I OSK 1640/22

I OSK 1640/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Po 844/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
w zw. z art. 162 par. 1 i art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Po 844/21 w sprawie ze skargi H.P. obecnie H.Ż. i J.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr SN-III.7536.36.2021.12 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Po 844/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.P. obecnie H.Ż. i J.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2021 r. nr SN-III.7536.36.2021.12 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Starosta Szamotulski decyzją z 12 lipca 2021 r. nr GN.6821.13.2018, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H.P. i J.P., stwierdził wygaśnięcie decyzji własnych: z 21 marca 2019 r. znak: GN.6821.13.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz z 27 września 2019 r. znak: GN.6821.13.2018 w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał 21 marca 2019 r. decyzję znak: GN.6821.13.2018, w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], w tym podwieszeniu w jej granicach napowietrznych przewodów na odcinku ok. 95 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. [...] m2 nieruchomości.
Następnie organ wydał decyzję znak: GN.6821.13.2018 z 27 września 2019 r., w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości.
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. H.P. i J.P. wniosły o wygaszenie powyższych decyzji z uwagi na ich bezprzedmiotowość.
Zdaniem organu wygaśnięcie powyższych decyzji jest związane z wygaśnięciem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 21 czerwca 2016 r. nr 23/2016 dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na powyższej nieruchomości. Obecnie działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXI/207/2020 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 8 lipca 2020 r., poz. 5686).
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z 21 lipca 2021 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i odmówienie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia 21 marca 2019 r.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 20 sierpnia 2021 r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie.
Organ odwoławczy wskazał, że wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. i z 27 września 2019 r. z uwagi na ich bezprzedmiotowość było bezzasadne. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie stały się bezprzedmiotowe. W przypadku wygaśnięcia tych decyzji [...] Sp. z o.o. traci prawo do wejścia na grunt w celu wykonania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej, co jest sprzeczne z celem wskazanym w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Podmiot występujący do organu administracji z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu uzyskanie trwałego tytułu prawnego do wejścia na nieruchomość w celu wykonania prac, a następnie w celu prowadzenia prac związanych z utrzymaniem linii (naprawy, konserwacje itp.). Nie należy więc uznawać, że decyzja o ograniczeniu i decyzja z nią związana o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości są bezprzedmiotowe, bowiem ich istnienie w obrocie prawnym jest konieczne do tego, by inwestor mógł realizować cel publiczny w postaci budowy linii elektroenergetycznej, a następnie utrzymania tej linii. W związku z powyższym postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 i 27 września 2019 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie powinno w ogóle się toczyć, bowiem nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości tych decyzji.
Organ odwoławczy podkreślił, że interes w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości miały wyłącznie wnioskodawczynie – H.P. i J.P., natomiast został naruszony interes odwołującej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H.P. (obecnie H.Ż.) i J.P. wniosły o uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 sierpnia 2021 r. w całości.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia jej uchylenie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie odpowiada jej uzasadnieniu w części dotyczącej umorzenia w całości postępowania przed organem I instancji.
Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zawarty w rozdziale 13 K.p.a. wskazuje przesłanki, które muszą zaistnieć aby stwierdzić wygaśnięcie decyzji ostatecznej.
Z kolei przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przewiduje sytuację, gdy organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, orzeka co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie, powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Przy czym w uzasadnieniu decyzji błędnie stwierdził, że bezprzedmiotowe było prowadzenie przez Starostę [...] postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. i z 27 września 2019 r., z uwagi na niespełnienie przesłanki bezprzedmiotowości powyższych decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie organ uznał, że w przypadku braku bezprzedmiotowości nie ma podstaw do wydania orzeczenia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji. Takie stanowisko organu nie jest zgodne z sentencją decyzji. Organ odwoławczy nie powinien zatem umarzać postępowania administracyjnego, ale rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. i z 27 września 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy to organ odwoławczy powinien wydać decyzję, w której rozpatrzy wnioski zawarte w pismach skarżących z 26 marca 2021 r. i 17 maja 2021 (k. 339 i 438 akt adm.), dotyczących wygaśnięcia wskazanych decyzji.
Sąd I instancji zauważył, że skarżące uzasadniły wniosek inicjujący niniejsze postępowanie tym, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. nr 23/2016 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], wygasła, co zostało stwierdzone decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło na skutek uchwalenia przez Radę Miasta i Gminy [...] w dniu 25 czerwca 2020 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr XXI/207/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieści [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżące wnioskowały, że skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wygasła, a stanowiła ona podstawę do wydania decyzji organu z 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to również wobec tej decyzji należy orzec o jej wygaśnięciu. [...] Sp. z o.o. stanął natomiast na stanowisku, że brak jest podstawy prawnej i faktycznej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W kontekście powyższego Sąd stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien, po rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków skarżących wydać merytoryczne rozstrzygnięcie odnośnie decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzji z 27 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości.
Natomiast jako prawidłowe Sąd ocenił ustalenia organu odnoszące się do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie [...] z 21 marca 2019 r., znak: GN.6821.13.2018 została wydana zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr 23/2016 z 21 czerwca 2016 r. znak: TI.6733.12.2016.AS o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Decyzja o ustaleniu lokalizacji została "wygaszona" na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 8 lutego 2021 r., z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXI/207/2020 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście [...]. Na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).
Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej z uwagi na to, że ustalenia planu miejscowego były inne niż te zawarte w przedmiotowej decyzji. Zatem inwestor, który wnioskuje o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości ma celu uzyskanie stałego tytułu prawnego do wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości i przeprowadzenia odpowiednich prac. Aby taka decyzja została wydana ograniczenie to musi być zgodne z postanowieniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku - zgodne z decyzją lokalizacyjną. Na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez Starostę [...] (tj. 21 marca 2019 r.) ograniczenie było zgodne z decyzją lokalizacyjną nr 23/2016 wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 21 czerwca 2016 r. Zatem późniejsze wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Istotny jest bowiem moment wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i czy w tym momencie dla danej działki miała zastosowanie przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Nadto Wojewoda Wielkopolski wskazał, że organ I instancji nie zbadał czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji z 21 marca 2019 r. jest zgodne z obecnie obowiązującym planem miejscowym, którego uchwalenie było pochodną wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Organ zauważył, że niniejszy plan miejscowy uwzględnia postanowienia decyzji lokalizacyjnej. Na wyrysie z planu miejscowego zaznaczono przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz pas ochrony funkcyjnej tej linii. Również szerokość pasa ochrony nie budzi wątpliwości, bowiem maksymalna szerokość, jaką wskazano w niniejszym planie to 22 m (po 11 m od osi linii), natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy jedynie ograniczenia w pasie o szerokości 9 m (po 4,5 m od osi linii).
Ponadto zgodnie z § 12 pkt 2 lit. d) i e) uchwały nr XXl/207/2020 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście [...] w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się: 2) pas ochrony funkcyjnej napowietrznej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV o szerokości 22,0 m, po 11,0 m od osi linii w obu kierunkach, dla którego obowiązuje: d) dopuszczenie budowy nowych sieci i urządzeń elektroenergetycznych po trasie istniejących linii elektroenergetycznych, e) dopuszczenie odbudowy, rozbudowy, przebudowy, modernizacji, remontu, skablowania i konserwacji istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych. Jak wykazał Wojewoda ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21 marca 2019 r. jest zgodne również z postanowieniami obecnie obowiązującego planu miejscowego, odnoszącego się do działki nr [...] w obrębie [...].
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżył wyrok w całości.
Na podstawie art 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez:
a. błędne uznanie, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Starosty Szamotulskiego z 21 marca 2019 r. oraz z 27 września 2019 r. nie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy postępowanie to jest oczywiście bezprzedmiotowe z racji braku przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z trwałością zrealizowanej inwestycji, uzasadniającej trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości;
b. błędną interpretację uzasadnienia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2021 r. i braku odróżnienia: "braku bezprzedmiotowości" decyzji Starosty Szamotulskiego z 21 marca 2019 r. oraz z 27 września 2019 r., to jest "bezprzedmiotowości", będącej przesłanką prowadzącą do wygaśnięcia decyzji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz "bezprzedmiotowości" całego postępowania prowadzonego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.;
c. uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. oraz z 27 września 2019 r. nie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość;
d. uznanie konieczności wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, podczas gdy zarówno umorzenie postępowania, jak i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w postaci ewentualnego orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. oraz z 27 września 2019 r. nie mają wpływu na sytuację prawną skarżących, albowiem oba rozstrzygnięcia są dla nich negatywne i wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania, zamiast wydania orzeczenia merytorycznego, nie ma istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
a. zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisk sprzecznych i niespójnych, tj. uznanie przez Sąd, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2021 r. podlega uchyleniu, pomimo uznania, że rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego co do kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.;
b. bezpodstawne wskazanie w treści uzasadnienia, że stanowisko Wojewody Wielkopolskiego nie jest zgodne z sentencją decyzji, podczas gdy organ sporządził prawidłowe uzasadnienie decyzji, które było adekwatne do treści sentencji decyzji, tj. organ uzasadnił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co nie znaczy, że bezprzedmiotowe stały się te decyzje;
c. błędne i nieprecyzyjne uzasadnienie punktu I sentencji wyroku oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do sytuacji prawnej skarżących, która nie ulega zmianie, wskutek wydania decyzji umarzającej postępowanie lub decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...].
W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wprawdzie istotnie część uzasadnienia wyroku dotycząca oceny decyzji Starosty Szamotulskiego z 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz z 27 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości w kontekście ich bezprzedmiotowości, należy uznać za co najmniej przedwczesną, z uwagi na to, że w tym przedmiocie nie wypowiadał się merytorycznie organ II instancji, niemniej uchybienie w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny co do prawidłowości decyzji o ograniczeniu sposobu użytkowania nieruchomości na tym etapie postępowania było istotnie zbędne z uwagi na brak takiej oceny wyrażonej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Pozostała część uzasadnienia odnosząca się do oceny zaskarżonej decyzji pozwala na kontrolę instancyjną wyroku. Ponadto nie budzi wątpliwości prawidłowość przywołanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak również ich uzasadnienie w kontekście granic rozpoznawanej sprawy.
Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał również, jakie powinno być dalsze postępowanie organu, a zatem ujęte w uzasadnieniu zostały wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te nie budzą wątpliwości, skoro w ocenie Sądu I instancji, wobec niezasadnego uchylenia decyzji merytorycznej i umorzenia postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznać merytorycznie odwołanie złożone przez jedną ze stron postępowania.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu, nie stanowi istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie, co do jego szczegółowości i wnikliwości, przez brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez ten Sąd. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ II instancji nieprawidłowo ocenił wystąpienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, przewidzianych w art. 105 § 1 k.p.a.
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony. Tę ostatnią stwierdza się w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza bowiem, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje postawę do oceny zasadności zgłoszonego żądania.
Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do powyższej argumentacji, zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona.
Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. II FSK 2113/16). W rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu akcentuje się konieczność i celowość odróżnienia rozstrzygnięcia, w przypadku bezprzedmiotowości postępowania od rozstrzygnięcia co do zasadności żądania. Zaistnienie więc np. bezzasadności żądania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Natomiast umorzenie postępowania, w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, op. cit, s. 438 oraz A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 524-526 i powołane tam orzecznictwo).
Podkreślić przy tym należy, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi więc naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 1266/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie sprawy pozbawia stronę prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z przepisów prawa, które przewidują prawo do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, wyrok NSA z 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, wyrok NSA z 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 561/04).
W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie ma umocowania prawnego. Akta sprawy wskazują, że z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz z 27 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wystąpiły właścicielki nieruchomości objętych powyższymi decyzjami. Przymiot strony powyższych osób nie został również zakwestionowany przez organ odwoławczy. W obrocie prawnym występują również ww. decyzje Starosty [...], co oznacza, że przedmiot rozstrzygnięcia w tej sprawie istnieje. H.Ż. i J.P., wniosek o wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wiązały z wygaśnięciem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 21 czerwca 2016 r. nr 23/2016 dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na powyższej nieruchomości. Wobec powyższego obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zakończenie indywidualnej sprawy w prawnie przewidzianej formie. Wnioskodawczynie mają bowiem prawo do oceny wpływu wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] na decyzje ograniczające ich uprawnienia z uwagi na swój interes prawny wywodzący się z prawa własności nieruchomości oraz art. 124 u.g.n. w dwuinstancyjnym postępowaniu rozpoznawczym. Ponadto nie wystąpiło takie zdarzenie prawne czy faktyczne które spowodowało brak relacji między sytuacją faktyczną H.Ż. i J.P., a ich sytuacją prawną, które czyniłoby zbędnym wydanie decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zaliczyć do takiej sytuacji wykonania prac ujętych w decyzjach ograniczających sposób korzystania z nieruchomości. Nie sposób zatem uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje.
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania został oddalony w pkt 2 wyroku, gdyż art. 204 P.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.