I OSK 1622/22

I OSK 1622/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 171/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 8 pkt. 2 lit. a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 171/22 w sprawie ze skargi K. H. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza solidarnie od K. H. i M. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 171/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K. H. i M. H., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 27 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Burmistrz Koluszek wydał w dniu 27 października 2021 r. decyzję, w której orzekł o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w K., w obrębie [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w Brzezinach IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz Gminy Koluszki przez okres 20 lat, w wysokości 553,86 zł, począwszy od 2019 r., płatnych w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z tym że opłata za rok 2019 płatna jest w terminie 14 dni od otrzymania decyzji.
Ponadto w decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.u.w.", opłatę należną za rok 2020 wnosi się w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. oraz, że obowiązek wnoszenia opłaty przekształceniowej obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, przez okres pozostały do jej wnoszenia.
Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminów oraz sposobu wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych, a także pouczenia, że obowiązek ich wnoszenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zaskarżona decyzja pozostawiona została w mocy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., a także art. 8a u.p.p.u.w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę za nieuzasadnioną uznał taką wykładnię art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., której rezultatem jest wyłączenie zwolnienia od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej w sytuacji, gdy obecny użytkownik wieczysty nabył użytkowanie wieczyste na podstawie umowy od użytkownika wieczystego będącego osobą fizyczną, który wniósł jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do nakładania na nabywców użytkowania wieczystego obowiązku ponoszenia opłat z tytułu przekształcenia tego użytkowania w prawo własności, skoro poprzednicy prawni nabywców uiścili opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, tym samym nabywcy tego prawa nie mają obowiązku uiszczania opłat rocznych.
Zdaniem Sądu, za niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej należy uznać zawężenie grupy osób legitymowanych do skorzystania ze zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej tylko do tych osób, które faktycznie wniosły wszystkie opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego oraz ich spadkobierców i wyeliminowanie z tego kręgu nabywców użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym od ww. osób fizycznych. Skoro bowiem doszło do nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, to nabywca wszedł we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tego nabycia, w tym i te prawa, które są związane z uiszczeniem opłat rocznych za cały okres użytkowania wieczystego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie:
I) prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
b) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów art. 8 pkt. 2 lit. a u.p.p.u.w. z Konstytucją, w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
c) art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w zakresie w jakim ustanawiają kryteria zwolnień od obowiązku ponoszenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność nie naruszają zasady równości wobec prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego.
d) art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że nieuzasadniona jest wykładnia, której rezultatem jest wyłączenie zwolnienia od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej w przypadku, gdy obecny użytkownik wieczysty nabył użytkowanie wieczyste na podstawie umowy od użytkownika wieczystego będącego osoba fizyczną, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy stanowisko Sądu I instancji pozostaje contra legem, gdyż przepis w swoim brzmieniu jest jasny, powinien być interpretowany ściśle jako wyjątek od zasady ponoszenia opłaty, i wymienia w sposób wyczerpujący przypadki w których ustawodawca zdecydował o zwolnieniu od ponoszenia opłaty przekształceniowych, a zatem nie wymagane jest dokonywanie innych wykładni niż wykładnia literalna;
II) przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie jest sporny i materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;
c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tzn. jakie okoliczności miałby w dalszym postępowaniu wyjaśnić organ, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest sporny i w sposób kompletny ustalony.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;
2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego;
3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. i M. H. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jednak istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, stąd też do tych zarzutów należy się przede wszystkim odnieść. W sprawie bezsporne jest, że skarżący K. i M. małż. H. umową z dnia 17 lutego 2002 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Natomiast poprzednicy prawni P. i J. małż. M. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na podstawie umowy z dnia 9 marca 1982 r. Jak wynika z § 4 umowy z dnia 9 marca 1982 r. akt notarialny Rep. A. nr 376/82 opłata za użytkowanie wieczyste została uiszczona z góry za 99 lat. Stąd też po nabyciu użytkowania wieczystego przez K. i M. H. opłata za użytkowanie wieczyste nie została naliczona, albowiem została już z góry uregulowana przez poprzednich użytkowników wieczystych.
Natomiast kwestia sporna powstała na tle ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a konkretnie art. 8 ustawy, który dotyczy podmiotów zwolnionych z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej. Jednym słowem czy w stanie faktycznym jak wyżej K. i M. H. na podstawie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy zwolnieni są z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej, czy też zobowiązani są do uiszczenia tej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił pogląd prawny, zgodnie z którym K. i M. H. zwolnieni są z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej. Sąd I instancji wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2382/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 637/21) pojawia się pogląd, iż przepis art. 8 pkt 2 lit. a ustawy, że względu na to, iż stanowi wyjątek od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej, powinien być interpretowany w sposób wąski, to znaczy że zwolnione z tego obowiązku są tylko te osoby, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego oraz spadkobiercy takich osób. Jednak Sąd I instancji orzekający w tej sprawie nie zgodził się powyższym stanowiskiem i wskazał, że wykładni art. 8 pkt 2 lit. a ustawy nie można oprzeć wyłącznie na wykładni językowej, a w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może bowiem okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub gdy weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Dalej Sąd I instancji dokonuje oceny zgodności art. 8 pkt 2 lit. a z Konstytucją RP wskazując na art. 8 ust. 2, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej, art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym, wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zajmuje stanowisko, że na podstawie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy zwolnienie z opłaty przekształceniowej dotyczy tylko osób fizycznych lub ich spadkobierców w przypadku gdy wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Za powyższym stanowiskiem przemawiają następujące argumenty. Mianowicie co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w procesie wykładni prawa nie wolno sądowi ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Mimo jednak tej deklaracji Sąd I instancji wyników wykładni językowej art. 8 pkt 2 lit. a ustawy nie wsparł prawidłowo przeprowadzoną wykładnią systemową. Podczas gdy w prawidłowo przeprowadzonej wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, znajdujemy argumenty potwierdzające prawidłowość wyniku wykładni językowej art. 8 pkt 2 lit. a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dokonując wykładni art. 8 pkt 2 lit. a ustawy nie możemy nie dostrzegać art. 8 pkt 2 lit. b ustawy. Powołany art. 8 stanowi, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą pkt 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: – art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), – innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Wskazany art. 8 pkt 2 ustawy określając kiedy osoby fizyczne nie wnoszą opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności posługuje się dwoma kryteriami: kryterium podmiotowym i kryterium przedmiotowym. Kryterium podmiotowe zostało określone w ten sposób, że są to osoby fizyczne lub ich spadkobiercy natomiast kryterium przedmiotowe zostało ujęte w sposób alternatywny i może przybrać jedną z trzech wymienionych wyżej w pkt a lub w pkt b postaci: wniesienie jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania, uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie innych tytułów prawnych w zamian za wywłaszczone lub przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z powołanego art. 8 pkt 2 lit. a i lit. b wynika zatem, że dokonując wykładni kryterium podmiotowego, tj. osoby fizyczne lub ich spadkobiercy nie można tego czynić biorąc pod uwagę tylko jedną z możliwych postaci kryterium przedmiotowego określoną w art. 8 pkt 2 lit. a, czyli wniesienie jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania, a zupełnie nie dostrzegać pozostałych dwóch postaci kryterium przedmiotowego określonych w art. 8 pkt 2 lit. b, w sytuacji gdy to samo kryterium podmiotowe ma zastosowanie w każdym z trzech możliwych form kryterium przedmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 8 za przekształcenie opłat nie wnoszą pkt 2 lit. b osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w przypadku gdy użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, gdyby zaaprobować wykładnię proponowaną przez Sąd I instancji, to z opłaty przekształceniowej zwolnione byłyby również te osoby, które prawo użytkowania wieczystego nabyły na podstawie umowy np. sprzedaży zawartej z osobą fizyczną, która prawo użytkowania wieczystego otrzymała na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Oczywiście nie można wykluczyć kolejnych umów przedmiotem których byłoby dalsze przeniesienie prawa własności użytkowania wieczystego. Taki wynik wykładni prowadziłby do rezultatu sprzecznego z treścią art. 8 pkt 2 lit. b, albowiem zwolnienie z opłaty przekształceniowej objęłoby osoby, które nie otrzymały użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, tylko prawo użytkowania wieczystego nabyły w wyniku czynności cywilnoprawnej zawartej z osobą (lub jej spadkobiercami), która uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Trzeci przypadek zwolnienia z opłaty przekształceniowej o którym mowa w art. 8 pkt 2, a drugi wynikający z lit. b dotyczy osób fizycznych lub ich spadkobierców w przypadku gdy użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ten przypadek zwolnienia z opłaty przekształceniowej, podobnie jak wskazany wyżej, dotyczy tych osób fizycznych (lub ich spadkobierców), które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej. Natomiast ze zwolnienia z opłat nie mogą skorzystać te osoby, które na podstawie umowy cywilnoprawnej nabyły prawo użytkowania wieczystego od osoby, która prawo użytkowania wieczystego uzyskała w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 8 pkt 2 lit. a nie dokonując równocześnie wykładni art. 8 pkt 2 lit. b, albowiem oba powołane przepisy określają kryteria zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tymi kryteriami jest wynikające z art. 8 ust. 2 kryterium podmiotowe które zawsze obejmuje osoby fizyczne lub ich spadkobierców oraz kryterium przedmiotowe, które może przybrać jedną z trzech możliwych form określonych w art. 8 pkt 2 lit. a i lit. b. To kryterium przedmiotowe, a konkretnie każda z trzech możliwych jego postaci zostało w sposób bezpośredni powiązane z kryterium podmiotowym, albowiem ze zwolnienia może skorzystać ta osoba fizyczna (lub jej spadkobiercy), która: wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, albo uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, albo uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie innych tytułów prawnych w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Dostrzegamy zatem, że zwolnieniem z ponoszenia opłaty zostały objęte osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w tych przypadkach gdy to te osoby fizyczne spełniają jedną z przesłanek przedmiotowych zwolnienia. Tym samym ze zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać te osoby fizyczne, które same nie spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki.
Za powyższym stanowiskiem przemawia kolejny argument wynikający z wykładni systemowej, a mianowicie regulacja zawarta w art. 21 ust. 2a ustawy, który dodany został przez art. 20 pkt 11 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Art. 21 ust. 2a ma następującą treść: Jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1. W pierwotnym brzmieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w art. 21 w ust. 2 uregulowana została zasada postępowania, jeżeli w dniu przekształcenia nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej, a w ust. 3 jeżeli w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, natomiast art. 21 (ani inny przepis ustawy) nie zawierał regulacji dotyczącej takiej sytuacji gdy w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu przekształcenia. Stąd też wskazaną wyżej nowelizacją dodano w art. 21 ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego właściwy organ ustala po tym dniu opłatę. Rozwiązanie zawarte w art. 21 ust. 2a ustawy pozostaje w związku z treścią art. 8 pkt 2 lit. a. Jeżeli zatem przekształcenie w prawo własności będzie dotyczyło użytkowania wieczystego, co do którego osoba fizyczna wniosła jednozrazową opłata za cały okres użytkowania wieczystego, stąd też w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna, to ta osoba fizyczna jest zwolniona z opłaty przekształceniowej, jeżeli zaś w wyniku obrotu cywilnoprawnego użytkowanie wieczyste zostało przeniesione na inną osobę wówczas w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania, ale osoba ta nie jest zwolniona z opłaty przekształceniowej, stąd też nowelizacja art. 21 i dodanie ust. 2a, który dotyczy takiej właśnie sytuacji gdy w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nowelizacja została dokonana ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r., ale z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r.
Powyższa nowelizacja art. 21 i dodanie ust. 2a powoduje, że odwoływanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (druk sejmowy 2673) w którym wskazano cyt.: "Za zwolnieniem z odpłatności za przekształcenie praw pierwszej grupy dotychczasowych użytkowników wieczystych (czyli osób fizycznych lub ich spadkobierców oraz spółdzielni mieszkaniowych, które na podstawie przepisów dotychczasowych wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania – przyp. Sądu) przemawia brak obowiązującej na dzień przekształcenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, która na mocy projektowanej ustawy staje się opłatą przekształceniową" staje się nieaktualne. Powołany art. 21 ust. 2a jednoznacznie wskazuje, jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego należy ją ustalić /.../. Tym samym brak opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie oznacza zwolnienia z opłaty przekształceniowej. O zwolnieniu z opłaty przekształceniowej stanowi art. 8 pkt 2 ustawy, jeżeli zaś w okolicznościach danej sprawy w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie obowiązywała opłata roczna, ale nie są spełnione przesłanki zwolnienia określone w art. 8 pkt 2, wówczas zastosowanie ma art. 21 ust. 2a ustawy. Rozwiązanie zawarte w art. 21 ust. 2a ustawy stanowi kolejny argument wywodzący się z wykładni systemowej uzasadniający stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odwoływał się do zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2 Konstytucji RP, a szczególnie do zasady wynikającej z art. 32 Konstytucji RP równego traktowania. O ile należy się zgodzić z ogólnymi uwagami Sądu dotyczącymi powyższych zasad konstytucyjnych, to nie można zgodzić się z konkluzją, że z unormowania art. 8 pkt 2 lit. a ustawy, ani też innych przepisów tej ustawy, nie wynikają jakiekolwiek kryteria o charakterze konstytucyjnym lub innym, które uzasadniałyby wprowadzenie tego szczególnego rozróżnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego unormowania zawarte w art. 8 pkt 2 (a więc obejmujące zarówno art. 8 pkt 2 lit. a i lit. b, o tym że dokonując wykładni należy mieć na uwadze cały art. 8 pkt 2, o czym było już wcześniej) nie naruszają zasad konstytucyjnych, a szczególnie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została przepisem naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3958/17 oraz powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt K 31/13, z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt K 23/00, z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt SK 8/03 oraz z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt P 18/04. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 8 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym za przekształcenie opłaty nie wnoszą osoby fizyczne lub ich spadkobiercy, w przypadku gdy: wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, lub użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, lub użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie innych tytułów prawnych w zamian za wywłaszczenie lub przejecie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r., należy rozważyć czy tak określony krąg podmiotów charakteryzuje się określoną cechą wspólną. Należy zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności (art. 1 ust. 1 ustawy), również z mocy prawa z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę (art. 7 ust. 1 ustawy) wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Ustawodawca wprowadzając w art. 8 pkt 2 ustawy wyjątek od zasady, iż nowy właściciel ponosi na rzecz dotychczasowego opłatę uczynił to z punktu widzenia podmiotowego, tj. osoby fizycznej, ale takiej osoby fizycznej która charakteryzowała się szczególnym rodzajem związku prawnego z prawem użytkowania wieczystego, a związek ten został wyrażony w jednej z trzech postaci kryterium przedmiotowego, czyli uregulowanie opłaty za cały okres użytkowania wieczystego, czy też uzyskanie prawa użytkowania wieczystego w związku z wcześniejszą utratą prawa własności innej nieruchomości. Stąd też zwolnieniem z opłat zostały objęte te osoby fizyczne, które znalazły się w tej szczególnej sytuacji prawnej wynikającej albo z faktu, że jako użytkownicy wieczyści wykonały już zobowiązanie z tytułu opłat za cały okres użytkowania, albo wynikającej z faktu, że użytkowanie wieczyste uzyskały w związku z wcześniejszym pozbawieniem prawa własności innej nieruchomości. To właśnie z uwagi na te wskazane sytuacje szczególne ustawodawca uznał za zasadne zwolnienie tych osób z ponoszenia opłaty. Natomiast zwolnienie z opłat nie obejmuje te osoby fizyczne, które w obrocie cywilnoprawnym nabyły prawo użytkowania wieczystego od poprzedniego użytkownika wieczystego, albowiem osoby te nie łączył żaden z wskazanych szczególnych rodzajów związku prawnego z prawem użytkowania wieczystego, a więc nie spełniały tej istotnej cechy wspólnej, którą muszą spełniać osoby fizyczne objęte ustawowym zwolnieniem. Należy również zwrócić uwagę, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny i związana jest z korzystaniem przez użytkownika wieczystego z prawa własności nieruchomości innego podmiotu publicznoprawnego. Natomiast opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która powstaje z mocy prawa, tak jak i samo przekształcenie prawa, ma innych charakter prawny nie tylko, że powstaje z mocy prawa, ale jest to opłata z tytułu nabycia prawa własności, a nie korzystania z prawa własności innego podmiotu. Stąd też zasadnie zwraca się uwagę, że obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują, aby uzyskanie prawa do zwolnienia z opłaty, o którym mowa w art. 8 pkt 2 ustawy, mogło powstać na skutek umowy cywilnoprawnej, w tym umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że rozwiązanie zawarte w art. 8 pkt 2 ustawy regulujące kiedy osoby fizyczne lub ich spadkobiercy nie ponoszą opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jest zasadna. Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt I lit. c i lit. d a odnoszące się do art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię oraz art. 2, 7 i 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię. Natomiast niezasadne są zarzuty sformułowane w pkt I lit. a i lit. b, a dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z Konstytucją.
Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zasadność tych zarzutów jest konsekwencją zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła kwestii materialnoprawnych.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.