I OSK 1628/10

I OSK 1628/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 745/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-05-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. oraz W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 745/09 w sprawie ze skargi M. D. oraz W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D., W.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. W.D. i M.D. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w [...]o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów miasta [...]w stosunku do działek [...]i [...]w [...]przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przed podziałem obie działki miały łącznie powierzchnię 0,5432 ha natomiast po podziale działki [...]i [...]razem mają powierzchnię 0,7249. W tej różnicy znajduje się część gruntów wnioskodawców zgodnie z granicą określoną w wyroku Sądu Rejonowego w Grójcu w sprawie I C 200/03 z dnia 20 grudnia 2005 r.
Decyzją z dnia [...]kwietnia 2009 r. znak; [...]Starosta Grójecki na podstawie art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027), § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. 2001 r. Nr 38, poz. 454) odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów [...]dotyczących przebiegu granic między działkami nr [...]i [...]a działkami [...]i [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wyroku Sądu Rejonowego w Grójcu sygn. akt I C 200/03, opinii geodety S.W., opinii geodety K.B. oraz postanowienia Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej sygn. akt Ns 586/60 a nadto po sprawdzeniu dokumentacji archiwalnej znajdującej się w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, granice ewidencyjne działek wnioskodawców oraz działek nr [...]i [...], od dnia założenia ewidencji w 1968 r. do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie. Z § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. W ewidencji wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Powołany przez wnioskodawców wyrok dotyczy przywrócenia posiadania pasa gruntu o szer. 3,86 i długości ok. 70 m, lecz nie określa nowego przebiegu granicy, innego niż w ewidencji gruntów. Tak samo operaty jednostkowe z pomiarów w sprawach sądowych nie zawierają wykazu zmian gruntowych i danych pomiarowych świadczących o zmianach w przebiegu granicy. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.
Odwołanie od tej decyzji złożyli M.D. i W.D.. W odwołaniu powtórzyli argumenty zawarte we wniosku twierdząc, że działki nr [...]i [...]zostały bezprawnie powiększone o 0,1817 ha. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...]września 2009 r. znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwana dalej kpa,) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny w sprawie. Następnie stwierdził, że wpis w ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem istniejącym w księgach wieczystych. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego żądanie wnioskodawców zmierza do ukształtowania innego nowego stanu prawnego poprzez przyznanie im prawa do gruntu o powierzchni ok. 7 arów. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że w sprawie nie ma żadnej nowej dokumentacji geodezyjnej, która zawierałaby nową mapę z wykazem zmian gruntowych przyjętych do zasobu geodezyjnego. W materiale dowodowym nie stwierdzono dokumentacji technicznej, która by ustalała nowy przebieg granicy, nowe oznaczenie numeracji działek lub nowe powierzchnie działek. Wskazany przez wnioskodawców wyrok Sądu Rejonowego w Grójcu dotyczy przywrócenia posiadania gruntu, natomiast nie określa nowego przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami. Z analizy dokumentacji technicznej znajdującej się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że granica pomiędzy działkami nr [...],[...]i [...],[...]nie uległa zmianie od 1968 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że organy geodezji i kartografii obowiązane są wprowadzać w ewidencji tylko prawidłowo i jednoznacznie udokumentowane zmiany w ewidencji na podstawie odpowiednich dokumentów. Znajdujące się w aktach sprawy opinie geodezyjne służyły rozstrzygnięciu problemów cywilnych natomiast nie rozstrzygały o ewidencyjnym przebiegu granicy. Przepisy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntownie nie przewidują dokonywania zmian dotyczących własności nieruchomości i jej zasięgu na podstawie opinii biegłych, bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd sporu o własność i ustalenia nowego stanu prawnego. W ocenie organu II instancji organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie mają kompetencji do rozstrzygania spornych kwestii własnościowych, nie mogą ingerować w aktualne tytuły prawne do gruntu i nie mogą wprowadzać zmian w ewidencji gruntów bez odpowiednich dokumentów.
Dodał, iż prowadzenie ewidencji gruntów polega na rejestracji aktualnych stanów prawnych, wynikających z orzeczeń sądowych i notarialnych. Organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do spornego gruntu i kształtować nowego stanu prawnego. Samodzielne rozstrzyganie sporów co do własności stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa i przekroczenie kompetencji organów administracji publicznej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.D. i W.D. podnieśli argumenty wskazane w odwołaniu dodatkowo wskazując, że z wyroku Sądu Rejonowego w Grójcu w sprawie o sygn. akt I C 132/07 wynika, że pas o szerokości 3,85 nie może stanowić przedmiotu zasiedzenia przez Skarb Państwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 z późn. zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych.
W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt I OSK 719/07 stwierdził, że ,,W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję, m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami.
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych." LEX nr 505313. W innym orzeczeniu z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 NSA stwierdził, że ,,Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i pod żadnym pozorem nie może być dokonywana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Zmiana granic działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które - jak wyżej przedstawiono - może być podstawą zmian w ewidencji." LEX nr 46217. Z kolei w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07 NSA wskazał, że "Samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków i wprowadzenie zmian przebiegu granic w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków." LEX nr 496216.
Sąd I instancji odnosząc się do kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżących a działkami nr [...]i [...]i ich powierzchni uznał, iż w aktach sprawy znajdują się mapy z różnych okresów, obrazujące stan przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżących i uczestników postępowania H. i Z. B.. Znajdują się również opinie geodezyjne sporządzone na potrzeby postępowań sądowych dotyczące usytuowania granicy geodezyjnej oraz powierzchni działek. Z opinii tych oraz z samego faktu prowadzenia spraw sądowych wynika, iż powstał spór co do przebiegu ww. granicy, który jak słusznie wskazał organ winien być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym w trybie przepisów art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe pozwoli na wyeliminowanie i wyjaśnienie wszelkich spornych kwestii jakie powstały w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż w toku prowadzonych postępowań sądowych nie wytyczono nowej granicy geodezyjnej, co więcej wydający opinię w sprawie I C 132/07 z powództwa H.B. przeciwko M. I W. D. o eksmisję z gruntu, biegły T.K. ustalając granicę ewidencyjną stwierdził, że w znacznej mierze jest ona zgodna ze stanem posiadania. Oznacza to, że granica ewidencyjna pomiędzy działkami [...],[...]a działką [...]przebiega w przeważającej części zgodnie ze stanowiskiem skarżących. Wynika z tego, że po pierwsze nikt nie wytyczył innej granicy ewidencyjnej niż ta, która znajduje się w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Grójcu i jest ona zgodna ze stanem prawnym, po drugie jest ona zgodna ze stanowiskiem skarżących. W tej sytuacji brak było podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazania nowej granicy. Wobec tego, o ile w ocenie skarżących dane zawarte w ewidencji nie odzwierciedlają stanu prawnego gruntów będących ich własnością, to w celu wprowadzenia zmian w ewidencji, winni przedłożyć stosowne aktualne dokumenty geodezyjne, kartograficzne oraz inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów lub wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie rzeczywistego stanu własności. Orzeczenie sądu w tym przedmiocie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia stosownych zmian.
W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do żądania dokonania zmian w ewidencji dotyczących powierzchni działek nr [...]i [...]to w tej materii, poza twierdzeniami skarżących, brak jest podstaw aby uznać, że powierzchnie tych działek nie są zgodne z prawem. Sąd wojewódzki wskazał, że M. i W.D. nie mają uprawnienia aby domagać się zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nie swojej działki. Przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 666/07: ,,Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości." LEX nr 505243. Podkreślił, iż w tej sytuacji, M. i W.D. mogli domagać się zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy oddzielającej ich nieruchomości od nieruchomości sąsiadów, nie mogli jednak żądać zmiany w ewidencji powierzchni działek sąsiednich.
Oddalając wnioski o dołączenie do akt postępowania sądowego dokumentacji wymienionej przez pełnomocnika Sąd uznał, że część z tych dokumentów znajduje się w aktach sprawy i ich wiarygodności nikt nie kwestionował, pozostałe Sąd uznał za zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając już fakt, że wnioski dowodowe nie wskazywały jakie okoliczności mają być za ich pomocą wykazywane, ale przede wszystkim granica ewidencyjna, jak ustaliły organy administracji, nie uległa zmianie i przebiega w miejscu, które wskazali Skarżący. Nie mają więc interesu żeby ustalać inny przebieg granicy, jeśli zaś chodzi o możliwość wykazywania powierzchni działek sąsiednich to w tym zakresie Skarżący nie mają uprawnień do żądania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.D. oraz W.D., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzut naruszenia:
1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1) lit. a) i art. 134 §1 P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i w związku z § 46 ust. 1 i 2, § 85 i 86, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię prawa materialnego i przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność aktualizacji danych w ewidencji gruntów (w zakresie wykazanej w ewidencji powierzchni) w sytuacji, gdy z uwagi na rozbieżność powierzchni zawartej w podstawie nabycia własności - postanowieniu Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z 19 listopada 1960 r. (sygn. akt: Ns 586/60), a powierzchnią wykazaną w ewidencji, aktualizacja taka była konieczna; naruszenie powyższe skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnienia z uwagi na zaakceptowanie przez Sąd błędnego stanowiska organu jakoby nie było podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów, podczas gdy nadal jedyną podstawą wpisu w ewidencji jest postanowienie Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z 19 listopada 1960 r. (sygn. akt: Ns 586/60), które określa dokładnie powierzchnię działek na 0,5432 ha, natomiast bez żadnej podstawy w odpowiednim orzeczeniu lub akcie notarialnym powierzchnia ta została zwiększona na 0,7249 ha; zarówno organ jak i Sąd pominęły przy tym, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo Geodezyjne i Kartograficzne podstawą oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych są dane z ewidencji gruntów, a zatem zapisy w księdze wieczystej w zakresie powierzchni nieruchomości są wtórne w stosunku do ewidencji gruntów;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit c), art. 133 §1 i art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie całości sprawy i nieuwzględnienie, iż organ był zobowiązany z urzędu dokonać aktualizacji danych w ewidencji gruntów z uwagi na oczywisty błąd wykazanej w ewidencji powierzchni działki i niezgodność z dokumentami stanowiącymi podstawę określenia powierzchni nieruchomości, skoro zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z 19 listopada 1960 r. (sygn. akt: Ns 586/60) powierzchnia działek wynosiła łącznie 0,5432 ha, a nie jak błędnie wpisano obecnie 0,7249 ha; Nadto organ nie może przerzucać na skarżących obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej i technicznej lecz to organ powinien taką dokumentację zgodną ze stanem prawnym wykonać (§85, 86 rozporządzenia);
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne uznanie przez Sąd, jakoby skarżący nie mieli przymiotu strony, w sytuacji gdy są oni właścicielami nieruchomości, której kosztem dokonano bezpodstawnych zmian w zakresie powierzchni wskazanej bezpodstawnych ewidencji gruntu; brak uznania skarżących za strony postępowania miał bezpośredni wpływ na wynik postępowania i zdecydował o oddaleniu skargi;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów tj. zarzutu bezpodstawnej zmiany powierzchni działek [...]i [...]z 0,5432 ha na 0,7249 ha pomimo braku zmian stanu prawnego wynikającego z prawomocnego orzeczenia i brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu braku podstawy prawnej dokonania powyższej zmiany; zarówno organ jak i Sąd wskazują, że od 1968 roku nie było zmian powierzchni gruntów, jednak akceptują zmiany dokonane bez należytej podstawy w dokumentach, mogących stanowić podstawę zmian ewidencji; uchybienie to spowodowało, iż Sąd błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła okoliczność będąca podstawą aktualizacji danych w ewidencji gruntów choć wykazano, że dane zawarte w ewidencji nie są rzetelne; nadto Sąd oddalił wnioski dowodowe, a w uzasadnieniu stwierdził iż "poza twierdzeniami skarżących brak podstaw aby uznać, że powierzchnie tych działek nie są zgodne z prawem".
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) , określanej następnie jako Ppsa, Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z powyższego uregulowania wynika zasada, w myśl której sprawowana przez Sąd II instancji kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku ograniczona jest do granic wyznaczonych przez podstawy kasacyjne.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit. c, art. 133 § 1. art. 134 § 1 , art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust.1 , art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U .z 2005r. Nr. 240, poz. 2027 ze zm. ). oraz zarzucie naruszenia art. 28 Kpa.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie w/wym przepisów jest skutkiem bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji braku podstaw do aktualizacji danych dotyczących powierzchni działek Nr. [...]i Nr. [...]położonych w [...] przy ul. [...], a stanowiących własność małżonków B. – sąsiadów skarżących.
W przekonaniu skarżących wykazana w ewidencji gruntów powierzchnia działek Nr. [...]i Nr. [...]została w sposób nieuzasadniony zawyżona , a nastąpiło to kosztem powierzchni ich własnej nieruchomości.
Podstawy skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Analiza akt sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że istnieje wieloletni spór o granice własności gruntów pomiędzy skarżącymi, a ich sąsiadami.
Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (tak art. 2 pkt. 8 ustawy). Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Grójeckiego, obowiązywało (i obowiązuje wciąż) w tym zakresie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Prawodawca w § 12 rozporządzenia wskazał równocześnie jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji zmian praw osób do gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek.
Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
Wbrew jednak zarzutom przedstawionym w skardze kasacyjnej okoliczność istnienia postanowienia Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z dnia 19 listopada 1960r., w którym wykazane zostało, że powierzchnia działki sąsiadów jest inna, niż wynika to ze wskazanej w ewidencji gruntów, postanowienie to nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów, a to m. in dlatego, że od jego wydania upłynęło ponad 50 lat , w trakcie których dane zawarte w ewidencji były aktualizowane.
W 1968r. założona została jednolita ewidencja gruntów m. [...]na podstawie bezpośredniego pomiaru działek z ustaleniem granic. Także w latach następnych – w 2006r. w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków sporządzony został operat, który został przyjęty do ewidencji. Zgodnie z nim powierzchnia i granice działek skarżących z działkami sąsiednimi nie uległy zmianie od 1968r. Należy również mieć na uwadze i to, że sporządzane później, na użytek spraw sądowych inicjowanych przez skarżących lub ich sąsiadów operaty geodezyjne wskazują, że granice ewidencyjne działek Nr. [...],[...],[...]i [...]od roku 1968 nie uległy zmianie.
Podstawy do dokonania żądanych zmian w ewidencji gruntów nie stanowi również postanowienie Sądu Rejonowego w Grójcu z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. I C 200/03. Orzeczenie to nie określa ani powierzchni działek skarżących, ani tez granicy pomiędzy ich działkami, a działkami sąsiadów. Z tych względów nie wynikają z niego żadne zmiany, które organ zobowiązany byłby uwidocznić w ewidencji gruntów.
Podobnie jako nieuprawnione należy ocenić sformułowane w skardze kasacyjnej twierdzenie dotyczące konieczności, przeprowadzenia przez organ postępowania, mającego na celu ustalenie powierzchni działek Nr. [...]i Nr. [...].
Należy bowiem podkreślić, iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe.
W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ew. postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości). Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Z akt sprawy wynika, że skarżący i małżonkowie B. pozostają w długoletnim sporze o granice własności. Dopóki spór ten nie zostanie rozstrzygnięty przez właściwe organy i we właściwym trybie postępowania, dopóty brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów, których żądają skarżący.
Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać o prawach do gruntów oraz przebiegu granic.
W niniejszej sprawie żądania skarżących nie zostały poparte żadnymi, wymaganymi przez prawo dokumentami, które mogłyby uzasadniać dokonanie zmian w zakresie powierzchni działek i ich granic.
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 Kpa , art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z resztą w odniesieniu do zarzutu naruszenia wymienionych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na brak ich uzasadnienia kontrola kasacyjna jest wyłączona.
Przyczyną nieuwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie było odmówienie skarżącym przymiotu strony , lecz ustalenie że nie przedstawili oni dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Kwestia legitymacji skarżących do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wpłynęła na treść zaskarżonej decyzji. Stąd też Sąd I instancji zagadnieniem tym nie powinien się zajmować. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie mogą domagać się dokonania zmian w ewidencji dotyczącej działek z którymi sąsiadują jest trafne, jednak nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz treść wydanego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.