I OSK 1630/13

I OSK 1630/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1559/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-02-26
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183, 207 § 2, 258-262, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1559/12 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/12 oddalił skargę W. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia 1 marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającej wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu.
Organ podał, że W. D. zwróciła się w dniu 26 września 2011 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WAM z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Powyższą decyzją organ, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odmówił W. D. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu. Organ uznał bowiem, że sytuacji W. D. nie można zakwalifikować jako wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ww. ustawy.
Organ podał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143) i na mocy art. 18 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, zastosowanie znalazły przepisy dotychczasowe. Wyjaśnił, że sprawa W. D. została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., a więc podlega rozpatrzeniu według przepisów sprzed nowelizacji. Wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., albowiem W. D. nie wykazała i nie udowodniła, iż znalazła się w sytuacji wyjątkowej takiej jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególna sytuacja życiowa. Podkreślił, że podstawowy obowiązek WAM polega na realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych.
Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ stwierdził, że przywołane przez stronę przepisy prawa nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu.
W konkluzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydając decyzję o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203);
3. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r.;
4. art. 28 ust. 1 w związku z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. zm.)
- poprzez niezastosowanie ww. przepisów w odniesieniu do wniosku z dnia 11 lutego 2010 r. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania;
5. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień 11 lutego 2010 r., polegającym na bezzasadnym jego zastosowaniu do wniosku z dnia 11 lutego 2010 r. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym we Wrocławiu przy ul. [...] 104/1.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że wraz z byłym mężem D. D. na podstawie imiennego nakazu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. wydanego przez b. GAM we Wrocławiu, nabyła prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Wskazała, że D. D. odszedł ze służby wojskowej po uzyskaniu uprawnień emerytalnych. Zmarł w 2008 r. W 1997 r. skarżąca uzyskała rozwód z jego winy. Pomimo rozwodu byli małżonkowie zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje nieprzerwanie do chwili obecnej.
Nakaz przydziału, zgodnie z którym D. D. nabył prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu został wydany na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. Zm.). Wskazane przepisy stanowiły wówczas, że :
– zakwaterowanie żołnierzy zawodowych odbywa się w osobnych kwaterach stałych (art. 26 ust.1 ustawy),
– osobną kwaterą stałą jest lokal mieszkalny przeznaczony na stałe zakwaterowanie poszczególnych żołnierzy i ich rodzin (art. 26 ust.2 ),
– osobną kwaterę stałą przydziela się żołnierzowi w drodze pisemnego nakazu wydanego przez wojskowy organ kwaterunkowy,
– nakaz ten stanowi wyłączną podstawę do zajęcia przydzielonej kwatery (art. 28 ust. 1 ).
Ponadto Minister Obrony Narodowej określał: 1) rozmiar przysługujących żołnierzom zawodowym osobnych kwater stałych w zależności od stopnia wojskowego, zajmowanego stanowiska służbowego, stanu rodzinnego i warunków miejscowych, 2) których członków rodziny uwzględnia się przy ustalaniu rozmiaru przysługującej żołnierzowi kwatery, 3) przypadki, w których przy ustalaniu rozmiaru przysługującej żołnierzowi kwatery uwzględnia się osoby zatrudnione w gospodarstwie domowym, 4) przypadki, w których może być przydzielona żołnierzowi dodatkowa powierzchnia mieszkalna (art. 27 ust. 2 pkt 14 ustawy). Według obowiązujących wówczas przepisów prawo do zamieszkiwania w przydzielonej kwaterze przysługiwało zatem żołnierzowi zawodowemu oraz jego małżonce.
Ustawa powyższa została uchylona ustawą z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Art. 18 wskazanej ustawy stanowił, że w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą, rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. Na wniosek rozwiedzionych małżonków wojskowy organ kwaterunkowy dokonywał zamiany zajmowanej przez nich kwatery na dwa odrębne lokale mieszkalne.
Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Na podstawie art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogli oni zamieszkiwać w tej kwaterze, albo przysługiwały im: emerytowi wojskowemu – kwatera, byłemu małżonkowi – lokal zamienny, w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z cytowanym przepisem w chwili rozwodu skarżąca nabyła więc prawo do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, co też organ administracji winien był uwzględnić z urzędu przy wydaniu decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 11 lutego 2010 r., czego nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotowa sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym - art. 156 k.p.a. Trafnie, w ocenie Sądu I instancji podnosi organ, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.
Żadna z tych przesłanek nie została w przedmiotowej sprawie spełniona.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast podstawą materialnoprawną decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającej wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu, stanowił art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. – Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.).
Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlegała rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.
Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przepisy te nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygania o wniosku z dnia 11 lutego 2010 r.
We wniosku z dnia 11 lutego 2010 r. W. D. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej (w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu), na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. – Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.).
Zgodnie z ww. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (29 lipca 2010 r.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, mógł wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji, organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zaistnienie wyjątkowości sytuacji, o której mowa w tym przepisie, przyznaje zatem jedynie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
Samo zamieszkiwanie w lokalu bez tytułu prawnego, czy też brak możliwości finansowych na nabycie własnego mieszkania, nie jest sytuacją, którą można zakwalifikować jako wyjątkową w rozumieniu art. 29 omawianej ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem “wyjątkowej sytuacji", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje.
Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość" w rozumieniu powołanego przepisu powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wyjątkową okolicznością z pewnością będzie ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa.
Zasadnie w ocenie Sądu I instancji podnosi organ, że podstawowy obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej polega na realizacji uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę.
Sąd I instancji wskazał, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku (11 lutego 2010 r.) brak było przepisów, na mocy których możliwe byłoby potwierdzenie (zachowanie) uprawnień W. D. do kwatery, która została przydzielona jej byłemu mężowi. Adresatem decyzji o przydziale kwatery (nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr 82/79 z dnia 27 kwietnia 1979 r.) był ml. chor. Dariusz D., pełniący wówczas zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym w Jednostce wojskowej nr 4468 we Wrocławiu.
Skarżąca została jedynie uwzględniona przy ustalaniu powierzchni przysługującej żołnierzowi kwatery, natomiast nie miała i nie nabyła praw do tej kwatery. Uprawnienie skarżącej (do zamieszkiwania) było uprawnieniem pochodnym.
Sąd I instancji uznał więc, iż zarówno decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiająca wydania Pani W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] 104 we Wrocławiu, znajdującym się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:
- naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych obowiązującego do dnia 30 czerwca 2004 r., 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji;
- naruszenie art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że uszło uwadze Sądu, że wnioskodawczyni W. D. nie wskazywała w swoim wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu jako podstawy wydania decyzji art. 29 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej prawa do zamieszkiwania w lokalu, w którym mieszka od lat. Wprawdzie wniosek jej został potraktowany jako złożony w trybie art. 29 ww. ustawy i dalsze decyzje zapadały w oparciu o ten przepis jako jedyny dający podstawę do nawiązania stosunku najmu, to jednak w toku postępowania został całkowicie pominięty fakt, że skarżąca zajmuje len lokal od wielu lat mieszkając tam najpierw z mężem, a następnie po rozwodzie z 1997r.. na podstawie art.28 ust.1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych obowiązującego do dnia 30 czerwca 2004r Fakt, że przepis ten aktualnie jest uchylony nie może spowodować negatywnych skutków dla skarżącej skoro w dacie jego obowiązywania nabyła prawo do zamieszkiwania w lokalu.
W dalszym ciągu W. D. stwierdziła, że art. 23 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw statuuje zasadę ochrony prawa nabytego, które niewątpliwie skarżąca nabyła zajmując lokal na podstawie art. 28 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Skarżąca bowiem po orzeczeniu rozwodu skorzystała z możliwości jaką dał jej wyżej wymieniony przepis i zajmowała w dalszym ciągu kwaterę wraz z rozwiedzionym małżonkiem. Nie można więc uznać, że nie nabyła prawa do zamieszkiwania w nim. Bezspornie skarżąca nabyła to prawo przed zmianą przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Nadto nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżąca nie należy do wyjątkowych. Skarżąca nie spełnia warunków dla otrzymania mieszkania socjalnego, a także nie posiada oszczędności oraz co należy podkreślić, jej aktualny status osoby bezrobotnej uniemożliwia najem mieszkania na rynku komercyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca pozostaje bez środków finansowych. Skarżąca znajduje się w dramatycznej sytuacji, związanej z ryzykiem wejścia w bezdomność i stanem permanentnej obawy w tym zakresie. Znacząco pogarsza się jej stan zdrowia. W toku postępowania nie wykazano co to jest szczególna sytuacja, bo jeśli sytuacja skarżącej nie jest wyjątkowa to w jakiej sytuacji życiowej musiałby znaleźć się człowiek żeby uznano wyjątkowość jego położenia. W świetle powyższych argumentów nie można też stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy i wnikliwy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w granicach swobodnej oceny. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej interpretacji przepisów, zaś naruszenia te dotyczą istoty sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniajacej ustawowych wymogów dopuszczalności, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto wniesiono o przyznanie należnych organowi kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wykazanym brakiem prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, skarga kasacyjna jako nie zawierająca elementów konstrukcyjnych opisanych w art. 176 p.p.s.a., winna zostać odrzucona.
W razie niepodzielenia przez Sąd powyższego stanowiska, zawnioskowano o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga inicjująca postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wniesiona została na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, a nie na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność decyzji ostatecznej, badał, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec braku rażącego naruszenia prawa, skarga została oddalona. Przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzuca strona, mają więc znaczenie nie bezpośrednie.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać trzeba, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2010 r. musiał stanowić art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., a to ze względu na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z wymienionym przepisem, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczenia wymaga, że strona - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - powoływała się na wyjątkowość swojej sytuacji, będącą przesłanką do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Na podkreślenie zasługuje, że kwestionując zasadność zastosowania przez organ wspomnianego art. 29 ustawy o zakwaterowaniu SZ RP, strona skarżąca nadal wskazuje na wyjątkowość swego położenia jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia, a źle, jej zdaniem, ocenioną przez Sąd pierwszej instancji, co stanowi o niekonsekwencji w prezentowanym stanowisku. W związku, z tym zarzut naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu SZ RP nie jest usprawiedliwiony.
Odpowiadając na zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ustawy o zakwaterowaniu SZ RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., zgodnie z którym w razie orzeczenia rozwodu małżonków, mogli oni zamieszkiwać w tej kwaterze albo przysługiwały im: żołnierzowi zawodowemu, emerytowi i renciście wojskowemu - kwatera, a byłemu małżonkowi - lokal zamienny w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, podkreślić raz jeszcze trzeba, że nie stanowił on podstawy rozstrzygania wniosku strony.
Wskazano również, że prawa zamieszkiwania nie można utożsamiać z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, z późn. zm.), w myśl którego osoba, której do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowuje nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania kwatery, jest także z tego względu chybiony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydane w trybie nieważnościowym na skutek wniosku W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010r. wobec rażącego naruszenia wskazanych norm. Kontroli sądowej podlegała tym samym badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja w świetle przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że należą do nich oczywistość naruszenia, charakter przepisu który został naruszony, skutki wywoływane przez decyzję.
Oczywistość naruszenia jak słusznie podkreślono polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Podstawą decyzji w postępowaniu zwyczajnym był przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010r. Jak wynika z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i niektórych innych ustaw( Dz.U. 2010.28.143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej zmiany stosuje się ustawę w dotychczasowym brzmieniu.
Sprawa o wydanie decyzji o prawie do zamieszkania została wszczęta wskutek wniosku W. D. złożonego dnia 11. 02.2010r. W chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010r. nie była zakończona.
W myśl postanowień art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RPw brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010r., w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony narodowej mógł wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Rozstrzygając w oparciu o powyższy przepis organy wydawały decyzją uznaniową, o czym świadczy m.in. posłużenie się przez ustawodawcę słowem "może" (por. M. Jaśkowska [w:] System prawa administracyjnego, t. 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 265–267). Sądowa kontrola decyzji uznaniowej jest ograniczona. Sąd bada jedynie, czy organ orzekający zebrał cały materiał dowodowy i po jego wszechstronnej ocenie i należytym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego podjął właściwe rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2014r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1362/13, wyrok NSA z dnia 2.12.2014r. wydany w sprawie o sygn. II GSK 1761/13).
W niniejszej sprawie koniecznym było zbadanie decyzji opartej na cyt. art. 29 w kontekście przesłanek z art. 156§ 1 pkt. 2 kpa.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że W. D. w swoim wniosku o wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania nie odwoływała się do normy zawartej w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek z dnia 9 lutego 2010r.( a nie jak błędnie określono w skardze kasacyjnej z dnia 4 kwietnia 2011r) został sporządzony w jej imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika i już w jego petitum powołano przepis art. 29 ustawy. Uzasadnienie żądania odwołuje się do sytuacji rodzinnej i finansowej, podkreślając jej wyjątkowość, wymaganą normą zawartą w art. 29. Nie sposób zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć, iż decyzje z dnia [...] lipca 2010r. oraz dnia [...] października 2010r. zostały wydane wbrew żądaniu W. D.. Żądanie skierowane do organu dnia 11 lutego 2010r. wyznaczyło zakres przedmiotowy sprawy. Organ, do którego wpłynął wniosek był nim związany.
Brak podstaw prawnych, by żądanie w sposób nie budzący wątpliwości sprecyzowane mogło skutkować odmienną jego kwalifikacją.
A zatem skoro Dyrektor Oddziału oraz Prezes WAM szczegółowo odnieśli się w swych decyzjach, wydanych w postępowaniu zwyczajnym do okoliczności mających przemawiać zdaniem wnioskodawczyni za wyjątkowością w rozumieniu art. 29 cyt. ustawy, i ich rozważaniom w odniesieniu do nich nie sposób przypisać dowolności brak podstaw, by przyjąć naruszenie tej normy, także w sposób rażący, o którym stanowi art. 156§1 kpa.
W tym stanie rzeczy żaden inny przepis poza wskazywanym art. 29 ustawy nie mógł stanowić i nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o wniosku W. D. z dnia 9 lutego 2010r., co oznacza w konsekwencji brak możliwości naruszenia przepisów nie mogących mieć i nie mających zastosowania w sprawie, wywołanej wnioskiem złożonym w oparciu o zacytowaną normę art.29. Za bezzasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Konstrukcja tego zarzutu nie pozwalała na jego uwzględnienie. Wskazywana norma zawarta w artykule 23 nie została określona przez oznaczenie naruszonego ustępu i punktu, nie wskazano daty, na którą odkodować należało brzmienie tej normy. Tymczasem podlegała ona dwukrotnym zmianom, w roku 2004 jak i 2010.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać i uzasadniać podstaw kasacyjnych za stronę, nie może się ich domyślać. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny
Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych. Powyższe wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. statuującego zasadę, w myśl której rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami.
Zwrócenia uwagi wymaga, że podważając w skardze kasacyjnej zaistnienie przesłanki wyjątkowości z art. 29 w sposób nieuprawniony odwołano się do aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej W. D.. W istocie zaś badanie istnienia przesłanek nieważnościowych zgodnie z istotą tego trybu odnieść należało do okoliczności faktycznych (tu; sytuacji majątkowej, finansowej) z chwili wydawania decyzji w postępowaniu rozpoznawczym. Późniejsza zmiana sytuacji faktycznej nie może mieć żadnego wpływu na ocenę prawomocnie rozpoznanego w trybie zwykłym żądania.
W skardze kasacyjnej nie podważano przyjętych w postępowaniu rozpoznawczym ustaleń co do ówczesnej sytuacji W. D. oraz ich odniesienia przez organy do przesłanki wyjątkowości z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na trudną sytuację materialną skarżącej, odstąpił od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.