I OSK 1635/23

I OSK 1635/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2308/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-07
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D., G. W., J. D., J.S., M.Z., M. D., M.D. oraz W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/22 w sprawie ze skargi L. D., G. W., J. D., J. S., M.Z., M. D., M. D. oraz W. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.144.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi L. D., G. W., J. D., J. S., M. Z., M. D., M. D. oraz W. D. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia 29 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.144.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a.") w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie
z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust.
2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna.
Wprawdzie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut procesowy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) z zarzutem materialnoprawnym (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2021 r., poz. 1491, a także w następnej kolejności z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) jednakże Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzut łącznie, zwłaszcza że zarzut jest skonstruowany jako jeden punkt.
Na wstępie należy zauważyć podstawowe okoliczności w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akta rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, co prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, doręczenie orzeczenia z dnia
2 stycznia 1950 r. nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271, dalej: "rozporządzenie z dnia 15 lipca 1948 r."). Był to akt wykonawczy do dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) stanowiącego podstawę kwestionowanego orzeczenia. Z mocy § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy, orzeczenie z dnia 2 stycznia 1950 r. zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 lipca 1950 r. (Nr 16, poz. 325). Zatem zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. prowadzi to do wniosku, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone w dniu 14 sierpnia 1950 r., to jest w trzydziestym dniu od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło jego ogłoszenie. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Skarżących. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 5 czerwca 2019 r. (data prezentaty wpływu na wniosku), dlatego ten dzień należy uznać za datę wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia, jak tranie ustalił Sąd I instancji.
Wniosek Skarżących z dnia 5 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia 2 stycznia 1950 r. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 13 października 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie z ww. wniosku z uwagi na treść art. 2 ust
2 ustawy nowelizującej k.p.a.
Problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. (ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia: 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 152/23; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22 oraz 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Stanowisko w nich wyrażone Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ I instancji nie mógł wydać w tej sytuacji innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania
w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia 2 stycznia 1950 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Biorąc to od uwagę - twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji był przepis rangi ustawowej, było bezzasadne. Tym samym, zarzut oparty na naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny.
Przechodząc do zasadności zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wskazać trzeba, że z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym kontekście wskazać zatem trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. W tym kontekście wypowiedział się już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. W tym kontekście także nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. był także niezgodny z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała w szczególności z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23; 9 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 416/23, źródło CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.