I OSK 1641/21

I OSK 1641/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1421
art. 48b ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2509/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 12 października 2020 r. nr WIW-ZOZ-II.913.4.12.2020.SZ w przedmiocie nakazu zabicia świń 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr PIW.ZOZ.4202.34.387.2020; 3. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu zabicia świń; 4. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz M.S. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2509/20 (dalej wyrok IV SA/Wa 2509/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 12 października 2020 r. nr WIW-ZOZ-II.913.4.12.2020.SZ w przedmiocie nakazu zabicia świń.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 26 lipca 2019 r. urzędowy lekarz weterynarii, działając z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach, przeprowadził kontrolę w gospodarstwie skarżącej, znajdującym się w miejscowości W., [...], udokumentowaną protokołem kontroli nr 17/26072019/KK - LISTA KONTROLNA SPIWET-ASF z dnia 26 lipca 2019 r., podpisanym przez skarżącą bez uwag i zastrzeżeń.
Podczas kontroli stwierdzono naruszenia polegające na: 1. braku oznakowania świń; 2. braku prowadzenia księgi rejestracji dla świń; 3. braku tablicy przy wejściu do budynku "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony"; 4. braku dokumentacji weterynaryjnej dotyczącej leczenia zwierząt i przeprowadzonych zabiegów weterynaryjnych; 5. braku programu monitorowania i zwalczania gryzoni.
Dnia 5 sierpnia 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach (dalej Powiatowy Lekarz lub PLW) zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli dnia 26 lipca 2019 r. Dnia 21 października 2019 r. PLW zawiadomił skarżącą o zakończeniu tego postępowania. Stronie, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia nowych wniosków dowodowych, żądań czy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli dnia 26 lipca 2019 r. uchybieniami Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr PIW. ZOZ.4202.34.1293.2019 (dalej decyzja z 13 listopada 2019 r.) nakazał usunięcia uchybienia, tj. braku wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, co nastąpiło dnia 15 listopada 2019 r. [k. akt administracyjnych].
Dnia 8 lutego 2020 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę sprawdzającą wykonanie nakazów zawartych w decyzji z 13 listopada 2019 r., udokumentowaną protokołem kontroli nr 02/02/2020 z 8 lutego 2020 r. - LISTA KONTROLNA SPIWET-ASF. Podczas kontroli stwierdzono: 1. brak księgi rejestracji świń; 2. brak tablicy przy wejściu do budynku "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony"; 3. brak dokumentacji leczenia zwierząt; 4. brak spisu świń z podziałem na grupy wiekowe; 5. brak mat dezynfekcyjnych; 6. brak środków do dezynfekcji i odkażania narzędzi; 7. brak rejestru środków transportu; 8. brak programu monitorowania i zwalczania gryzoni. Skarżąca podpisała ów protokół, zobowiązując się do usunięcia uchybień.
Dnia 17 lutego 2020 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zabicia lub uboju wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie, znajdujących się w gospodarstwie należącym do strony.
Dnia 27 lutego 2020 r. skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Siedlcach informację o usunięciu wszystkich uchybień stwierdzonych w jej gospodarstwie podczas kontroli dnia 8 lutego 2020 r.
Dnia 28 lutego 2020 r. inspektorzy weterynaryjni działający z upoważnienia Powiatowego Lekarza przeprowadzili ponowną kontrolę w gospodarstwie skarżącej, udokumentowaną protokołem kontroli nr 1/28022020 z 28 lutego 2020 r. - LISTA KONTROLNA SPIWET-ASF.
Stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. brak zabezpieczenia budynku w którym utrzymywane są świnie przed zwierzętami wolno żyjącymi i zwierzętami domowymi; 2. brak spisu posiadanych świń z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury, knurki; 3. brak zabezpieczenia paszy dla świń przed dostępem zwierząt wolno żyjących i zwierząt domowych; 4. brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych przed wejściami do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjściami z tego gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia a długość nie mniejsza niż 1 metr; brak środków dezynfekcyjnych; 5. brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych przed wjazdami do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjazdami z tego gospodarstwa, których szerokość powinna być nic mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa; 6. brak używania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego do wykonywania tych czynności; 7. brak oczyszczania i odkażania sprzętu i narzędzi wykorzystywanych do obsługi świń; brak środka dezynfekcyjnego; 8. brak stosowania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycie i odkażanie rąk oraz oczyszczanie i odkażania obuwia; 9. brak rejestru wejść osób do pomieszczeń w których utrzymywane są świnie; 10. brak wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni.
W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca utrzymuje w swym gospodarstwie 27 sztuk świń bez oznakowania; nie zgłasza w terminie zdarzeń dotyczących świń; nie ma księgi rejestracji świń.
Dnia 11 marca 2020 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zabicia lub uboju wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie, znajdujących się w gospodarstwie w miejscowości W., [...] i zakazu utrzymywania świń w tym gospodarstwie.
Z powodu zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVlD-19 oraz w związku z koniecznością ponownego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego hodowli trzody chlewnej w tym gospodarstwie, wystąpiła konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli w ww. gospodarstwie. Dnia 21 lipca 2020 r. inspektorzy weterynaryjni przeprowadzili ponowną kontrolę udokumentowaną protokołem z kontroli nr 1/21072020 z dnia 21 lipca 2020 r. - LISTA KONTROLNA SPIWET-ASF.
Stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. brak zabezpieczenia budynku w którym utrzymywane są świnie przed zwierzętami wolno żyjącymi i zwierzętami domowymi; 2. pomieszczenie w którym utrzymywane są świnie ma bezpośrednie przejście do pomieszczenia w którym utrzymywane są zwierzęta kopytne; 3. brak spisu posiadanych świń z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury, knurki; 4. brak zabezpieczenia paszy dla świń przed dostępem zwierząt wolno żyjących i zwierząt domowych; 5. brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych przed wejściami do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjściami z tego gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia a długość nie mniejsza niż 1 metr; brak środków dezynfekcyjnych; 6. brak utrzymania maty dezynfekcyjnej przed budynkiem w którym utrzymywane są świnie w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego; brak środka dezynfekcyjnego; 7. brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych przed wjazdami do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie i wyjazdami z tego gospodarstwa, których szerokość powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa; 8. brak używania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego do wykonywania tych czynności;
9. brak oczyszczania i odkażania sprzętu i narzędzi wykorzystywanych do obsługi świń; brak środka dezynfekcyjnego; 10. brak rejestru wejść osób do pomieszczeń w których utrzymywane są świnie; rejestr środków transportu prowadzony niedokładnie - brak wielu zapisów dotyczących transportów świń; 11. brak wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni.
W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca utrzymuje w swym gospodarstwie 34 sztuki świń bez oznakowania, nie zgłasza w terminie zdarzeń dotyczących świń; nie ma księgi rejestracji świń.
Dnia 29 lipca 2020 r. Powiatowy Lekarz zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zabicia lub uboju wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie, znajdujących się w gospodarstwie w miejscowości W., [...] i zakazu utrzymywania świń w tym gospodarstwie.
W związku z niewykonaniem przez skarżącą nakazów zawartych w decyzji z 13 listopada 2019 r. i stwierdzeniu innych uchybień z zakresu bioasekuracji Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr PIW.ZOZ.4202.34 .387.2020 (dalej decyzja z 18 sierpnia 2020 r.), nakazał zabicie wszystkich posiadanych przez skarżącą świń, utrzymywanych w gospodarstwie W., [...] i zakazał utrzymywania w ww. gospodarstwie świń.
Odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając decyzji z 18 sierpnia 2020 r.:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, a polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego; 2. niekierowanie się doświadczeniem życiowym w odniesieniu do sprawy; 3. mało wnikliwe i krótkowzroczne rozpatrzenie sprawy; 4. jednostronne rozpatrzenie sprawy z korzyścią dla strony przeciwnej.
Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej Wojewódzki Lekarz) decyzją z dnia 12 października 2020 r. nr WIW-ZOZ-II.913.4.12. 2020.SZ (dalej decyzja z 12 października 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję z 18 sierpnia 2020 r.
Wojewódzki Lekarz wskazał, że utrzymywanie świń z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz.U. z 2018 r. poz. 290, dalej rozporządzenie), stanowić może przyczynę wystąpienia afrykańskiego pomoru zarówno w gospodarstwie strony, jak i innych gospodarstw powiązanych. Organ odwoławczy ocenił, że Powiatowy Lekarz słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji w sprawie nakazu zabicia świń znajdujących się w gospodarstwie M.S., zam. W., [...] i zakazu utrzymywania świń w tym gospodarstwie. Analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że skarżąca wielokrotnie nie zastosowała się do nakazów określonych w decyzji z 13 listopada 2019 r., a art. 48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jednoznacznie wskazuje postępowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii przy stwierdzeniu faktu, że nakazy z uprzednio wydanej decyzji nakazującej usunięcie uchybień z zakresu bioasekuracji nie zostały wykonane. Mimo zapewnienia skarżącej o usunięciu stwierdzonych podczas kontroli 8 lutego 2020 r. uchybień w swoim gospodarstwie, nie dość, że nie wykonała ona nakazów z decyzji z 13 listopada 2019 r., to dodatkowo kolejne kontrole bioasekuracji w gospodarstwie strony wykazały liczne, powtarzające się uchybienia z przedmiotowego zakresu, co wskazuje na lekceważący stosunek do organu jakim jest PLW i zasad bezpieczeństwa wdrożonych przez ustawodawcę w sprawie zwalczania afrykańskiego pomoru świń.
M.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mający wpływ na jego treść, a polegający na błędnej interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. niekierowanie się doświadczeniem życiowym w odniesieniu do sprawy; 3. mało wnikliwe i krótkowzroczne rozpatrzenie spraw; 4. jednostronne rozpatrzenie sprawy z korzyścią dla strony przeciwnej.
Skarżąca podniosła, że nie uchyla się od wykonania nałożonego na nią zobowiązania, jednak potrzebuje więcej czasu na jego wdrożenie. Wskazała, że jest osobą prostą, dla której wszelkie czynności urzędowe są trudne i skomplikowane. Skarżąca podkreśliła, że od lat żyje z hodowli świń. Posiadane przeze nią zwierzęta są zdrowe, a decyzją Powiatowego Lekarza wszystkie sztuki miały zostać prewencyjnie zabite, bo w powiecie pojawił się wirus ASF. W jej ocenie, skarżąca nie może płacić za swój brak doświadczenia i wiedzy. Organ winien przeprowadzić badania jej świń. Gdyby należące do niej świnie były chore, to już by zaczęły padać.
W ocenie skarżącej, ustalenia faktyczne i analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie zostały przez organ poczynione rzetelnie ani prawidłowo, co skutkuje uznaniem że istnieją podstawy prawne i faktyczne do wniesienia skargi.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2509/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Zaskarżona decyzja dotyczy nakazania zabicia lub uboju wszystkich posiadanych przez skarżącą zwierząt z gatunku świnie, znajdujących się w gospodarstwie w miejscowości W., [...] oraz zakazu utrzymywania świń w tym gospodarstwie.
Zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że dnia 26 lipca 2019 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach wydał decyzję z 13 listopada 2019 r. nakazująca usunięcie uchybienia, tj. braku wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, co nastąpiło dnia 15 listopada 2019 r.
Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 8 lutego 2020 r., 28 lutego 2020 r. i 21 lipca 2020 r. - których ustalenia Sąd I instancji uznał za bezsporne - wykazały, że skarżąca nie tylko nie zastosowała się do treści decyzji z 13 listopada 2019 r. ale dopuściła do powstania nowych uchybień.
W takiej sytuacji organ prawidłowo uznał, że utrzymywanie świń z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz.U. z 2018 r., poz. 290), stanowić może przyczynę wystąpienia afrykańskiego pomoru zarówno w gospodarstwie strony, jak i innych gospodarstw powiązanych.
Zgodnie z art. 48b ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U z 2018 r. poz. 1967 ze zm., dalej uozz) powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3, w drodze decyzji nakazuje:
1) usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo
2) zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków.
Zgodnie z art. 48b ust. 3 uozz powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2.
Kategoryczne brzmienie art 48b ust. 3 uozz determinuje postępowanie powiatowego lekarza weterynarii w przypadku stwierdzenia, że decyzja nakazująca usunięcie uchybień z zakresu bioasekuracji nie została wykonana.
Zasady bioasekuracji określa § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz.U. z 2018 r. poz. 290 ze zm.). Przepisy te są obligatoryjne dla wszystkich hodowców, niezależnie od ich sytuacji życiowej.
Sąd respektuje twierdzenia skarżącej dotyczące jej "braku doświadczenia i wiedzy", a także tego, że "wszelkie czynności urzędowe są trudne i skomplikowane" ale nie może tego uznać za okoliczność zwalniającą skarżącą od obowiązku stosowania zasad bioasekuracji, o których mowa w tych przepisach. Nie wszystkie uchybienia wymagały do ich usunięcia doświadczenia, wiedzy czy czynności urzędowych. Za przykład może posłużyć brak tablicy przy wejściu do budynku "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony" czy brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych.
Nie można uznać za uzasadniony zarzut, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji nic mają potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ I instancji kilkukrotnie, na przestrzeni 12 miesięcy, przeprowadzał kontrole, ustalił stan faktyczny w gospodarstwie skarżącej w sposób rzetelny i wyczerpujący. W trakcie przeprowadzanych kontroli, skarżąca nie wnosiła uwag i zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia kontroli ani treści protokołów z kontroli sporządzanych przez osoby upoważnione przez Powiatowego Lekarza.
W ocenie Sądu ocena zebranego materiału dowodowego, wyciągnięte wnioski, a w konsekwencji zastosowane przepisy materialne są prawidłowe (k. 96, 116-120 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła M.S., reprezentowana przez adw. M.R., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2509/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 48b ust. 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U z 2018 r. poz. 1967 ze zm.) przez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy organy inspekcji weterynaryjnej miały prawo wydać decyzję w przedmiocie nakazania zabicia wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie znajdujących się w gospodarstwie rolnym skarżącej i zakazu utrzymywania w przedmiotowym gospodarstwie zwierząt z gatunku świnie;
2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) - przez błędne ustalenie, że skarżąca nie zastosowała się do nakazu usunięcia uchybienia polegającego na braku wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni, jako jedynego nakazu przewidzianego decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z 13 listopada 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z 18 sierpnia 2020 r.;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, art. 9 i 11 kpa przez brak ustalenia i udzielenia informacji, na czym konkretnie polegały stwierdzone poszczególne uchybienia w zakresie bioasekuracji i jakie konkretnie działania skarżąca winna wykonać w gospodarstwie rolnym jako hodowca zwierząt, by jej gospodarstwo rolne spełniało wymagania przewidziane przez zasady bioasekuracji;
c. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich dowodów i okoliczności sprawy - dowodów z dokumentów przedłożony[ch]
przez skarżącą pismem z 12 stycznia 2021 r. w postępowaniu przed Sądem I instancji i wydanym m.in. na ich podstawie postanowienia WSA z 18 lutego 2021 r. wstrzymującego wykonania zaskarżonej decyzji wraz z uzasadnieniem obdarzającym walorem wiarygodności złożone wówczas przez skarżącą dowody świadczące na jej korzyść;
d. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przeprowadzenie przez Lekarza Weterynarii w toku postępowania administracyjnego kontrole w gospodarstwie skarżącej i sporządzone na ich podstawie protokoły kontroli są bezsporne, miarodajne i prawidłowe, i uprawniały do wydania obu decyzji z: 13 listopada 2019 r. (na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 uozz) i 18 sierpnia 2020 r. (na podstawie art. 48b ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 uozz) oraz art. [brak wskazania numeru - uw. NSA] ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w sytuacji gdy w rzeczywistości protokoły te zasadniczo nie określały na czym konkretnie polegały stwierdzone poszczególne uchybienia w zakresie bioasekuracji i jakie konkretnie działania winna wykonać w gospodarstwie rolnym skarżąca jako hodowca zwierząt, by jej gospodarstwo rolne spełniało wymagania przewidziane przez zasady bioasekuracji, a nadto w sytuacji gdy w rzeczywistości skarżącą przed wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2020 r. wykonała jedynie istniejący nakaz objęty decyzją z 13 listopada 2019 r. - nakaz wdrożenia [programu] monitorowania [i] zwalczania gryzoni, a zatem wydanie decyzji z 18 sierpnia 2020 r. w trybie art. 48b ust. 3 było niedopuszczalne, mimo stwierdzenia w późniejszym czasie jeszcze innych uchybień w zakresie bioasekuracji w gospodarstwie rolnym skarżącej, ponieważ uchybienia te nie były objęte decyzją z 13 listopada 2019 r. i zasadniczo wymagały wpierw kolejnej decyzji w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: a. kserokopii decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia: 21 lutego 2021 r. nr PIW.ZOZ.4200.37.260.2020 (dalej decyzja z 21 lutego 2021 r.) wyrażającej zgodę na przemieszczenie trzody chlewnej; 30 kwietnia 2021 r. nr PIW.ZOZ.4202.37.617.2021 (dalej decyzja z 30 kwietnia 2021 r.) wyrażającej zgodę na przemieszczenie trzody chlewnej - na okoliczność wyrażenia zgody przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach na przemieszczenie trzody chlewnej z gospodarstwa skarżącej w związku z pozytywnym badaniem krwi trzody w kierunku afrykańskiego pomoru świń; b. faktur VAT nr: FA/3989/2021, FA/6580/2020; paragonów nr: PA/13973/2020, PA/4433/2020, PA/12756/2019, PA/8429/2019, PA/3831/2019 - na okoliczność zakupu przez skarżącą w latach 2019-2021 środków zwalczających gryzonie (k. 129-137v akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez r. pr. K.J., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych (k. 159-163v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych.
Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U z 2020 r. poz. 1421 - tempus regit actum).
Art. 48b ust. 3 uozz stanowi: "Powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2.". Konstrukcja ustępu 3 art. 48b uozz wskazuje, że warunkiem wydania decyzji z punktu 2 ustępu 1 art. 48b uozz jest uprzednie wydanie przez powiatowego lekarza weterynarii decyzji z punktu 1 ustępu 1 art. 48b uozz, nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Warunkiem wydania decyzji z punktu 1 ustępu 1 art. 48b uozz jest uprzednie stwierdzenie przez powiatowego lekarza weterynarii uchybień po stronie posiadacza zwierząt, polegających na tym, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3 uozz.
W kontrolowanej sprawie jedynym nakazem, który był podstawą wydania decyzji z 13 listopada 2019 r. na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 uozz, był nakaz wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni (k. 19-21v akt). Inne uchybienia, stwierdzane kolejnymi 4 protokołami kontroli, nie stały się podstawą wydania decyzji na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 uozz. Z tej przyczyny brak było podstaw by wydać decyzję z 18 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uozz, wskazując inne uchybienia niż nakaz wskazany w decyzji z 13 listopada 2019 r.
Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na powołanie w kolejnych zarzutach częściowo tych samych wzorców kontroli i z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpatrzenia.
Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 kpa; art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 § 1 ppsa i art. 151 ppsa, zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (12 października 2020 r.; art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydania decyzji (wyroki NSA z: 25.9.2019 r. I OSK 22/18; 17.2.2011 r. II GSK 239/10; 3.9.2013 r. I OSK 2828/12, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 758, nb 3).
Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...] (art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa). Na akta sprawy składają się zarówno akta administracyjne, jak i sądowe. Tym samym, akta sądowe stanowią integralną część akt sprawy (art. 54 § 2 in principio w zw. z art. 133 § 1 ppsa). Jak wskazuje się w doktrynie, orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., nb 4 i 5, s. 758-759). Trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że załączone do pisma z 12 stycznia 2021 r. odpisy dokumentów pozwalały na ustalenie, że skarżąca dokonywała zakupu środków przeciwko gryzoniom (paragony z: 7 sierpnia 2019 r., 26 listopada 2019 r., 2 maja 2019 r. - k. 150-152 akt sądowych). Złożone od akt sądowych dokumenty i zdjęcia stanowiły dowody w sprawie (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 zd. 1 kpc) i zostały uznane przez Sąd I instancji jako przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji postanowieniem z 18 lutego 2021 r. IV SA/Wa 2509/20 (k. 81-84 akt sądowych). Żaden z dowodów zebranych w aktach sprawy nie przemawiał za odmową dania wiary przywołanym dokumentom na etapie wyrokowania przez Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie w granicach sprawy nakazywało Sądowi I instancji, czy skarżąca wykonała jedyny nakaz wskazany decyzją z 13 listopada 2019 r. - nakaz wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni. Tym samym, skoro dowody zgromadzone przez organy obu instancji i Sąd I instancji w aktach sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa) prowadziły do uznania, że skarżąca w sposób dostateczny wykonała nakaz wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni, kupując środek przeciwko gryzoniom i ustawiając stosowną pułapkę na gryzonie (k. akt sądowych), to brak było podstaw do wydania decyzji z 18 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uozz. Stwierdzone w kolejnych 4 kontrolach dalsze uchybienia nakazom wynikającym z przepisów o bioasekuracji, stanowić mogły podstawę do wydania kolejnej decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 1 uozz, czego organ I instancji nie uczynił. Brak kolejnej decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 1 uozz, czynił niezasadną decyzję organu odwoławczego, wobec braku podstaw – w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy - do wydania art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uozz.
Skarżąca trafnie podniosła, że w jej gospodarstwie świnie nie zachorowały na afrykański pomór świń. Za trafnością tego twierdzenia przemawia wydanie przez Powiatowego Inspektora decyzji z: z 21 lutego 2021 r. i 30 kwietnia 2021 r., wyrażających zgodę na przemieszczenie trzody chlewnej z gospodarstwa skarżącej (w ilości - maksymalnie - odpowiednio 10 i 51 sztuk) w związku z pozytywnym badaniem krwi trzody w kierunku afrykańskiego pomoru świń (k. 142-145 akt sądowych). Gdyby wyniki badań krwi świń z gospodarstwa skarżącej potwierdziły ich zakażenie afrykańskim pomorem świń, wówczas Powiatowy Lekarz nie udzieliłby tych pozwoleń, a nakazał niezwłoczne zabicie świń.
Mimo, że istota kontrolowanej sprawy dotyczy naruszenia przez organy obu instancji norm materialnoprawnych (dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów przywołanych przy analizie zarzutu naruszenia art. 48b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uozz), zasadne okazały się także zarzuty naruszenia wskazanych norm dopełnienia.
Trafne okazały się zarzuty naruszenia: art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa. W szczególności organy obu instancji naruszyły zasadę udzielania informacji (art. 9 kpa i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 kpa).
Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.B. Beck 2024, s., s. 119-124 nb 1-5 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8; także B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). Mając na uwadze poważne schorzenia skarżącej (skarżąca leczy się w związku ze zdiagnozowanym u niej upośledzeniem umysłowy i zaburzeniami somatycznymi (F.70 i F.45 Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób; s. 6/7 skargi kasacyjnej), jej wiek, brak biegłości w sporządzaniu zapisków (k. 47-53 akt sądowych), przemawiały za koniecznością udzielania skarżącej prostych, pisemnych pouczeń, dostosowanych do wieku i stanu świadomości skarżącej (art. 8 i 9 kpa). W szczególności nie może być wątpliwości, że skarżąca mogła nie rozumieć, jakie konkretne działania w swym małym, tradycyjnym gospodarstwie, ma podjąć, by "wdrożyć program zwalczania i monitorowania gryzoni" (verba legis - § 1 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń - Dz.U. z 2018 r. poz. 290, zm. poz. 360; z 2019 r. poz. 90, 1558). Zwrotu "[...] nakazuje M.S. utrzymującej trzodę chlewną [...] usunięcie terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, uchybień polegających na: 1) braku wdrożenia programu zwalczania i monitorowania gryzoni" użył w tenorze decyzji z 13 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor (k. 19-22 akt administracyjnych). Skarżąca trafnie skoncentrowała się na zwalczaniu gryzoni przy pomocy trutki i pułapki (k. 32 pkt 7; 52 u góry, 60-63, 150-152 akt sądowych).
Z tych przyczyn zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady przekonywania (art. 11 kpa), zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 596-597, nb 1-3).
Mimo że o wadzie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zadecydowały wady materialnoprawne, to część ustaleń dokonanych przez organy obu instancji dotknięte były także wadami procesowymi. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że nie wszystkie uchybienia wymagały do ich usunięcia doświadczenia, wiedzy czy czynności urzędowych, wskazując przykładowo brak tablicy przy wejściu do budynku "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony" czy brak wyłożonych mat dezynfekcyjnych (s. 9 akapit 3 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2590/20). Z dołączonych do skargi kasacyjnej reprodukcji zdjęć i odpisów dokumentów wynika, że maty dezynfekcyjne wyłożono przed wjazdem do gospodarstwa i wejściem do chlewni (k. 34-36 akt sądowych); umieszczono tablice z napisem "WSTĘP WZBRONIONY" (k. 36, 38 akt sądowych). W protokole kontroli z 28 lutego 2020 r. inspektorzy weterynaryjni udzielili ocen pozytywnych w co "[...] przestrzegania wymogów w zakresie bioasekuracji [...]": 1. Przy wejściach do budynków, w których utrzymywane są zwierzęta, znajdują się tablice z napisem "Osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony" [...] 3. W gospodarstwie znajduje się dokumentacja weterynaryjna dotycząca padłych zwierząt; 4. Przestrzegany jest zakaz żywienia świń odpadami gastronomicznymi lub materiałem paszowym zawierającym odpady gastronomiczne [...] Przestrzegane są nakazy: [...] utrzymywania świń w gospodarstwie w odrębnych, zamkniętych pomieszczeniach, w których są utrzymywane tylko świnie, mających oddzielne wejścia oraz niemających bezpośredniego przejścia do innych pomieszczeń, w których są utrzymywane inne zwierzęta kopytne [...]" i wszystkie objęte punktami 20-24 (k. 40-49 akt administracyjnych).
Słuszny okazał się zatem także zarzut nieproporcjonalności środka zastosowanego kontrolowaną decyzją i decyzją ją poprzedzającą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U z 2020 r. poz. 1421), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uozz oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 kpa; art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 § 1 ppsa przez ich błędne niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie, uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Skoro żadna ze świń objętych postępowaniem nie była zarażona patogenem afrykańskiego pomoru świń, a wszystkie te świnie zostały objęte decyzjami z 21 lutego 2020 r. i 30 kwietnia 2021 r., należało na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu zabicia świń.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 200 ppsa.