I OSK 1634/06

I OSK 1634/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Joanna Runge -Lissowska
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1313/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-26
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 145 par. 1 lit. c i pkt. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1993 nr 23 poz 97
par. 4 ust. 1 pkt. 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
art. 8, art. 32, art. 33
Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
art. 8 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Sentencja
Sygn. akt I OSK 1634//06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1313/05 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1313/05 oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że protokołem z [...] lutego 1977r. [...] Zakłady Przemysłu Spirytusowego "[...]" przekazały w czasowe użytkowanie część terenów przyległych do zabudowań Wydziału Produkcji Drożdży o powierzchni [...] ha, który to teren stanowił część działki oznaczonej nr [...]. Teren ten został przekazany Zarządowi Pracowniczego Ogrodu Działkowego przy [...] Zakładach Przemysłu Spirytusowego.
Decyzją z dnia [...] września 1986r. nr [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. orzekł o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego opłaty rocznej za zarząd działkami gruntu położonymi w K. o łącznej powierzchni [...] hektarów [...] arów [...] m2, oznaczonymi numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 1988r. nr [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. orzekł o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego nowych opłat rocznych za zarząd działkami gruntu położonymi w K. o łącznej powierzchni [...] hektarów, [...] arów [...] m2, oznaczonymi numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
Decyzją z dnia [...] września 1994r. nr [...] zmienioną decyzją z [...] października 1994r. nr [...] Wojewoda K., działając na podstawie art. 2 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo Przemysłu Spirytusowego "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w K. w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz stwierdził, że decyzja ta nie narusza praw osób trzecich.
Zgodnie z treścią księgi wieczystej Lwh. [...] z [...] czerwca 1993r. właścicielem działek oznaczonych numerami [...] i [...] był Skarb Państwa, a działki te znajdowały się w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego.
W dniu [...] sierpnia 2001r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] oraz decyzji tegoż organu z [...] października 1994r. nr [...] zmieniającej decyzję z [...] września 1994r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] i z [...] października 1994r. nr [...] oraz zobowiązał Wojewodę M. do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986r. nr [...] i z [...] grudnia 1988r. nr [...] w części dotyczącej działki numer [...].
Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] Wojewoda M. powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986r. i z [...] grudnia 1988r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2002r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2001r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986r. nr [...] i z [...] grudnia 1988r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...].
Wyrokiem z dnia 3 marca 2004r. w sprawie sygn. akt l SA 1060/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2002r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2001r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji Wojewody K. z [...] października 1994r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2004r. nr [...].
Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] w K. S.A., domagając się jej uchylenia. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 124, poz. 1361 ze zm.) oraz w związku z art. 87 i art. 101 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99 ze zm.) przez przyjęcie, że prawo zarządu poprzednika prawnego strony skarżącej do części nieruchomości uwłaszczonej decyzją Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] mogło nie powstać, a także zarzut naruszenia art. 10 ust. 3, art. 4 zd. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) przez przyjęcie, że czasowy ogród działkowy zlokalizowany na części uwłaszczonej nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] był pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy oraz naruszenie art. 32 i art. 8 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) przez przyjęcie, że w dniu 5 grudnia 1995r. Polskiemu Związkowi Działkowców przysługiwało prawo do użytkowania działki nr [...]. Nadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2004r. sygn. akt l SA 1060/02 przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, czy poprzednikowi prawnemu strony skarżącej w dniu 5 grudnia 1990r. przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną i zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczym zagadnieniem występującym w sprawie jest, czy przy wydawaniu przez Wojewodę K. decyzji z [...] września 1994r. nr [...] oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji Wojewody K. z [...] października 1994r. nr [...], doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności w/w decyzji.
Podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli organu nadzoru w tym trybie dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej.
Zważył, że decyzja Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] wydana została w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i przepis § 4 ust. 1 pkt 5 i pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu do konkretnej nieruchomości konkretnemu podmiotowi jest czynnością procesową, podejmowaną w trakcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu znajdującego się w zarządzie określonego podmiotu. Dowody służące do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990r. prawa zarządu do nieruchomości państwowych i komunalnych osób prawnych zostały wskazane w § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wśród tych dowodów ustawodawca wymienia wypis z księgi wieczystej potwierdzający istnienie prawa zarządu do nieruchomości konkretnego podmiotu. Jednocześnie przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa (ewentualnie własności budynków) posiada deklaratoryjny charakter, potwierdzający nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, mającą w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990r. grunty Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów. Tak więc decyzja, o której mowa ma deklaratoryjny charakter w stosunku do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990r. Przepis art. 2 ust. 1 powołanej ustawy wprost wskazuje, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich chronionych tym przepisem prawa.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie za trafne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że w kontrolowanej decyzji organ decyzyjny nie wskazał z jakich dowodów wywiódł, że stronie skarżącej przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy stanowiącego podstawę faktyczną wydania przez Wojewodę K. decyzji z [...] września 1994r. wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt istnienia w dniu [...] grudnia 1990r. po stronie skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...]ha. Prawo zarządu nie wynika ani z treści decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986r. nr [...], ani z decyzji tegoż organu z [...] grudnia 1988r. nr [...]. W decyzjach tych organ administracji nie wymienia działki o numerze [...], ani działki o numerze [...], co może oznaczać, że decyzje te dotyczą innych działek gruntu niż ta działka, która objęta jest treścią decyzji z [...] września 1994r. Wojewody K.
Znajdująca się w aktach sprawy zapisana kartka papieru z datą 12 września 1994r. (bez oznaczenia przez kogo została sporządzona, bez żadnej pieczęci) nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowić dokumentu potwierdzającego informacje zawarte w jej treści, a zwłaszcza nie może świadczyć o tym, z jakich działek powstała działka nr [...].
Również znajdujący się w aktach sprawy dokument sporządzony po badaniu księgi wieczystej Lwh [...] określa stan prawny nieruchomości (w tym działki nr [...]) na dzień [...] czerwca 1993r. Dokument ten został sporządzony przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w K., stanowi zatem dokument z badania ksiąg wieczystych, nie jest jednak przy tym zaopatrzony żadnym podpisem, ani pieczęcią.
Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] lutego 1977r., w którym podano, że nieruchomość przekazana na utworzenie ogrodu działkowego stanowi część działki objętej wykazem hipotecznym Lwh. [...]. Natomiast w piśmie z datą z [...] września 1994r. podaje się, że działka nr [...] powstała z połączenia działek [...],[...],[...] oraz działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Tym samym powstaje zdaniem Sądu pytanie, z jakich działek i w jaki sposób oraz w jakiej dacie powstała działka nr [...], a następnie działka nr [...]. Okoliczność ta w ocenie Sądu pierwszej instancji ma znaczenie dla określenia daty powstania zarządu, o którym mowa w dokumencie powstałym po badaniu ksiąg wieczystych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktach sprawy nie ma wypisu z księgi wieczystej Lwh. [...]. Z uzasadnienia decyzji z [...] września 1994r. Wojewody K. nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ ustalił prawo zarządu do opisanej wyżej działki gruntu, skoro winien prawo to ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, przy uwzględnieniu ustawowej przesłanki, czyli na dzień [...] grudnia 1990r. Częściowo błędne uzasadnienie organu nadzorczego w omawianym zakresie pozostało zdaniem tego Sądu bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie.
Powyższe uchybienia stanowią w ocenie Sądu pierwszej instancji o rażącym naruszeniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Niezależnie od powyższego Sąd ten wskazał, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe winien mieć na uwadze wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie w trybie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Winien zatem także rozważyć, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie określonym w powyższym przepisie prawa nie narusza praw osób trzecich.
Sąd wyjaśnił, że ustawowa klauzula "nie narusza praw osób trzecich" odnosi się do praw wynikających z ustaw i chronionych przez te ustawy. Przy rozważaniu tego zagadnienia organ winien mieć na uwadze także i to, że stosownie do treści art. 5 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, ochrona nabywcy obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zadaniem organu administracji publicznej było oraz będzie w przyszłości rozważenie kwestii charakteru prawnego ogrodu działkowego utworzonego i funkcjonującego na działce nr [...], przy uwzględnieniu daty jego powstania i obowiązującego wówczas porządku prawnego, a także treści przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.). Powstały w 1977r. ogród działkowy nie miał charakteru trwałego ogrodu ale w dniu wejścia w życie ustawy z [...] maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie został zlikwidowany, istniał i funkcjonował w sensie prawnym i faktycznym. Tym samym został objęty działaniem przepisów w/w ustawy, w tym przepisu art. 32 i art. 33 tej ustawy. Przejęcie majątku oznacza także wstąpienie w prawa związane z gruntem, w tym przypadku w prawo użytkowania gruntu. Niewątpliwie fakt istnienia w dniu [...] grudnia 1990r. ogrodu działkowego oraz fakt użytkowania gruntu, w oparciu o dokumenty przekazujące ten grunt na potrzeby utworzenia ogrodu działkowego oraz w oparciu o przepisy w/w ustaw, świadczy zdaniem Sądu pierwszej instancji o istnieniu praw osób trzecich wynikających z tych ustaw.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] w K. S.A., zaskarżając wyrok w całości.
Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
a) naruszenie prawa materialnego w szczególności:
- art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz. U. Nr 79, poz. 564 ze zm.) w związku § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993r. (Dz. U. Nr 23, poz. 97) w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych będących dotychczas w ich użytkowaniu i zarządzie przez jego niezastosowanie,
- art. 32 i 33 w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) przez błędną ich wykładnię,
- art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) ustawy przez jego niezastosowanie,
- art. 8 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159) przez jego niezastosowanie,
b) naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 §1 pkt 1 a i c i pkt 3 tej ustawy przez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że stwierdzając nieważność decyzji Wojewody K. organ administracji nie kwestionował braku istnienia dowodu w postaci dokumentu wypisu z księgi Lwh. [...] obejmującego działkę nr [...], z której powstała działka nr [...] wskazana w decyzji uwłaszczeniowej. Stwierdził natomiast, że wpisy w księdze wieczystej mogą być tylko pochodną stanu prawnego zaistniałego z mocy właściwych przepisów. Kwestionował bowiem fakt, że Wojewoda nie wskazał w wydanej przez siebie decyzji z jakich konkretnych decyzji wynikało prawo zarządu podmiotu uwłaszczanego.
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że potwierdzeniem istnienia w dniu [...] grudnia 1990r. zarządu do działki nr [...] są decyzje o opłatach z tytułu zarządu za lata 1986 i 1988, tj. decyzje Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1986r. i z dnia [...] grudnia 1988r. działkami oznaczonymi numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...] oraz nr [...], jako że z nich powstała działka nr [...]. Jednak wobec stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] 03.2003r., zdaniem tego organu prawo zarządu mogło nie powstać, jako że decyzja ta wywołała skutki ex tunc. Przyznał jednak, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarejestrowana pod sygn. akt l SA 1196/03.
Skarżąca wyjaśniła, że aktualnie już prawomocnym wyrokiem z dnia 14.04.2006r. sygn. akt l SA/Wa 245/05 decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o opłatach została uchylona, bowiem w dniu 6 lipca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt l OSK 1050/05 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Polski Związek Działkowców.
Zdaniem skarżącej nie było żadnych podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach, na co powołuje się Minister Infrastruktury w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, również ze względu na wcześniejszy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2004r. wydany w sprawie sygn. akt l SA 1060/02, w którym Sąd, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K., stwierdził że sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego koniecznego do rozstrzygnięcia kwestii decyzji uwłaszczeniowej, gdyż decyzje o opłatach z tytułu zarządu stanowią jeden z dowodów w tym postępowaniu.
Powyższe skarżąca przytoczyła z tego powodu, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody K. była oparta na wypisie z księgi wieczystej [...] - B., a regulacja stanu prawnego działek powstałych z podziału działki nr [...] objętej Iwh [...] przez Wojewodę K. była prowadzona oddzielnie dla każdej powstałej działki powstałej z podziału działki nr [...], tj. [...] i [...] oraz [...].
Podniosła ponadto, że dokumentacja uwłaszczeniowa Wojewody K. była również przedmiotem wyżej opisanych postępowań sądowoadministracyjnych, a uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2006r. w sprawie sygn. akt l SA/Wa 245/05 (str. 12) - potwierdza istnienie w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej Iwh [...].
Pomimo braku dokumentu wypisu z księgi wieczystej w aktach sprawy, brak było zdaniem skarżącej podstaw prawnych do oddalenie skargi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności ze względu na istniejące i opisane wyżej decyzje o opłatach z tytułu zarządu potwierdzające jego istnienie w dniu [...] grudnia 1990r.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z uregulowaniami prawnymi obowiązującymi w dacie uwłaszczania, tj. przepisem art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. (Dz. U. Nr 79, poz. 564 ze zm.) dowodami wskazującymi na istnienie w dniu [...] grudnia 1990r. prawa zarządu do będącej przedmiotem uwłaszczenia nieruchomości są dokumenty wskazane w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych będących dotychczas w ich użytkowaniu i zarządzie (Dz. U. Nr 23, poz. 97), co oznacza, że wydając decyzję uwłaszczeniową i stwierdzając istnienie zarządu w dniu [...] grudnia 1990r., Wojewoda K. mógł wskazać jako podstawę jej wydania jeden z dokumentów o jakich mowa w § 4 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto nie był zobowiązany do ustalania daty powstania zarządu.
Stąd istnienie w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej również decyzji o opłatach z tytułu zarządu (przy braku w przedmiotowej sprawie w dokumentach sprawy wypisu z księgi wieczystej) nie może w ocenie skarżącej skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...] i brakiem podstaw do zastosowania art. 2 ustawy
Skarżąca podała, że niespornym jest, że w decyzjach o opłatach nie jest wymieniona działka oznaczona nr [...], lecz wcześniej istniejące parcele gruntowe, w tym oznaczona nr [...], na której części został w 1977r. utworzony ogród działkowy, który funkcjonuje aktualnie na działce "nr [...]". Skarżąca podkreśliła, że fakt ten nie był kwestionowany w całym toku postępowania administracyjnego. Został stwierdzony i przyznany przez Ministra Infrastruktury. Został również potwierdzony przez Sąd pierwszej instancji, który uznając konieczność ponownego rozważenia kwestii charakteru prawnego ogrodu działkowego utworzonego i funkcjonującego na działce nr [...], mając na uwadze datę jego powstania i obowiązujący wówczas porządek prawny, a także uwzględniając treść przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie z dnia [...] maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie kwestionował, że część działki nr [...] wyszczególniona w decyzji o opłatach, objęta protokołem przekazania z 1977 r. odpowiadała w dniu [...] grudnia 1990r. działce nr [...].
Mając powyższe na uwadze zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny popadł w sprzeczność, stwierdzając w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że decyzje o opłatach, w jednej z których wymieniona jest działka nr [...], może dotyczyć innych działek, aniżeli działka nr [...] objęta treścią decyzji Wojewody K., czego wynikiem było oddalenie wniesionej skargi na decyzję Ministra Infrastruktury.
Ponadto Skarżąca podniosła, że pomimo, że Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia charakteru prawnego ogrodu działkowego istniejącego na działce nr [...] winna być w przyszłości ponownie rozważona, to jednak stwierdził i rozstrzygnął, że ogród ten powstały w 1977r., został objęty przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a w szczególności jej przepisami art. 32 i 33. Przejęcie bowiem majątku oznacza zdaniem Sądu wstąpienia w prawa związane z gruntem, w tym przypadku prawo użytkowania. Fakt istnienia ogrodu w dniu [...] grudnia 1990r. na działce objętej uwłaszczeniem, fakt jego użytkowania w oparciu o dokumenty przekazujące ten grunt na potrzeby ogrodu w oparciu o w/w ustawy, świadczy zdaniem Sądu o istnieniu praw osób trzecich wynikających z tych ustaw.
Powołując się na powyższe strona skarżąca podniosła także, że Sąd pierwszej instancji dokonał również błędnej wykładni art. 32 i 33 tej ustawy w związku z art. 8 oraz, że pominął obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961r., o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159), w szczególności art. 8 ust. 1 i ust. 4.
Brak też jest zdaniem skarżącej podstaw prawnych do stwierdzenia, że przejęcie majątku w oparciu o art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych oznacza również wstąpienie w prawa związane z gruntem. Skarżąca podniosła, że uzyskanie prawa użytkowania zgodnie z art. 8 owej ustawy powstawało na skutek przekazania gruntu w użytkowanie. Przeprowadzone postępowanie sądowe nie wykazało, że Polski Związek Działkowców dysponował decyzją administracyjną w stosunku do działki, co do działki, na której znajduje się ogród, względnie umową cywilnoprawną zawartą za zezwoleniem organu administracji państwowej - zgodnie z obowiązującymi w dniu wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981r. przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r., Nr 22 poz. 159) "8 ust. 1 i ust 4".
Wyjaśniła, że działka pod ogród została przekazana - co było bezsporne w sprawie - protokołem w 1977r,, który nie spełniał powyższych wymogów ustawy z 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach..
Ponadto powstały po rządami starej ustawy z 1947r. o pracowniczych ogrodach działkowych ogród czasowy, istniał w dniu wejścia w życie ustawy z 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych zaledwie 4 lata, stąd brak było również podstaw do stwierdzenia, że był ogrodem pracowniczym w dniu wejścia w życie tej ustawy i stał się pracowniczym ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 ustawy. Art. 32, jak i art. 33 tej ustawy są bowiem jej przepisami przejściowymi. Skarżąca podała, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przedłożonym Wyroku Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005r w sprawie sygn. akt l SA/Wa 245/05, a poglądy w nim zawarte zostały w całości podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt l OSK 1050/05 oddalającym skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców , od wymienionego wyroku.
Uzasadniając zarzut naruszenie przepisów postępowania dodała, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna powyższą argumentację w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego choćby za częściowo trafną, to uzasadniony jest zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotnych wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Polski Związek Działkowców złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. Podzielił w niej poglądy i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołując się na regulacje prawne dotyczące pracowniczych ogrodów działkowych wywiódł, że z uwagi na to, że na rok przed terminem, na który została wydana lokalizacja ogrodu działkowego nie wydano decyzji administracyjnej o likwidacji POD "[...]" jako ogrodu czasowego, ogród ten stał się stałym pracowniczym ogrodem działkowym, czego potwierdzeniem jest wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych z dnia [...] 04.1997r. z którego wynikało, że POD "[...]", istniejący od 1977r., spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego.
Uczestnik postępowania dodał, że wyrażony w wyroku z dnia 6.07.2006r. sygn. akt I OSK 1050/05 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za zarząd nieruchomością pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego o czasowym charakterze ogrodu dotyczy innego postępowania, związanego z ustaleniem opłat za zarząd nieruchomościami i nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Ponadto wyrok ten nie zajął się problematyką statusu POD "[...]" w świetle art. 11 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem uczestnika postępowania wobec stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3.03.2004r. sygn. akt I SA 1060/02 uchylającym postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawieszające postępowanie administracyjne w niniejszej przedmiotowej sprawie odnośnie wpływu decyzji o opłatach na decyzję o uwłaszczeniu, wyroki Sądów wydane w niniejszym postępowaniu rozstrzygną zasadnicze kwestie dotyczące spornych nieruchomości i funkcjonowania ogrodu i wywrą również wpływ na wydane decyzje o opłatach z tytułu zarządu nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury. Zarzut ten nie jest zasadny.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia) sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. (por. wyrok NSA z 30.11.2004r., sygn. GSK 967/04, LEX nr 184001). W wyroku z dnia 30.11.2005r. sygn. FSK 2396/04 (LEX nr 187531) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu." Podnosząc zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną nie powiązała zarzutu naruszenia wskazanego przepisu prawa z jakimkolwiek przepisem procedury administracyjnej. Z tych względów wobec niedostatecznego sprecyzowania owego zarzutu, nie jest możliwe ustosunkowanie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powyższą argumentację odnośnie wadliwości postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania można też odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podnosząc ów zarzut skarżąca w żaden sposób go nie uzasadniała. Rozpoznając skargę kasacyjną i będąc związany jej granicami Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać argumentacji leżącej u podstaw podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Nie jest też upoważniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Obowiązek ten bowiem spoczywa na stronie skarżącej reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika. Zważyć należy, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy wskazać naruszone przepisy, a w uzasadnieniu skargi należy także wskazać na czym zarzucane naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła jedynie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi mimo istnienia postaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, a w podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania musi wskazać konkretną normę prawa procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu, zaś podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymogów tych nie spełnia, zarzut ten także uznać należało za chybiony.
Zgodnie jednak z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie podstawy skargi kasacyjnej należy konkretyzować wskazaniem naruszonych przepisów, ale sposób jej uzasadnienia jest też brany pod uwagę przy ustalaniu granic zaskarżenia. Chodzi bowiem o racjonalne egzekwowanie niezbędnych wymogów formalnych z uwzględnieniem konieczności nieograniczania prawa strony do ochrony sądowej. W tej sytuacji mając na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej, podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. można powiązać ze sformułowanym w pkt a) skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Przystępując do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji pozostawała decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 21 września 1994r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] października 1994r. nr [...], którą Wojewoda K., działając na podstawie art. 2 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo Przemysłu Spirytusowego "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w K. w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha oraz stwierdził, że decyzja ta nie narusza praw osób trzecich. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną, a zatem nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od ustaleń stwierdzić nieważność weryfikowanej w tym trybie decyzji administracyjnej. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru działa jako organ kasacyjny w związku z czym nie może rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej.
Poddana weryfikacji w tym trybie decyzja Wojewody K. z [...] września 1994r. nr [...] wydana została w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i przepis § 4 ust. 1 pkt 5 i pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97).
Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa posiada charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, mającą w zarządzie w dniu [...] grudnia 1990 roku grunty Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny w stosunku do stanu prawnego istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 roku. Przy czym przepis art. 2 ust. 1 w/w ustawy wskazuje, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości będącej w zarządzie państwowej osoby prawnej nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Dowody mające potwierdzić istnienie w dniu [...] grudnia 1990 roku prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami zostały wskazane w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993r. Wśród nich w pkt 6 przepis ten wymienia decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko organu nadzoru odnośnie niewskazania przez organ w kontrolowanej decyzji, z jakich dowodów organ ten wywiódł, że stronie skarżącej przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Sąd ten wskazał, że z zebranego w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego stanowiącego podstawę faktyczną weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1994r. wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt istnienia w dniu [...] września 1990r. prawa zarządu do spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]hektara. Uznał, że prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości nie wynika z decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1986r. i z dnia [...] grudnia 1988r. albowiem w decyzjach tych organ nie wymienia działki nr [...], ani działki nr [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób i w jakiej dacie powstała działka nr [...], a następnie działka nr [...]. Sąd ten podkreślił, że z treści uzasadnienia decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1994r. nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ administracji ustalił prawo zarządu do działki nr [...], mimo, że winien prawo to ustalić w sposób nie budzący wątpliwości na dzień [...] grudnia 1990 roku. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiły o rażącym naruszeniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przytoczonych wyżej ustaleń Sądu pierwszej instancji strona skarżąca nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej. Ustalenia te zatem uznać należało za wiążące. W ich świetle za trafne uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o rażącym naruszeniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie zasługiwał tym samym na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 i 33 w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1050/05 oddalającym skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 245/05 w sprawie ze skargi [...] w K. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za zarząd nieruchomością. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, zgodnie z którym: "1. To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu nie stanowi o tym, że z mocy prawa Polski Związek Działkowców uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody. 2. Polski Związek Działkowców na podstawie art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa." W uzasadnieniu owego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozważał problem tytułu prawnego Polskiego Związku Działkowców w W. do działki nr [...], której m. in. dotyczyły decyzje ustalające dla [...] Zakładów Przemysłu Spirytusowego "[...]" w K. opłaty roczne za zarząd. Przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 32 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych mógł automatycznie stanowić uzyskanie tytułu prawnego do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy ocenić należy jako przedwczesne i sprzeczne ze wskazanym przepisem prawa. Powyższe uchybienie procesowe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy i nie skutkuje uchylenia zaskarżonego wyroku.
Natomiast przepis art. 33 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych został zamieszczony w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe". Odnoszą się zatem do stanu istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy. O ile więc stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie sygn. akt I OSK 1050/05 nie odpowiadał uregulowaniu zawartemu w tej normie, to w sprawie niniejszej - zważywszy z jednej strony, że ogród działkowy powstał w 1977r., z drugiej zaś, że ustawa z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych weszła w życie w dniu 12 maja 1981r., a decyzja o uwłaszczeniu, której postępowanie dotyczy ma deklaratoryjny charakter, potwierdzający nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w jej zarządzie, unormowanie zawarte w art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych będzie mogło być przedmiotem rozważań ale przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej dotyczącej uwłaszczenia.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) przez jego niezastosowanie i art. 8 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159) przez jego niezastosowanie. "W myśl art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania." (por. wyrok NSA z 14.04.2004r. sygn. akt OSK 121/04 ONSAiWSA 2004/1/11). Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność tak sformułowanego zarzutu w związku z dotyczącą go argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut ten uznać należało za nietrafny z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia, co przesądza o zakresie przeprowadzanej w tym trybie kontroli decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.