I OSK 1640/20

I OSK 1640/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1466/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-03-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art. 12b ust. 3
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, 8, 9 i 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Wykonanie operatu geodezyjnego jest zadaniem pracochłonnym i kosztownym a zatem zapewnienie wykonawcy opracowania geodezyjnego możliwości odniesienia się do kwestii, które organ w protokole weryfikacji zbioru danych, o którym mowa w art. 12b ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), uznał za wątpliwe czy niedopuszczalne, leży w interesie nie tylko samego wykonawcy pracy geodezyjnej, ale i podmiotów, na których zlecenie opracowanie to było sporządzane. Takie rozumienie powyższej regulacji prawnej odpowiada zatem w pełni zasadom określonym w art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2020r., sygn. akt II SA/Rz 1466/19 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz D. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1466/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - skargę D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 15 listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów zasobu przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez wykonawcę prac geodezyjnych "[...]", sporządzonych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] w zakresie wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...].
Z akt sprawy wynikało, że D. W., działający pod firmą "[...]" złożył dnia 11 maja 2019 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej: PODGiK) w [...] zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z dokumentacją geodezyjną, przedstawiającą wyniki opracowania objętego zgłoszeniem o identyfikatorze numer [...], celem jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: pzgik).
Starosta [...] w dniu 5 czerwca 2019 r. przeprowadził weryfikację w/w dokumentacji, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – zwana dalej "Pgik") a z której to czynności sporządzono protokół. Wynikało z niego, że złożoną dokumentację oceniono negatywnie zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych (pkt 4 protokołu), jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (pkt 5 protokołu).
W związku z powyższym, wykonawca w dniu 25 czerwca 2019 r. złożył ponownie zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z poprawioną dokumentacją. Dołączył również pismo z dnia 19 czerwca 2019 r., zawierające jego odniesienie się do protokołu z weryfikacji z dnia 5 czerwca 2019 r. wraz z załącznikami.
W dniu 18 lipca 2019 r. Starosta [...] ponownie zatem przeprowadził weryfikację przekazanej dokumentacji. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do pzgik ponownie jednak złożona dokumentacja została oceniona negatywnie. Wskazano bowiem, że wykonawca w całości usunął nieprawidłowości zawarte w protokole z dnia 5 czerwca 2019 r. w punkcie 5 Lp. 3, 4, 5 i częściowo usunął nieprawidłowości w punkcie 5 Lp. 1. Nie usunął natomiast nieprawidłowości opisanych w pkt 5 Lp. 2. W tym ostatnim protokole Starosta zawarł też informację, że w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji i nieuwzględnieniem stanowiska wykonawcy, postanawia zastosować w tym przypadku art. 12b ust. 8 Pgik. Organ sporządził więc "Ocenę stanowiska wykonawcy", a następnie wszczął postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik zbiorów danych.
Wobec braku zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przez wykonawcę Starosta [...] wydał w dniu 30 sierpnia 2019 r. opisaną na wstępie decyzję odmowną, a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., utrzymał ją w mocy.
W decyzji organu odwoławczego na wstępie przedstawiono sposób postępowania, jaki przewiduje ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne przy przyjmowaniu dokumentacji do pzgik, choć nadmieniono jednocześnie, iż ponieważ przepisy tej ustawy nie zawierają szczegółowych postanowień dotyczących sposobu i trybu wydawania decyzji, to z tego powodu stosuje się w tym przypadku przepisy k.p.a. Istotą zaś prowadzonego w tym zakresie postępowania jest prawidłowość wyników pracy geodezyjnej, nie zaś prawidłowość sporządzenia protokołu weryfikacji, sporządzonego w toku czynności materialno-technicznych.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, opisując stwierdzone nieprawidłowości, (czemu dano wyraz w protokole z dnia 5 czerwca 2019 r. i z dnia 18 lipca 2019 r.) wskazał następnie, że wykonawca wykonał pracę geodezyjną z naruszeniem art. 39 ust. 1-5 pgika i § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów"). Cytując treść art. 39 pgik oraz § 60 ust. 1 pkt 2, § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji") organ wojewódzki wyjaśnił, że przedmiotowy operat został sporządzony w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] dotyczącej wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] i spełniał określone w § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji kryteria w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych. Zawierał także wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami. Jednakże, w ocenie organu, sposób działania wykonawcy, który doprowadził do zaproponowanych atrybutów dla pkt a1, a2, a3, a4, a5 nie znajdował uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich bowiem fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się zatem w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno - technicznej podmiotu uprawnionego do wykonania prac geodezyjnych.
W ocenie organu, przedłożony szkic został także sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów, był nieczytelny i nie zawierał danych, określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych oraz zawierał podwójne linie sugerujące "przygrodzenia" bez miar kontrolnych. W ponownie przedłożonej do weryfikacji dokumentacji na szkicu brak zaś było elementów kontrolnych, jednoznacznie pozwalających na określenie wznawianych punktów granicznych numer [...] ( nie wiadomo w stosunku do jakich szczegółów terenowych odnosiły się podane w nim miary /czołówki/).
Inspektor Wojewódzki podniósł także, że choć - zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia w sprawie standardów - w protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych winna być umieszczona informacja dotycząca oznaczenia: dokumentów, na podstawie, których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych i punktów granicznych objętych czynnościami wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z uwzględnieniem oznaczeń tych punktów w operacie ewidencyjnym, to w protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych z dnia 5 kwietnia 2019 r. (stanowiącym część składową operatu sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...]) takich informacji - odnoście punktów a1, a2, a3, a4, a5 - brakowało.
Podniesiono też, iż ponieważ do wznowienia znaków granicznych dochodzi, gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych, to w rozpatrywanej sprawie instytucja wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych nie mogła mieć zastosowania. Znaki te bowiem nie były uprzednio ustalone, o czym przesądzał wykaz współrzędnych punktów granicznych oraz protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych. Były to zatem nowe punkty.
Organ wyjaśnił przy tym, że pogląd, na który powoływał się odwołujący się został przedstawiony jedynie w materiale prasowym i stanowił indywidualne stanowisko autora tekstu. Pogląd ten nie miał natomiast oparcia w normie prawnej, która nakładałaby na organ obowiązek jego stosowania.
W związku z tym – zdaniem organu wojewódzkiego - ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych działek, w tym położenia wyznaczających je punktów a1, a2, a3, a4, a5, winno być przeprowadzone w myśl przepisów § 39 rozporządzenia w sprawie egib a zatem z czynności tych powinien zostać sporządzony protokół ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...],[...]. Takiego zaś dokumentu przedmiotowa dokumentacja nie zawierała.
Nadto stwierdzono, że w dacie wykonania przez wykonawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nr [...] brak było w pzgik dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie egib, określającej przebieg granicy na wznawianym odcinku w punktach a1, a2, a3, a4, a5 pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...],[...], a co - zgodnie z art. 39 pgik - uniemożliwiało wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych.
Organ twierdził też, że powoływany przez wykonawcę § 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie miał zastosowania przy czynnościach wyznaczenia punktów granicznych, a jedynie przy czynnościach ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trybie rozgraniczenia.
Ostatecznie - w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] - dokonana przez Starostę weryfikacja spełniała zatem wymogi określone w art. 12b ust. 1, 4, 6 i ust. 8 pgik, gdyż określa szczegółowo, jakie błędy popełnił wykonawca i czym one skutkowały, a co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została zaś w sposób: jasny, czytelny i zrozumiały oraz zawierała przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji umożliwiając wykonawcy warunki do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Złożony operat techniczny był obarczony wadami uniemożliwiającymi włączenie wykonanej pracy do zasobu. Organ I instancji trafnie przy tym wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 39 pgik, lecz wobec braku dokumentów dotyczących położenia punktów a1, a2, a3, a4, a5 w pzgik - nie było możliwe wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych. Operat techniczny nie nadawał się zatem do przyjęcia do pzgik.
Przedstawiona wyżej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 15 listopada 2019 r. stała się przedmiotem skargi, ktorą D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze tej skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, to jest: § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji, art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) oraz art. 12b ust. 6 Pgik i § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów.
Ponadto skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podkreślał też, że Starosta winien przekazać mu w protokole weryfikacji zbiorów dokładną informację o zakresie nieprawidłowości. Taka informacja powinna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć do stworzenia mu warunków do sunięcia nieprawidłowości.
Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że była ona nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazanych w skardze przepisów.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki przedstawił na wstępie zasady orzekania przed sądem administracyjnym, określił przedmiot kontroli w niniejszej sprawie i wskazał, że postępowanie w niej toczyło się w trybie art. 12b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pgik. Następnie Sąd przytoczył treść w/w przepisów, zauważając, iż nie budziło jego wątpliwości, że organ I instancji nie naruszył wskazanej w tych przepisach procedury. Po przekazaniu przez wykonawcę prac zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, organ dokonał bowiem niezwłocznej ich weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa. Wynik weryfikacji utrwalono w protokole z dnia 5 czerwca 2019 r. Z uwagi na negatywny wynik weryfikacji zwrócono wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji. Starosta raz jeszcze zatem przeprowadził weryfikację przekazanej przez wykonawcę dokumentacji a w protokole z dnia 18 lipca 2019 r. ponownie negatywnie ocenił przekazaną dokumentację. W dalszej kolejności organ sporządził "Ocenę stanowiska wykonawcy", a następnie wszczął postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik zbiorów danych. Następnie, wobec braku zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przez wykonawcę, Starosta, decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r., odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organów, że weryfikacja przedstawionych przez wykonawcę prac geodezyjnych zbiorów danych lub innych materiałów musiała być negatywna, zasługiwało na aprobatę. Organ odwoławczy szczegółowo opisał bowiem, stwierdzone w przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji, nieprawidłowości i odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Na negatywny wynik weryfikowanego materiału – jak wywodził Sąd Wojewódzki - wpłynęło bowiem naruszenie przez wykonawcę wskazanych w protokole weryfikacji zbiorów danych przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 18 lipca 2019 r., przepisów prawa. W tym miejscu Sąd Wojewódzki powtórzył zatem wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i z którym to wywodem Sąd ten – jak stwierdził - w pełni się zgodził.
Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił także, że podjęta przez skarżącego polemika z prawidłowymi ustaleniami organów, nie znajdowała potwierdzenia w przepisach prawa gdyż należało zauważyć, iż (cyt.): "wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych z operatu geodezyjnego lub kartograficznego jest formą aktualizacji ewidencji gruntów, która następnie jest podstawą prawną i miarodajną informacją do podejmowania działań prawnych przez organy oraz różne podmioty, o czym stanowi art. 21 Pgik, dlatego dane w nim zawarte muszą spełniać standardy wynikające z przepisów prawnych".
Końcowo Sąd Wojewódzki stwierdził też "dodatkowo", że (cyt.): "ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest możliwa w zakresie wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami i zbadania czy organ służby geodezyjnej i kartograficznej prawidłowo dokonał oceny tego dowodu, która to analiza, jak już wyżej wskazano, potwierdziła wnioski organów".
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w tym przypadku również prawidłowo, gdyż - stosownie do art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a .- organy zgromadziły materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zgodności przedstawionej pracy geodezyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ odwoławczy dokonał zaś jego oceny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. i dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:
I. prawa materialnego, to jest:
1) art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, ze zm., dalej Pgik) w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.). w związku z art. 12b ust. 6 i 7 pgik - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia i prawidłowo ocenił materiał dowodowy a postępowanie to było prowadzone prawidłowo i zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa;
2) § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 Nr 263, poz. 1572, dalej zwanego rozporządzeniem w sprawie standardów) w związku z art. 80 § 1 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że przekazany organowi I instancji szkic narusza wymogi określone tym przepisem podczas gdy szkic zawiera wymagane tym przepisem elementy (wartości),
3) art. 12b ust. 6 pgik w związku z art. 80 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że protokół z weryfikacji zawiera opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości przedstawiony w sposób pozwalający Skarżącemu na skorzystanie z uprawnień przewidzianych art. 12b ust. 7 pgik, podczas gdy protokół takiego opisu nie zawiera,
4) art. 12b ust 8 w związku z art. 12b ust. 8 Pgik, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych mimo, że jako podstawa faktyczna jej wydania zostały przyjęte ustalenia odmienne od wskazanych w protokole z weryfikacji,
5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 12b ust. 6 i 8 pgik - poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone tym przepisem,
6) § 30 ust. 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez ich zastosowanie w sprawie podczas gdy nie znajdują one w sprawie zastosowania,
7) § 39 ust. 1-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393], dalej zwanego rozporządzeniem egib - poprzez ich zastosowanie, podczas gdy nie znajdują one w sprawie zastosowania,
8) art. 12b ust. 1 pgik w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że weryfikacja została przeprowadzona prawidłowo mimo, że jej ustalenia różnią się od siebie w zależności od etapu, na którym były czynione;
II. przepisów postępowania, a to:
1) art. 151 w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w związku z art. 12b ust. 1 - 8 pgik - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. - oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach niezgodnych z ustaleniami poczynionymi w protokole z weryfikacji, co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie,
2) art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie - zignorowanie zarzutu skarżącego dotyczącego błędów w postępowaniu przed organami obu instancji w zakresie oparcia ich rozstrzygnięć na ustaleniach wykraczających poza ustalenia zawarte w protokole z weryfikacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
3) art. 141 § 4 w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie w sprawie części dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. - nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia a ograniczenie uzasadnienia w istocie do przytoczenia stanowisk organów oraz brzmienia przepisów bez ich analizy odniesionej do sprawy, co uniemożliwia kontrolę tak wydanego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm.
Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś, w zakresie zarzutów procesowych opartych na art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., okazały się uzasadnione.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (...).
Po myśli zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki pominął w swej ocenie część zarzutów zawartych w skardze a także nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.
Jak wyżej to przedstawiono, skarga D. W. jako wykonawcy prac geodezyjnych "[...]", została wniesiona do Sądu Wojewódzkiego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 15 listopada 2019 r. a którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. odmawiającą wykonawcy opracowania geodezyjnego, sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] w zakresie wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] , przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki: przedstawił przebieg tego postępowania czyli postępowania w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych, przytoczył przepisy prawa, które to postępowanie regulowały i praktycznie powtórzył treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzając jedynie, że decyzja ta nie naruszała obowiązujących przepisów oraz nadmieniając przy tym, że nie była możliwa ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd, z uwagi na konieczność posiadania w tym zakresie wiadomości specjalnych.
Końcowo też Sąd Wojewódzki przyjął, że postępowanie wyjaśniające zostało w tym przypadku przeprowadzone przez organy prawidłowo, gdyż (cyt.): "Stosownie do art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy zgromadziły materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zgodności przedstawionej pracy geodezyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ odwoławczy dokonał zaś jego oceny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. i dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.".
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zagadnienia z zakresu geodezji są zagadnieniami istotnie specyficznymi a jednocześnie niezmiernie istotnymi. Jako odnoszące się do pomiarów terenowych są one bowiem ściśle związane z problematyką dotyczącą nieruchomości i to zarówno w aspekcie wieczystoksięgowym jak i z uwagi na kwestie związane z procesem budowlanym.
Z uwagi na ową specyfikę, zagadnienia geodezyjne zostały unormowane w ustawie szczególnej, jaką stanowi ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne a która jednak (jak słusznie skądinąd zauważył to Inspektor Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie zawiera szczegółowych postanowień dotyczących sposobu i trybu wydawania decyzji w sprawach z zakresu prawa geodezyjnego. Z tego więc względu w sprawach tych mają zastosowanie przepisy ogólne, obowiązujące w postępowaniach administracyjnych oraz zasady skonkretyzowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne a wyłożone w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w powiązaniu z zasadami sformułowanym przez kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodzić się przy tym wprawdzie trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż trudno wymagać, aby sąd administracyjny dokonywał weryfikacji pracy geodezyjnej, dla której wykonania niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych, w tym w dużym stopniu mających charakter techniczny, tym niemniej sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek, ocenić czy w danym w postępowaniu, dotyczącym przyjęcia opracowania geodezyjnego do ewidencji gruntów i budynków, nie naruszono przepisów prawa zwłaszcza odnoszących się do reguł, które obowiązują w takim postępowaniu. Jedną bowiem z takich reguł jest wymóg, aby protokół z weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez wykonawcę opracowania geodezyjnego, był jak najbardziej konkretny i czytelny. Wykonanie operatu geodezyjnego jest zadaniem pracochłonnym i kosztownym a zatem zapewnienie wykonawcy opracowania geodezyjnego możliwości odniesienia się do kwestii, które organ w protokole weryfikacji zbioru danych, o którym mowa w art. 12b ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), uznał za wątpliwe czy niedopuszczalne, leży w interesie nie tylko samego wykonawcy pracy geodezyjnej, ale i podmiotów, na których zlecenie opracowanie to było sporządzane. Takie rozumienie powyższej regulacji prawnej odpowiada zatem w pełni zasadom określonym w art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Analogicznie problem ten interpretuje także dotychczasowe orzecznictwo sądowe, zwracając właśnie uwagę na umożliwienie wykonawcy pracy geodezyjnej odniesienia się do wyników procedury weryfikacyjnej, co w rezultacie umożliwia osiągnięcie celów stawianych Służbie Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jak i zachowanie gwarantowanych art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych (vide np: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16) oraz wyroki sądów wojewódzkich z dnia: 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 504/15; 10 lipca 2014 r. sygn. akt SA/Kr 1/14 i 1lipca 2014 r. sygn.. akt III SA/Łd 331/14 i 10 lipca 2014 r.).
Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, podnieść należy, że kwestię braku zgodności pomiędzy stwierdzonymi przez organ I instancji wadliwościami złożonego przez D. W. opracowania, zawartymi w protokołach z weryfikacji zbioru danych a wadliwościami wytkniętymi w decyzji Starosty [...], strona podnosiła zarówno w odwołaniu jak i w skardze. W obu tych pismach akcentowano, że dopiero w decyzji sprecyzowano, jakie punkty graniczne i położone w jakich miejscach organ miał w tym przypadku na myśli. Jak twierdził skarżący, zdaniem Starosty [...] ego, negatywny wynik weryfikacji był skutkiem dwóch naruszeń prawa - jednego dotyczącego niekompletności protokołu wznowienia znaków granicznych/wyznaczania punktów granicznych, co miało stanowić o naruszeniu § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów i drugiego - dotyczącego dokonania czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, co miało stanowić o naruszeniu art. 39 ust. 1-5 ustawy pgik. Zarzuty te nie stanowiły jednak podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, wydanej przez Starostę [...], gdyż w jego decyzji, a następnie w decyzji zaskarżonej, zarzuty te zostały w istotny sposób zmienione. Decyzje organów obu instancji wskazywały bowiem na konkretne przykłady uchybień, które miały mieć miejsce podczas wykonywania prac geodezyjnych tj. w zakresie zmiany atrybutów ZRD we wskazanych punktach m.in. pkt. nr 7-4742, 7-4704 (decyzja Starosty [...] ego s. 7 i 8 oraz decyzja WINGiK s.10 i 11).
Do tych zarzutów Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku w ogóle się natomiast nie odniósł choć ich ocena mogła mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W świetle bowiem tego co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że decyzja administracyjna, która zapadała w przedmiotowym postępowaniu, musiała opierać się na tej samej ocenie wyników prac, która stała się podstawą negatywnego wyniku weryfikacji, czyli ocenie wskazanej w protokole z weryfikacji. Przy ponownym zatem rozpoznawaniu skargi D. W. Sąd Wojewódzki powinien zwrócić szczególną uwagę, czy skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał możliwość odnieść się do stwierdzonych w tej decyzji przez organ wadliwości złożonej przez skarżącego pracy geodezyjnej.
W związku zatem z powyższym, na tym etapie sprawy, odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych było co najmniej przedwczesne.
Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego opierając na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.