I OSK 1636/24

I OSK 1636/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 89/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 89/24 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 89/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego:
1. uchylił zaskarżoną decyzję,
2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K.G. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło:
1. naruszenie przepisów postępowania które mało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 136 i 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 977, dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 390 nazwanej dalej "ustawą"), art. 17 ust. 1 pkt 4 "u.ś.r." wyrażające się w bezpodstawnym i nie uwzględniającym całości okoliczności sprawy zanegowaniu dokonanej przez organy oceny całego materiału dowodowego, dotyczącego braku wymaganego przez art. 17 u.ś.r. związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a., polegające na brakach w uzasadnieniu wydanego orzeczenia polegających na pominięciu wskazań dla organów administracyjnych co do dalszego toku postępowania, co w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczeń w postępowaniu dowodowym prowadzonym w postępowaniu odwoławczym oraz obowiązku sądu uchylenia wszelki wydanych w granicach sprawy orzeczeń, jeśli jest to niezbędne do jej załatwienia zgodnie z prawem, uniemożliwia odtworzenie motywów, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji prawidłowe wykonanie wyroku;
3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę orzeczenia przypuszczeń Sądu, co do okoliczności w jakich podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które to przypuszczenia w żaden sposób nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny podstaw faktycznych, a przez to legalności zaskarżonej decyzji;
4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez całkowicie opaczne postrzeganie reguł postępowania dowodowego, zgodnie z którymi okoliczność uznaje się za udowodnioną na podstawie dowodów a nie na podstawie ich braku, jak chce tego Sąd pierwszej instancji twierdząc, że można uznać za udowodnione, a co najmniej prawdopodobne okoliczności sprawy, tylko na tej podstawie że w toku postępowania nie zgromadzono dowodów, które mogły by im przeczyć, co doprowadziło do wadliwej oceny prawidłowości postępowania organów w zakresie przyjętych skutków nieobecności wnioskodawcy w miejscu zamieszkania podopiecznej;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. wyrażające się w błędnym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osoba niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
6. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanka faktyczna "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia" oceniania była jedynie przez pryzmat składanych przez Skarżącą wyjaśnień i oświadczeń co do sprawowanej opieki nad matką, bez właściwej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi
- obciążenie kosztami postępowania Skarb Państwa.
Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że mimo wielości jej zarzutów skarżący organ opiera skargę kasacyjną na tezie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przeprowadzonego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego postępowania w relacji do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do powyższego stanowiska w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy wskazanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w punktach od 1 do 3 tego ustępu) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Innym ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Weryfikacji zatem wymagało to, czy rzeczywiście zakres czynności opiekuńczych świadczonych wobec matki uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Podstawowym dowodem, na podstawie którego dokonuje się ustaleń faktycznych w powyższym zakresie, jest wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Wywiad środowiskowy jest zatem podstawowym dowodem, na podstawie którego można ustalić te okoliczności.
Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021r., poz. 893) - dalej: "rozporządzenie" w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Ocena organów powinna bazować na całym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, przy czym najistotniejszym elementem tego materiału jest wywiad środowiskowy. Prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy powinien dawać właściwy obraz sytuacji i pozwolić organom ocenić, czy zakres sprawowanej nad osobą niepełnosprawną opieki jest tego rodzaju, że wymaga od opiekuna (wnioskującego o świadczenie) rezygnacji z aktywności zawodowej. Wagę wywiadu środowiskowego zwłaszcza w przypadkach niejednoznacznych podkreśla treść art. 23 ust. 4aa u.ś.r., w świetle którego jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
W badanej sprawie wywiad środowiskowy z 18 lipca 2023 r., który stanowił podstawę ustaleń organów obu instancji o zakresie sprawowanej przez córkę opieki nad osobą niepełnosprawną został przeprowadzony bez udziału samej Skarżącej, co narusza ww. przepis art. 107 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Został on bowiem przeprowadzony z jedynie z osobą wymagającą opieki, w jej miejscu zamieszkania, bez udziału osoby ubiegającej się o świadczenie. Z akt administracyjnych nie wynika, że przed przeprowadzeniem wywiadu organ podejmował próby telefonicznego czy też pisemnego kontaktu ze skarżącą. Z notatki urzędowej pracownika socjalnego z dnia 12 lipca 2023 r. wynika jedynie, że pracownik udał się wielokrotnie pod adres w Tczewie, ale nikogo tam nie zastał. Brak jest natomiast informacji, że skarżąca wiedziała o działaniach podejmowanych przez organ. Wywiad środowiskowym z 18 lipca 2023 r. również takich informacji nie zawiera.
Nie jest to jedyna wadliwość tego dowodu. Powyższy wywiad środowiskowy przeprowadzony został pobieżnie i nie zawiera dostatecznych informacji pozwalających na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Nie wynika z niego jaka jest kondycja fizyczna G.J. (jak i czy porusza się samodzielnie, jaki jest z nią kontakt werbalny, w jakich obszarach wymaga wsparcia itd.). W tym świetle nie można uznać, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony prawidłowo i zawiera wszystkie niezbędne informacje. Tych okoliczności nie dostrzegło SKO, dlatego wydana w sprawie decyzja organu II jest wadliwa, co podkreślił Sąd I instancji. Ocenę taką Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną i znajdującą oparcie w zebranym materiale dowodowym. W konsekwencji, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję.
Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 7,77 § oraz art. 80 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia tych przepisów wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta przez organ i sąd I instancji doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej oceny. Dokonana ocena materiału dowodowego może być zatem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo – skutkowego. Taka właśnie sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (np. wyroki NSA: z 20.10.2021 r., III FSK 266/21, z 15.10.2021 r., III OSK 399/21, z 24.11.2021 r., I OSK 755/21, z 7.10.2021 r., II OSK 292/21). Wbrew stanowisku skarżącego organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał wiążącej dla organu odwoławczego oceny prawnej i zawarł wskazania co do dalszego postępowania w kontekście konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.
Odnośnie zaś naruszenia art. 135 p.p.s.a to należy wskazać, że Sąd I instancji uznał, iż do ponownego, właściwego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium posiada kompetencje merytoryczno – reformatoryjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, zgodnie z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku. Sąd I instancji nie uznał zatem za konieczne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Ocenę Sądu I instancji, w świetle art. 135 p.p.s.a., co do braku konieczności uchylenia decyzji organu I instancji należy uznać za uprawnioną. Wskazać należy, że sąd orzekając w pierwszej instancji, uwzględniając skargę na decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Jednak należy mieć na uwadze, że z art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Ocena niezbędności należy jednak do sądu administracyjnego i to z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego sąd I instancji uznał za niezbędne zastosowanie środków, o których mowa w art. 135 p.p.s.a.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.