I OSK 1628/23

I OSK 1628/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1226/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 marca 2022 r. nr DO-II.7610.40.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 12 stycznia 2022 r. nr NW/IV/77200/58/09; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "PKP S.A.") na decyzję Ministra Rozwoju
i Technologii (dalej: "Minister") z dnia 2 marca 2022 r. nr DO-II.7610.40.2022.JL
w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy
z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146 ze zm., dalej: "ustawą o komercjalizacji") poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia w całości lub w części nieruchomości;
2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia
i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. wszystkie w zw. z art, 96 ust. 2 i 3 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n") polegające na nieprzeprowadzenie z urzędu przez organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawieniu stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym
w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną
w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę.
Zasadniczym problemem w sprawie jest możliwość uwzględnienia wniosku
o uwłaszczenie PKP na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, w sytuacji stwierdzenia umiejscowienia na części spornego gruntu drogi publicznej.
W szczególności zaś sporne jest określenie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji podziałowej, niezbędnej (zdaniem organów i Sądu I instancji) do ustalenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a następnie rozpatrzenia żądania.
Strona Skarżąca kasacyjnie wskazała na powinność przeprowadzenia przez organ postępowania podziałowego w trybie art. 96 ust. 1b u.g.n. - kładąc przy tym nacisk na obowiązek organu, polegający na załączeniu do wydanej następnie decyzji stosownej dokumentacji geodezyjnej, spełniającej warunki do celów podziałowych. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, zgromadzenie tego typu dowodów przynależy do prowadzonego przez organ postępowania, w związku z czym leży jedynie w jego gestii. Organ uwłaszczeniowy powinien więc zebrać ww. dokumenty, a następnie poddać je ocenie w ramach całokształtu procesu decyzyjnego. Powyższe działania nie powinny angażować PKP (w zakresie przedłożenia odpowiedniej dokumentacji), tak więc bezpodstawne było wezwanie PKP do przedłożenia takiej dokumentacji oraz odmowna treść, wydanego w konsekwencji nieprzeprowadzenia podziału, aktu.
W toku postępowania uwłaszczeniowego organ I instancji ustalił, że działka nr [...], w części stanowi drogę publiczną. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy pisma zastępcy Prezydenta Miasta [...] z 8 sierpnia 2016 r. wynika, że
5 grudnia 1990 r. oraz obecnie przez działkę nr [...] przebiega droga publiczna - ul. [...], zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej
w [...] nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. Wobec tego ustalenie, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. drogę gminną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], skutkuje uznaniem, że nie mógł on pozostawać
w wyłącznym posiadaniu Polskich Kolei Państwowych i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego.
W ocenie Ministra zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie, ponieważ drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Zatem ustalenie przez organ I instancji, że działka nr 277 według stanu
z 5 grudnia 1990 r. 27 października 2000 r., w części była zajęta pod pas drogi publicznej, uniemożliwiało wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej PKP S.A. taką działką w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji.
W takim przypadku, zdaniem Organów i Sądu I instancji, w odniesieniu do opisywanej działki nie ziściła się przesłanka posiadania (wyłącznego), wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji oraz wystąpiła negatywna przesłanka uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich.
Na wstępie należy stwierdzić, że ustalony przez organ stan prawny jest bezsporny. Wynika z niego, że co do części przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia. Pozostała część nieruchomości była zajęta pod pas drogi publicznej i w tym zakresie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Tak więc sporna działka na 5 grudnia 1990 r., stanowiła w części drogę publiczną (zarząd właściwej jednostki drogowej), w części zaś obejmowała obszar zajęty pod infrastrukturę kolejową (posiadanie PKP). Jasnym w tej sytuacji jest, że ww. grunt nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu PKP i w zarządzie właściwych organów drogowych, a właśnie ta okoliczność stanowiła zasadniczą przesłankę ustalenia dla tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie, wyłączające dopuszczalność uwłaszczenia PKP w obrębie pasa drogowego.
Wskazać należy, że dla uwłaszczenia - w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji - nieruchomości, na obszarze której znajduje się tak pas drogi publicznej (tu: pod zarządem organu gminy), jak i infrastruktura kolejowa (w posiadaniu PKP), konieczne jest dokonanie podziału takiego gruntu. Do analogicznego wniosku doszedł orzekający w sprawie Wojewoda.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ prawidłowo zinterpretował art. 96 ust. 1b u.g.n., wiążąc go z koniecznością dokonania podziału działki w decyzji uwłaszczeniowej, nie zaś w ramach odrębnego postępowania podziałowego.
W myśl art. 96 ust. 1b u.g.n., w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, stwierdzić należy, że
w sytuacji, gdy część dotychczasowej nieruchomości zostaje objęta prawem użytkowania wieczystego (tu: z mocy art. 34 ustawy o komercjalizacji - w następstwie ewentualnego uwzględnienia wniosku PKP - w ramach decyzji uwłaszczeniowej) - wyłączony zostaje obowiązek uzyskania odrębnej decyzji zatwierdzającej podział takiego gruntu, na rzecz zatwierdzenia go przez organ uwłaszczeniowy, w akcie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Alternatywnie, gdyby przyjąć, że podział ma zatwierdzić odrębną decyzją wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust.
1 u.g.n.) - organ taki musiałby przesądzić o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości, pomimo przypisania tej kompetencji innemu organowi - właściwemu dla oceny nabycia praw do części nieruchomości z mocy prawa. Organ uwłaszczeniowy byłby w takim przypadku związany zakresem obszaru, wydzielonym przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdy ustawodawca przypisał uprawnienie do dokonywania takiej oceny poprzez wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego (por.: J. Jaworski,
A. Prusarczyk, A. Tułodziejski, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2023, s. 466 - 467).
Wojewoda wezwał PKP do przedłożenia stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego (operatu podziałowego). PKP zobowiązania nie wykonała. Ostatecznie zatem organ uznał brak podstaw do uwłaszczenia. Stanowisko Wojewody podzielił organ odwoławczy oraz Sąd I instancji.
Sporne jest zatem to, czy Wojewoda, jako organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n., pozostawał
"w prawie", wystosowując do PKP wezwanie do przedłożenia stosownego opracowania geodezyjno-kartograficznego (operatu podziałowego).
Przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. formułuje zasadę, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wyjątki od tej zasady wskazano m.in. w art. 97 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa. Wskazać należy w tym miejscu, że w art. 95 pkt 3 u.g.n. mowa jest o przypadku wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Dodać należy, że zgodnie z art. 97 ust. 5 u.g.n. podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa.
Zauważyć również należy, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1a u.g.n., w tym wstępny projekt podziału. Organ prowadzący postępowanie podziałowe zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedłożonego wstępnego projektu podziału.
W przypadku podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., to jest m.in. podziału dokonywanego ze względu na potrzebę wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, do wniosku
o podział nieruchomości nie dołącza się wstępnego projektu podziału (art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n.). Niewątpliwie powinnością wnioskodawcy jest wykazanie, w odniesieniu do jakiego obszaru gruntu wystąpił skutek w postaci nabycia własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Twierdzenia wnioskodawcy co do granic gruntu, którego własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, muszą być zweryfikowane w toku postępowania uwłaszczeniowo-podziałowego. Zadaniem organu w tego rodzaju sprawach jest zatem ustalenie tych granic. Dopiero na podstawie ustaleń organu dotyczących tej kwestii możliwe jest sporządzenie planu podziału. Tak więc organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n. przesądza o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości.
Należy podkreślić, że w postępowaniu uwłaszczeniowo-podziałowym jest przede wszystkim rozstrzygana sprawa uwłaszczeniowa, natomiast uprawnienia organu uwłaszczeniowego w zakresie podziału nieruchomości są pochodną sprawy uwłaszczeniowej i aktualizują się dopiero w przypadku ustalenia, że wprawdzie użytkowanie wieczyste zostało nabyte z mocy prawa, ale stwierdzenie tego skutku wymaga dokonania podziału nieruchomości.
Nie można uznać za trafną argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., syn akt I OSK 1111/23 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że obowiązek wnioskodawcy przedstawienia właściwych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie niezbędnego w sprawie podziału gruntu oraz określenie obszarowego zakresu żądania można wywieść z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, obligujących stronę do współdziałania z organem w realizacji przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Z przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) wynika bowiem wprost, że potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:
1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP,
2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości),
3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem,
4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy,
5) decyzji lokalizacyjnej,
6) pozwolenia na budowę,
7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości,
8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie
i świadczących o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak:
a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji,
b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje,
c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji,
d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów.
Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa powyżej, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów). Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które
w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.
Z powyższego wynika, że dokumentacja geodezyjna wymagana dla dokonania podziału nieruchomości nie jest dowodem koniecznym dla potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji.
Decyzja wydawana na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu
5 grudnia 1990 r. Należy podkreślić, iż to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7).
Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana
w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte – z urzędu czy na wniosek strony. Na organie spoczywa zatem w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, równocześnie na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, źródło CBOSA). Nieprzedstawienie przez stronę dowodu na określoną okoliczność podnoszoną przez tę stronę oznacza, że organ nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale powinien poszukiwać innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero jeżeli takich dowodów nie ma, organ może przyjąć, że nieprzedstawienie przez stronę dowodu pociąga za sobą skutki negatywne dla strony.
Skoro wstępny projekt podziału nie jest wymagany dla wykazania posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, zaś powyższa okoliczność wynika z dowodów zebranych w sprawie, to nie ma podstaw do odmowy stwierdzenia przez organ nabycia przez PKP użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji.
Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy
o komercjalizacji, wymaga poczynienia ustaleń co do granic owych gruntów. Nabycie użytkowania wieczystego następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06, źródło CBOSA).
Nie można wykluczyć, że granice gruntu znajdującego się w posiadaniu PKP nie będą pokrywać się z granicami istniejących działek. Stwierdzenie tej okoliczności może mieć miejsce dopiero w toku postępowania. W takiej sytuacji nie prowadzi się odrębnego postępowania podziałowego kończącego się decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji dokonuje ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości przez PKP i podział jest zatwierdzany decyzją dotyczącą nabycia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli nie ma możliwości zebrania materiału źródłowego, w ewidencjach brakuje stosownych dokumentów potwierdzających stan faktyczny dla danego okresu, to wówczas organ kwestionując dowody przedłożone przez stronę winien był powołać biegłego w celu określenia granic, w jakich PKP posiadało nieruchomość na dzień
5 grudnia 1990 r. Opinia biegłego wraz z mapą podziału nieruchomości będzie wówczas stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy nie podzielić oceny dokonanej przez Sąd I instancji i wskazać, że organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł wezwać Skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego o mapę z projektem podziału. Powinien zlecić biegłemu geodecie sporządzenie mapy podziałowej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami organu dotyczącymi granic władztwa PKP nad nieruchomością. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest zatem zasadny. W sytuacji, gdy niewątpliwie PKP wykazało, że przedmiotowa nieruchomość była w części w posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz gdy organ ustalił, w jakiej części ta nieruchomość była w wyłącznym posiadaniu PKP na powyższą datę, to istniały podstawy do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu w tej części. Tak więc nie było podstaw do przyjęcia przez organ, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. należy uznać za zasadny. Zatem gdyby organ ustalając stan faktyczny podjął czynności w celu sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej uwzględniającej ustalenia organu dotyczące granic gruntu znajdującego się w posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r., to w wyniku tych czynności możliwe byłoby dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez PKP na tak wyodrębnionej działce. Zawarta
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna w odniesieniu do ww. kwestii uwzględnia charakter postępowania uwłaszczeniowego.
Za zasadne należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postepowania
a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art, 96 ust. 2 i 3 w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. Organy i Sąd I instancji błędnie założyły, że z art. 97 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 34 ust.
1 ustawy o komercjalizacji wynika obowiązek organu wezwania wnioskodawcy do przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej w celu wyodrębnienia części nieruchomości niezajętej pod drogę publiczną, a w przypadku nieprzedłożenia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji organ nie może uwzględnić wniosku
o uwłaszczenie. Należy zgodzić się, że Skarżąca - jako inicjator postępowania uwłaszczeniowego i beneficjent podziału - obciążona była obowiązkiem przygotowania
i przedłożenia całości dokumentacji określającej zakres żądania oraz potwierdzającej zaktualizowanie się na wskazanym terenie przesłanek z art. 34 ustawy
o komercjalizacji. Jeżeli jednak wnioskodawca występuje o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do całej działki, zaś organ ustalił, że nieruchomość w części obejmuje pas drogi publicznej i w tym zakresie wnioskodawca nie jest wyłącznym posiadaczem gruntu, to niewątpliwie żądanie wnioskodawcy znalazło częściowe potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ nie może zatem odmówić stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazując na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę stosownego operatu podziałowego. Organ w tego rodzaju sytuacji w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy winien zlecić biegłemu geodecie sporządzenie operatu podziałowego, celem jego zatwierdzenia w akcie uwłaszczeniowym. Potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nastąpi wówczas w odniesieniu do powstałego po podziale obszaru, który znajdował się
w posiadaniu wnioskodawcy na dzień 5 grudnia 1990 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną
i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Wojewody [...] z 12 stycznia 2022 r. nr NW/IV/77200/58/09.
Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej kasacyjnie organy uwzględnią wskazaną powyżej ocenę prawną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.