmiocie opłaty za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kępnie z 19 kwietnia 2021 r. nr BP-BŻ.5201.30081001.15.2021; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz L. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 2300 (dwa tysiące trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. II SA/Po 641/21, oddalił skargę L[...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 28 czerwca 2021 r. nr BPF-BŻ.920.1.2.2021 w przedmiocie opłaty za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kępnie (dalej PLW lub organ I instancji) decyzją z 19 kwietnia 2021 r. nr BP-BŻ.5201.30081001.15.2021, działając na podstawie art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/ 120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG ( Dz.U. L 095 z 7.4.2017, s. 1 dalej rozporządzenie 2017/625); art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 dalej u.f.p.); art. 15 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 306 dalej u.i.w.); poz. 29 załącznika I rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat, art. 104 k.p.a. oraz po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w Punkcie Skupu Dziczyzny – L[...] Sp. z o.o., z/s T. (dalej jako skarżąca, strona, spółka lub L[...] sp. z o.o.) dnia 22 lutego 2021 r.
1. nałożył na podmiot:
L[...] z o.o. ul. K[...] opłatę w wysokości 56,50 zł za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego z obiektach stanowiących odrębny zakład,
2. poinformował, że płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji należy dokonać na rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Kępnie nr NBP O/O Poznań [...].
Z uzasadnienia decyzji wynika, że 22 lutego 2021 r. w godzinach: 12:30-13:30, PLW w Kępnie przeprowadził kontrolę zakładu: Punkt Skupu Dziczyzny – L.[..] Sp. z o.o., T., ul. K[...], z której sporządzono Protokół Kontroli - 00 Nr [...] z dnia 22 lutego 2021 r.
W związku z przeprowadzoną kontrolą, PLW w Kępnie, naliczył opłatę za jedną godzinę nadzoru nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w Punkcie Skupu Dziczyzny w S[...], będących własnością skarżącej, stanowiącym odrębny zakład. Opłata została naliczona 5 marca 2021 r. oraz wysłana na adres skarżącej za potwierdzeniem odbioru. Przedmiotowa opłata została zakwestionowana przez skarżącą dwukrotnie: pismem z 8 marca 2021 r. oraz pismem z 30 marca 2021 r., po wcześniejszym przekazaniu wyjaśnień Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kępnie w przedmiotowej sprawie, pismem z 11.03.2021 r.
Zgodnie z art. 80 rozporządzenia 2017/625 państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2". Ponadto w rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, s. 55, ze zm. dalej rozporządzenie 853/2004) w załączniku I, pkt 1.1 i 1.9 odrębnie zdefiniowano pojęcia "mięso" i "tusza". Nie można jednak z tego wywodzić, że ich znaczenia nie pokrywają się i, że cała sztuka ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu nie jest "mięsem". Rozporządzenie 853/2004 jest aktem obowiązującym bezpośrednio i jego definicje mają zastosowanie w porządku krajowym. Z brzmienia poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., organ wywiódł, że dotyczy on opłat za "Nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego".
Reasumując organ uznał, że nieoskórowane zwierzęta łowne są niewątpliwie, po pierwsze "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, względnie przynajmniej takie mięso zawierają.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L[...] sp. z o.o., wskazując że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, wobec czego wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. W ocenie spółki w przywołanych przez organ definicjach produktów pochodzenia zwierzęcego, czy też żywności, nie mieszczą się tusze zwierząt łownych nieoskórowanych, które do tego, nie są przede wszystkim mięsem w rozumieniu prawa żywnościowego, albowiem zgodnie z definicją legalną "mięsa" zawartą w pkt 1.1 załącznika I do rozporządzenia 853/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, mięso oznacza: "jadalne części m.in. zwierząt łownych. Mięsem nie są więc całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, lecz jedynie ich części i to dopiero po dokonaniu rozbioru tusz, np. w zakładzie przetwórstwa lub rozbioru dziczyzny, który jest odrębnym podmiotem (wyodrębnionym faktycznie i funkcjonalnie) od punktu skupu dziczyzny.
Wobec tego, zdaniem spółki, art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w., który wprost odnosi się do nadzoru nad "przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych", nie może i nie odnosi się do opłat za nadzór nad "przechowywaniem" nieoskórowanych tusz zwierząt łownych, gdyż te nie są ani mięsem, ani produktami mięsnymi.
Zwrócono uwagę, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w załączniku nr 1 w poz. 11 wprowadza całkowicie odrębną podstawę do nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad czynnością nazwaną "oględziny tusz zwierząt łownych w skórze wraz z ewentualnym badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz z wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych". Zdaniem spółki nakładanie opłat publicznoprawnych za kontrole punktu skupu dziczyzny nie ma oparcia również w normach europejskiego prawa wspólnotowego, ponieważ mogą być stosowane jedynie do zakładów rozbioru lub przetwórstwa dziczyzny. Wobec tego przywołany w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji art. 80 rozporządzenia 2017/625 został przywołany wadliwie, albowiem przepis ten nie może i nie stanowi podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji.
Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej WWLW) decyzją z 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WWLW wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kępnie wystawił decyzję zgodnie z poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia 2006, ale organ bez potrzeby przywołał art. 80 rozporządzenia 2017/625, jednak nie może stanowić to o nieważności decyzji.
Działalność prowadzona przez punkty skupu dziczyzny zaliczana jest do produkcji podstawowej, zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (Dz. U. L. 31 z 1.2 200, str. 1) oznacza produkcję, uprawę lub hodowlę produktów podstawowych, w tym zbiory, dojenie i hodowlę zwierząt gospodarskich przed dojeniem. Oznacza również łowiectwo i rybołówstwo oraz zbieranie runa leśnego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z. w związku z art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, punkty skupu dziczyzny podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce prowadzenia tej działalności, ponieważ są podmiotami wyodrębnionymi organizacyjnie i terytorialnie. Wobec powyższego punkt skupu dziczyzny stanowi odrębny zakład, o którym mowa w poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia.
Od zarejestrowanych zakładów zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.i.w., Inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Pozycja nr 29 załącznika numer 1 rozporządzenia stanowi, że opłata za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia - za godzinę nadzoru wynosi 56,50 zł. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie "produkt pochodzenia zwierzęcego" jest pojęciem szerszym od sformułowania "mięso" czy "produkt mięsny". Każde bowiem mięso czy produkt mięsny stanowi produkt pochodzenia zwierzęcego. Dla potwierdzenia organ wskazał art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który odsyła do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady. W jego załączniku I w ust. 8.1. znajdziemy definicję, iż produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają m.in. żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew. Pojęcie "żywność" jest zatem najszerszym ujęciem pokarmu człowieka.
WWLW stwierdził, że poz. 29 załącznika numer 1 rozporządzenia 2006 jest jedyną pozycją w akcie wykonawczym, która mogłaby wykonywać art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.i.w. Brak bowiem w innym miejscu ww. rozporządzenia pozycji traktującej o pobieraniu opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Z tego też względu należy przyjąć, iż żywność, o której mowa w definicji rozporządzenia (WE) nr 853/2004 obejmuje w oczywisty sposób również mięso i produkty mięsne, a tym samym zwierzynę łowną przeznaczoną do celów konsumpcyjnych.
Argument strony, iż rozporządzenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posługuje się w poz. 10 i 12 pojęciem "mięsa zwierząt łownych" w ocenie WWLW jest nierzeczowy, tak samo argumentacja, że pozycja 11 wprowadza całkowicie odrębną podstawę do nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad czynnością nazwaną "oględziny tusz zwierząt łownych w skórze wraz z ewentualnych badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych", ponieważ pozycje te odnoszą się do innej czynności urzędowej niż wskazana w poz. 29 (nadzór nad przechowywaniem).
Organ odwoławczy końcowo wskazał, że nadzór nad przechowywaniem produktu pochodzenia zwierzęcego stanowi początek łańcucha gwarancji bezpieczeństwa żywności. Jego pominięcie, w szczególności nad produktem dziczyzny, stanowiłoby de facto akceptację narażenia konsumentów na realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Ponadto, w dobie walki z wirusem afrykańskiego pomoru świń (ASF), nadzór nad tymi punktami jest bardzo ważny, ponieważ Rzeczpospolita Polska narażona jest na bardzo duże straty ekonomiczne w przemyśle mięsnym oraz hodowli, powodowane upadkami świń, kosztami likwidacji ognisk choroby, a także wstrzymaniem obrotu i eksportu świń, mięsa wieprzowego oraz produktów pozyskiwanych od świń, a także dzikich świń.
Skargę na powyższą decyzję wniosła L[...] sp. z o.o. z siedzibą w T.
Wspominanym na wstępie wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. II SA/Po 641/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną naliczenia opłaty stanowił art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w., w świetle którego inspekcja ta pobiera opłaty za nadzór: m.in. nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych oraz poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej. Wymieniona pozycja rozporządzenia stanowi, że opłatę pobiera się w wysokości 56,50 zł "za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia - za godzinę nadzoru".
Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że zanim tusze zwierząt łownych zostaną przewiezione do zakładu głównego, to również w zakresie przechowywania tych tusz muszą być zapewnione odpowiednie warunki obowiązujące przy przechowywaniu produktów pochodzenia zwierzęcego, którym niewątpliwie jest również nieoskórowana tusza zwierzęcia pozyskanego na łowisku. Te właśnie warunki przechowywania zwierząt łownych w skórze po ich pozyskaniu na łowisku, były kontrolowane. Jest to pierwszy element wchodzący w skład produkcji podstawowej (o czym była mowa wyżej), a zatem powinien być objęty kontrolą i nadzorem, a skoro nadzór ten został rzeczywiście wykonany, co ma odzwierciedlenie w protokole kontroli, to nie można mówić o nałożeniu opłaty za ten nadzór bez podstawy prawnej.
Sąd I instancji za niezasadne uznał wywody skarżącej, jakoby przepisy prawa unijnego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w punktach skupu dziczyzny. Zgodnie z punktem 32 preambuły do rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1-141, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3, Tom 45, s. 200-251 ze zm. - powoływanego dalej jako "rozporządzenie 882/2004") "Należy zapewnić dostępność odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Dlatego właściwe organy Państw Członkowskich powinny mieć możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. W ramach tego procesu, właściwe organy Państw Członkowskich będą miały swobodę w ustalaniu opłat i należności jako kwoty ryczałtowe w oparciu o poniesione koszty oraz biorąc pod uwagę szczególną sytuację przedsiębiorstw. W przypadku gdy opłaty są nakładane na podmioty gospodarcze, należy stosować wspólne zasady. Jest zatem właściwe ustanowienie kryteriów służących określaniu poziomu opłat za inspekcje". W rozporządzeniu 882/2004 stwierdzono następnie w art. 27 ust. 1, że "Państwa Członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności mające na celu pokrycie kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych", natomiast w ust. 3 tego artykułu, że "Bez uszczerbku dla ust. 4 i 6, opłaty pobrane w odniesieniu do szczególnych działań wymienionych w załączniku IV, sekcja A oraz załączniku V, sekcja A nie są niższe niż minimalne stawki określone w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B. Jednakże przez okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2008 r., w odniesieniu do działań określonych w załączniku IV, sekcja A".
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że jakkolwiek ustalono w prawie unijnym określone ramy dotyczące wysokości opłat (ich minimalnej wysokości), to nie oznacza to, że Państwo Członkowskie jest związane i nie może pobierać opłat za poszczególne czynności, które nie zostały w rozporządzeniu 882/2004 wprost wymienione. Świadczy o tym przede wszystkim powołany punkt 32 preambuły do tego aktu.
Dalej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu 853/2004, w załączniku I, pkt 1.1 i 1.9 odrębnie zdefiniowano pojęcia "mięso" i "tusza". Nie można jednak z tego w jakikolwiek sposób wywodzić wniosku, że ich znaczenia nie pokrywają się i że cała sztuka ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu nie jest "mięsem". Jak słusznie wskazano w cytowanych na wstępie wyrokach, skoro mięso to jadalne części zwierząt, to tym bardziej mięso zawiera się w całych sztukach tych zwierząt. Po drugie, stanowisko, jakoby tusze zwierząt łownych nie mogły być traktowane jako "mięso" pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem 853/2004. Przykładowo, w załączniku III ("Wymogi szczególne") do tego rozporządzenia w sekcji VI ("Mięso zwierząt łownych"), rozdział II ("Obróbka grubej zwierzyny łownej"), pkt 3 wyraźnie stwierdza się: "Mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2". Przytoczony przepis i wiele innych przepisów rozporządzenia 853/2004 nie pozostawia wątpliwości, że tusze zwierząt łownych, w tym nieoskórowane, są mięsem w rozumieniu tego aktu prawnego i nie mają jakieś innej, szczególnej kwalifikacji.
Rozporządzenie 853/2004 jest aktem obowiązującym bezpośrednio i jego definicje mają zastosowanie w porządku krajowym. Wracając zatem do brzmienia poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., przypomnieć trzeba, że dotyczy on opłat za "Nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego". Produkt pochodzenia zwierzęcego to z kolei zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia 853/2004, pkt 8.1 "żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew: - żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi; oraz - inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu". Z kolei "żywność" zdefiniowana została w rozporządzeniu 178/2002 i do tej definicji odwołuje się bezpośrednio rozporządzenie 853/2004 (zob. art. 2 pkt 1). Żywność to "jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać".
Kolejno Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ww. rozporządzenie wielokrotnie posługuje się pojęciem "mięsa zwierząt łownych". Np. w sekcji IV Rozdział I pkt 1 stwierdza się, że osoby, które polują na zwierzynę łowną z myślą o wprowadzeniu jej do obrotu do celów spożycia przez ludzi, aby mogły przeprowadzić wstępne badanie zwierzęcia na miejscu, muszą posiadać wystarczającą znajomość z zakresu patologii zwierząt łownych, oraz produkcji i obróbki zwierząt łownych i ich mięsa po odstrzeleniu. Zgodnie z rozdziałem II pkt 3 mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2. Wedle zaś pkt 5 zdanie pierwsze: w rozsądnym terminie od czasu uśmiercenia zwierzęcia należy przystąpić do schładzania, do osiągnięcia temperatury całego mięsa nie wyższej niż 7 °C. Powyższe wskazuje, że już sam unijny prawodawca wprowadził pojęcie mięsa w kontekście zwierzyny łownej. W rozporządzeniu tym uregulowano postępowanie z nieoskórowaną zwierzyną łowną, w tym wprowadzania je do obrotu i poddawania jej obróbce oddzielnie od innej żywności (zob. rozdział II pkt 8 lit. a (i) rozporządzenia). Wbrew więc twierdzeniom skarżącej już na poziomie prawa unijnego uregulowane zostało postępowanie z mięsem zwierzyny łownej w kontekście bezpiecznej obróbki i przeznaczenia do obrotu jako żywności. Wszystko to sprawia, że nadzór nad przechowywaniem mięsa takiej zwierzyny jest konieczny i z pewnością winien być sprawowany przez Inspekcję Weterynaryjną, w szczególności że istotne jest bezpieczeństwo żywności, w tym np. z uwagi na ryzyko wystąpienia zagrożenia wirusem ASF.
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nieoskórowane zwierzęta łowne są "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, względnie przynajmniej takie mięso zawierają. Oznacza to, że nałożenie na skarżącą opłaty na nadzór nad i przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego oparto zasadnie na poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia 2006, a wykładnia tego przepisu nie była wykładnią, która pozostawałaby w niezgodności z ustawą, w szczególności art. 30 ust.1 pkt 5 lit. b u.i.w. (stanowiącej o odpłatnościach za przechowywanie "mięsa").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku założyła L[...] sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 306, ze zm.) i § 6 ust. 1 pkt 16 i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2013 r., poz. 388), w tym także w związku z pkt 1.1 oraz pkt 1.9 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 30.04.2004, str. 55, ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię wedle której: "Reasumując, Sąd stwierdza że nieoskórowane zwierzęta łowne są "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004. względnie przynajmniej takie mięso zawierają." - w sytuacji gdzie prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzić winna do wniosku, iż całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych nie są mięsem w świetle definicji legalnej mięsa, wobec czego za nadzór nad działalnością punktu skupy dziczyzny, w którym nie przechowuje się mięsa lub produktów mięsnych, lecz jedynie tusze nie powinna być pobierana opłata, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ww. ustawy, tj. opłata za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych, albowiem brak podstawy prawnej do nakładania takiej opłaty za przechowywanie tusz, zaś w efekcie tej błędnej wykładni Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zastosował w sprawie przepisy art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej i § 6 ust. 1 pkt 16 i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, co doprowadziło do utrzymania w mocy przedmiotowych decyzji wydanych przez organy obu instancji bez podstawy prawnej,
2) pkt 1.1 oraz pkt 1.9 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 30.04.2004, str. 55, ze zm.), w tym także w związku z pkt 1.10 oraz pkt 1.15 ww. załącznika, jak również w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej: poprzez błędną wykładnię ww. norm ww. załącznika i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że: "Reasumując, Sąd stwierdza że nieoskórowane zwierzęta łowne są "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004. względnie przynajmniej takie mięso zawierają." - w sytuacji gdzie prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzić winna do wniosku, iż całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, o których mowa w pkt. 1.9 ww. załącznika choć stanowią produkt pochodzenia zwierzęcego, to jednocześnie nie są mięsem w świetle definicji legalnej mięsem zawartej w pkt. 1.1 tego załącznika, albowiem mięsem są jedynie jadalne części m.in. zwierząt łownych, w tym krew, natomiast tusze, które przechowywane są w punktach skupu dziczyzny są całymi sztukami ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu (pkt. 1.9 załącznika); tusze te nie stanowią także świeżego mięsa, które zostało zdefiniowane w pkt. 1.10 ww. załącznika, ani "surowych wyrobów mięsnych", o których mowa w pkt. 1.15 tego samego załącznika, zaś w wyniku tej błędnej wykładni Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zastosował w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, oraz jednocześnie nie zastosował norm ww. załącznika, które nie dają podstaw do pobierania opłat za nadzór nad przechowywaniem w punktach skupu dziczyzny całych, nieoskórowanych tusz zwierząt łownych,
3) pkt 1.1 załącznika I DEFINICJE do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 30.04.2004, str. 55, ze zm.) poprzez błędną wykładnię definicji mięsa wynikającą z ww. normy, a de facto jej pominiecie i podjęcie przez Sąd I instancji własnej próby stworzenia takiej definicji poprzez modyfikację ww. definicji mięsa w wyniku bezpodstawnego odwołania się do niżej wskazanych norm załącznika III WYMOGI SZCZEGÓLNE, sekcji IV ww. rozporządzenia, tj.:
a) pkt. 1 rozdziału I "Szkolenie Myśliwych w Zakresie Zdrowia i Higieny", zgodnie z którym: "Osoby, które polują na zwierzynę łowną z myślą o wprowadzeniu jej do obrotu do celów spożycia przez ludzi, aby mogły przeprowadzić wstępne badanie zwierzęcia na miejscu, muszą posiadać wystarczającą znajomość z zakresu patologii zwierząt łownych, oraz produkcji i obróbki zwierząt łownych i ich mięsa po odstrzeleniu. ",
b) pkt. 1, 3 oraz 5 rozdziału II "Obróbka Grubej Zwierzyny Łownej", zgodnie z którymi:
• "1. Po uśmierceniu grubej zwierzyny łownej, zwierzęciu należy jak najszybciej usunąć żołądek i jelita oraz, w razie konieczności, poddać je wykrwawieniu. ",
• "3. Mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2. Narządy wewnętrzne przewozi się wraz ze zwierzęciem, stosownie do przepisów pkt 4. Narządy wewnętrzne muszą być oznakowane jako przynależące do danego zwierzęcia.",
• "5. W rozsądnym terminie od czasu uśmiercenia zwierzęcia należy przystąpić do schładzania, do osiągnięcia temperatury całego mięsa nie wyższej niż 4 °C. Jeżeli klimat na to zezwala, nie ma konieczności poddawania zwierzęcia chłodzeniu aktywnemu. ", przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji innych norm załącznika III WYMOGI SZCZEGÓLNE, sekcji IV ww. rozporządzenia, w szczególności:
c) "4 a). Jeżeli w trakcie oględzin, o których mowa w pkt 2, nie zostaną stwierdzone żadne nietypowe cechy, a przed uśmierceniem zwierzęcia nie zostaną zaobserwowane żadne nietypowe zachowania i nie ma żadnych podejrzeń co do skażenia środowiska, przeszkolona osoba zobowiązana jest załączyć do ciała zwierzęcia opatrzone numerem oświadczenie stwierdzające powyższe fakty. W oświadczeniu musi zostać podana data, czas i miejsce uśmiercenia.",
d) "10. Ciała i wnętrzności grubej zwierzyny łownej mogą być transportowane do punktu gromadzenia i przechowywane w nim przed wysłaniem do zakładu obróbki dziczyzny po warunkiem (...)
w sytuacji, gdzie tworzenie ("uzupełnianie", czy też "modyfikowanie") definicji mięsa zawartej i w pkt 1.1. załącznika I DEFINICJE do ww. rozporządzenia przez Sąd I instancji poprzez odwołanie się do norm innego załącznika (III) nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż to właśnie załącznik I, a nie III determinuje znaczenie pojęć użytych w przepisach; do tego zaś definicja mięsa stworzona przez Sąd I instancji pomija kontekst norm, do których Sąd ten odwołuje się tworząc de facto własną definicję mięsa, jak chociażby to, że celem regulacji załącznika III nie jest definiowanie pojęć tylko określenie sposobu postępowania z "zwierzęciem", "ciałem zwierzęcia" lub "ciałami zwierzyny łownej", po jego odstrzeleniu (co istotne, trudno logicznie uznać, że prawodawca w normach załącznika III posługuje się słowem mięso w tym samym znaczeniu, jakie zostało zdefiniowane w pkt. 1.1 załącznika I, podobnie jak trudno uznać, że w normach tych prawodawca używa słowo zwierzę w takim samym znaczeniu, jak zdefiniowane, np. w pkt. 1.5 załącznika I); Sąd I instancji pominął przy tym również, że prawodawca kwestię wprowadzania do obrotu powiązał z jak najszybszym przewiezieniem zwierzęcia do zakładu obróbki dziczyzny, z którego dokonywany jest dopiero obrót mięsem w rozumieniu pkt. 1.1 załącznika I, zaś skarżąca prowadzi punkt skupu dziczyzny ("punkt gromadzenia i przechowywania"), do którego ciała zwierząt (tusze w rozumieniu pkt. 1.9 załącznika I) mogą pod pewnymi warunkami trafić zanim zostaną ostatecznie przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny;
4) art. 79 ust. 1 w związku z pkt. II lit. c i III lit. d rozdziału II załącznika IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), w tym także w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 i poz. 11 i 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te jasno wskazują, że za kontrolę nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych opłaty mogą być stosowane jedynie do zakładów rozbioru lub przetwórstwa dziczyzny, zaś zakład skarżącej (punkt skupu tusz dziczyzny) nie jest zakładem tego rodzaju, a w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej,
5) art. 85 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia (UE) 2017/625, w tym także w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 i poz. 11 i 12 oraz pkt 16 i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy państwa mając na względzie zarzuty niniejszej skargi dotyczące możliwości pobierania opłat za kontrolę punktu skupu dziczyzny w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, trudno uznać, że przy tylu, co najmniej wątpliwościach prawnych, odnośnie zasadności pobierania opłat za nadzór nad punktami skupu dziczyzny (nie będącymi zakładami rozbioru lub przetwórstwa dziczyzny) w zakresie "przechowywania mięsa i produktów mięsnych", obowiązek zachowania przejrzystości został zachowany, a tym samym, że pobierania takich opłat jest zasadne i znajduje podstawy prawne,
6) art. 18 ust. 1 i 2 lit. d ww. rozporządzenia (UE) 2017/625, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, pomimo, że przepisy te jednoznacznie wskazują, że kontrole urzędowe w odniesieniu do produkcji mięsa zwierząt łownych obejmują jedynie kontrole urzędowe w zakładach rozbioru i zakładach obróbki dziczyzny, a nie w punktach skupu dziczyzny, które nie są tego rodzaju zakładami,
7) naruszenie rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy ten akt prawny utracił moc obowiązującą już w grudniu 2019 r., czyli przed wydaniem w sprawie decyzji przez organ I instancji,
8) naruszenie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez jej bezpodstawne zastosowanie w sprawie w wyniku ogólnikowego (bez podanie konkretnych norm prawnych) wskazania na tą ustawę, jako istotną w niniejszej sprawie, która dotyczy opłat, zaś przywołana ustawa nie reguluje kwestii takich opłat, a do tego zaś ustawa ta, zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowanie w sprawach uregulowanych w przepisach prawa unijnego i krajowego wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 4,
9) naruszenie art. 3 pkt 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, gdyż norma ta pozostaje bez związku z zakresem sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 28 czerwca 2021 r., a także uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kępnie z 19 kwietnia 2021 r.,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych,
3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie procesowym z 18 lipca 2025 r. skarżąca kasacyjnie podniosła dodatkowe argumenty związane ze zmianą stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonego wyroku oraz wniosła o dopuszczenie jako dowodu decyzji innego lekarza weterynarii w podobnej sprawie, z której wynika, że brak jest podstaw do pobierania opłat za nadzór nad przechowywaniem dziczyzny w punktach skupu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim za usprawiedliwiony należało uznać zarzut 1 skargi kasacyjnej, odnoszący się do art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 306) i § 6 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388) w związku z pkt 1.1 oraz pkt 1.9 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 30.04.2004, str. 55, ze zm.).
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (u.i.w.), w brzmieniu z dnia wydawania kontrolowanej decyzji, który to przepis stanowił podstawę jej wydania, Inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 853/2004, dla celów tego rozporządzenia stosuje się następujące definicje, w tym definicje podane w załączniku I. Zgodnie z załącznikiem I: 1.1. "Mięso" oznacza jadalne części zwierząt określonych w punktach 1.2-1.8, w tym krew; natomiast 1.9. "Tusza" oznacza całą sztukę ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu.
Zarówno organy, jak i Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony oraz zupełnie nieprzejrzysty, próbowały połączyć te dwie definicje z załącznika nr I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, aby wykazać, że tusza to także mięso, a przynajmniej je zawiera. Jest bowiem bezsporne, że zakład, na który nałożono opłatę za nadzór weterynaryjny, to jedynie punkt skupu zwierzyny łownej, gdzie przejściowo umieszcza się jedynie tusze, a nie mięso, w rozumieniu powyższego rozporządzenia.
Odwoływanie się przy tym do produktów pochodzenia zwierzęcego, którym niewątpliwie tusza zwierzęcia łownego jest, na użytek pobierania opłaty za nadzór weterynaryjny, gdzie opłata taka przewidziana jest wyłącznie za nadzór nad przechowywaniem mięsa, nie ma żadnego uzasadnienia, a tym bardziej nie można tego czynić "łącząc" definicje mięsa i tuszy i tworząc w ten sposób własną definicję mięsa na użytek opłaty za nadzór nad jego przechowywaniem, przy czym owo "przechowywanie" ma charakter przejściowy i ma jedynie doprowadzić do jak najszybszego przetransportowania tuszy do chłodni i zakładów przetwórstwa.
Rację ma przy tym skarżąca kasacyjnie twierdząc w zarzucie nr 3, że odwołanie się do norm innego załącznika (nr III) nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż to właśnie załącznik I, a nie III determinuje znaczenie pojęć użytych w przepisach. Celem regulacji załącznika III nie jest definiowanie pojęć, tylko określenie sposobu postępowania ze "zwierzęciem", "ciałem zwierzęcia" lub "ciałami zwierzyny łownej", po jego odstrzeleniu (sekcja IV).
Ponadto uzasadniony jest zarzut nr 4 skargi kasacyjnej odnoszący się do niezastosowania art. 79 ust. 1 w zw. z pkt. II lit. c i pkt III lit. d rozdziału II załącznika IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...), gdzie mowa jest o opłatach za kontrolę nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych jedynie w odniesieniu do zakładów rozbioru lub przetwórstwa dziczyzny, zaś zakład skarżącej (punkt skupu dziczyzny) nie jest zakładem tego rodzaju. To samo dotyczy art. 18 ust. 2 lit. d tegoż rozporządzenia (UE) 2017/625 (zarzut 6).
W tym kontekście za zasadną należy uznać także argumentację odnoszącą się do § 6 ust. 1 pkt 16 i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r., gdzie posłużono się pojęciem szerszym niż "mięso i produkty mięsne" i użyto pojęcia "produktów pochodzenia zwierzęcego". Upoważnienie do wydania tego rozporządzenia zawarte w art. 33 pkt 1 u.i.w. stanowiło, że Minister właściwy do spraw rolnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób ustalania i wysokość opłat za wykonanie czynności, o których mowa w art. 30 ust. 1. Ten ostatni przepis, w pkt 5 lit b) mówi jednak wyłącznie o opłatach za przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. W tej sytuacji rozporządzenie nakładające opłaty za nadzór nad przechowywaniem "produktów pochodzenia zwierzęcego", jako pojęciem szerszym od "mięsa i produktów mięsnych", należy uznać za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i w takim kształcie nie może stanowić wyłącznej podstawy do nakładania opłat za nadzór weterynaryjny nad przechowywaniem "produktów pochodzenia zwierzęcego".
Jeżeli zaś chodzi o przeciwdziałanie ryzyku zagrożenia ASF, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, takiemu zagrożeniu przeciwdziałać może jedynie badanie tusz i mięsa, o jakim mowa w pkt 11 i 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r., a nie nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego, o jakim mowa w pkt 29 tego załącznika.
Odzwierciedleniem takiego stanowiska jest późniejsza, porządkująca zmiana ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej z 23 czerwca 2022 r. (Dz. U. poz. 1570), gdzie w obecnym art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. k) wyraźnie określa się, że opłaty pobiera się za nadzór nad przechowywaniem mięsa, mięsa mielonego, surowych wyrobów mięsnych, mięsa oddzielonego mechanicznie, produktów mięsnych, produktów mlecznych, jaj konsumpcyjnych, produktów jajecznych, ryb, skorupiaków, mięczaków, żab oraz produktów pochodzących z ryb, skorupiaków, mięczaków i żab – co w kontekście wskazanych wyżej definicji mięsa i tuszy wyklucza opłaty za nadzór nad przechowywaniem tusz. Z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr IX.2152) wynika, że "Opłaty za nadzór nad przechowywaniem różnych kategorii żywności pochodzenia zwierzęcego, w dotychczasowych przepisach określone osobno dla każdej z tych kategorii, zostały połączone w jedną opłatę w projektowanym art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. k. Zmiana ta odzwierciedla zamysł, zgodnie z którym ta opłata ma być pobierana wyłącznie w przypadku, gdy przechowywanie żywności pochodzenia zwierzęcego jest prowadzone jako odrębna działalność, np. w chłodniach składowych. Nie będzie ona natomiast pobierana, gdy przechowywanie żywności jest koniecznym elementem innej działalności, której przedmiotem jest żywność (...)."
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym koszty zastępstwa procesowego zostały podwyższone względem stawki minimalnej, stosownie do § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).