I OSK 1621/10

I OSK 1621/10 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2010-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 63/10 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2010-06-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 184 w zw. z art. 182 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 22
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 63/10 odrzucającego skargę E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta R. p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/10 odrzucił skargę E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta i R. w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od 2 października 2005 r. do 31 grudnia 2008 r. dla terenu Gminy R., o którą zwrócił się we wniosku z dnia 23 stycznia 2009 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej wyrażona w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r., z powodu ochrony prawa do prywatności nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2009 uchyliło i umorzyło postępowanie w tym przedmiocie podnosząc, że brak jest podstaw prawnych do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Zdaniem skarżącego, jedynie rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozwala na zakończenie sporu. Jednocześnie skarżący krytycznie odniósł się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 71/10, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., zobowiązujący organ do wydania aktu w sprawie przedmiotowego wniosku oraz którym odrzucono skargę E. Ż., wskazując, iż został oparty na nieistniejącym w sensie prawnym rozstrzygnięciu Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r. i nie jest orzeczeniem rozstrzygającym merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną, a więc nie wywołuje skutku powagi rzeczy osądzonej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, bowiem Sąd I instancji jest związany stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić, bowiem właściwym sądem do rozpoznania wniosku E. Ż. jest sąd powszechny z uwagi na podstawę odmowy udostępnienia przez organ żądanej informacji publicznej tj. prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stosownie do regulacji z art. 22 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy sądem właściwym do orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest sąd powszechny - rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W tak ustalonym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę odrzucił, bowiem choć zgodził się ze skarżącym, iż prawomocne postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, zatem istnieje możliwość wniesienia "nowej" skargi, tym niemniej, mając na uwadze treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., przewidujący związanie prawomocnym orzeczeniem Sądu jak również orzecznictwo w tym zakresie, stwierdził, że rozpoznając skargę w niniejszej sprawie związany jest poglądem wyrażonym w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt. I OSK 71/10, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sąd administracyjny właściwy jest do rozpatrywania wszelkich spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 22 tej ustawy, zgodnie z którym podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego - sądu rejonowego, właściwego ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia żądanej informacji (art. 22 ust. 3 tej ustawy). Zatem w sytuacji, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej odmawia jej udostępnienia i powołuje się na konstytucyjnie chronione prawo do prywatności, sądem właściwym jest zawsze sąd powszechny. Rozpoznanie takiej sprawy przez sąd administracyjny skutkuje nieważnością postępowania.
Wobec powyższego, będąc związanym wyżej przedstawionym poglądem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż fakt powołania się w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na potrzebę ochrony prawa do prywatności właścicieli działek wyłącza jego kognicję, dlatego też skargę odrzucił.
Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, wpływające na wynik sprawy, poprzez:
1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez odrzucenie skargi z dnia 17 maja 2010 r. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na rzekomą okoliczność odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na potrzebę ochrony prawa do prywatności, podczas, gdy w momencie rozstrzygania przez sąd administracyjny nie istniała decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na potrzebę ochrony prawa do prywatności, a zatem sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego,
2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi, że sprawa ze skargi z dnia 17 maja 2010 r. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jest tożsama przedmiotowo ze sprawą ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy skarga z dnia 17 maja 2010 r. dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej występującej już po dniu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r., a zatem sprawa ze skargi z dnia 17 maja 2010 r. wszczynała nową sprawę sądowoadministracyjną, zbieżną wprawdzie merytorycznie ze sprawą ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r., ale dotyczącą bezczynności organu w innym okresie, nie poddanej do tej pory kontroli sądownictwa administracyjnego pod kątem legalności,
3. naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny rozpatrujący sprawę ze skargi z dnia 17 maja 2010 r. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jest związany tezami przyjętymi w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 71/10, kończącego postępowanie w sprawie ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r., a zatem kończącego postępowanie w innej sprawie sądowoadministracyjnej,
4. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne powielenie poglądu wyrażonego w prawomocnym orzeczeniu zapadłym w innej sprawie sądowoadministracyjnej, a tym samym zaniechanie samodzielnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, czy sprawa ze skargi z dnia 17 maja 2010 r. podlegała kognicji sądów administracyjnych, czy też była wyłączona z właściwości rzeczowej tego sądu.
Z ostrożności procesowej, z uwagi na niedostosowanie przepisów normujących postępowanie sądowoadministracyjne do szczególnych przypadków skarg na niezgodną z prawem bezczynność organów administracji publicznej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w dalszej kolejności w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wydanie w trakcie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następujące z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej, wyłącza kognicję sądów administracyjnych niezależnie od okoliczności, czy decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powołująca się na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej zyskała przymiot ostateczności, czy też decyzja ta został wyeliminowana z obiegu prawnego w wyniku jej uchylenia przez organ odwoławczy.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera zarówno przedstawienie dotychczasowego stanu faktycznego sprawy jak również stanowi dość obszerne rozwinięcie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Podniesiono, iż zajęte stanowisko w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 71/10 zostało zrewidowane w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10, który oddalono skargę kasacyjną Burmistrza Miasta R. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 65/09, potwierdzającego bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zawartej w rejestrze decyzji w sprawie warunków zabudowy za 2009 r., gdzie NSA poddał krytyce wywody pełnomocnika o rzekomym wyłączeniu kognicji sądów administracyjnych, przesądzając jednocześnie, iż organ pozostawał w niezgodnej z prawem bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw. Ponieważ został postawiony zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak również procesowego w pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie w postanowieniu, że sprawa ze skargi z dnia 17 maja 2010 r. jest tożsama przedmiotowo ze sprawą ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r. podczas, gdy skarga z dnia 17 maja 2010 r. dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej występującej już po dniu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r., a zatem wszczynała nową sprawę sądowoadministracyjną, zbieżną wprawdzie merytorycznie ze sprawą ze skargi z dnia 19 czerwca 2009 r., ale dotyczącą bezczynności organu w innym okresie, nie poddanej do tej pory kontroli sądownictwa administracyjnego pod kątem legalności, bowiem przepis ten odnosi się do konstrukcji uzasadnienia i określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie elementy te uzasadnienie posiada, aczkolwiek nie wskazano jednostki redakcyjnej tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako podstawy odrzucenia skargi, jednakże to uchybienie nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia. Stwierdzić jednocześnie należy, że w istocie skarga na bezczynność z dnia 17 maja 2010 r. wszczęła nową sprawę sądowoadministracyjną, ale jednocześnie jest ona tożsama ze skargą z dnia 19 czerwca 2009 r., bowiem dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta R. w zakresie rozpatrzenia tego samego wniosku E. Ż. z dnia 23 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia 2 października 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. dla terenu Gminy R., w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych tymi decyzjami (adres, numer działki) oraz tej samej decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którą odmówiono wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji z uwagi na fakt naruszenia prywatności właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a którą to decyzję następnie uchyliło i umorzyło w tym zakresie postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].
Ponadto w przedmiocie w/w wniosku jak również decyzji Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 71/10, prawomocnie przesądził o tym, iż skargę na bezczynność z dnia 19 czerwca 2009 r. należało odrzucić z powodu braku kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem co stwierdził Sąd, podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej było prawo do prywatności właścicieli działek (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a jeśli tak to zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy podmiotowi przysługuje wyłącznie powództwo do sądu powszechnego o udostępnienie żądanej informacji. Skoro zapadło prawomocne orzeczenie, to zasadnie Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż choć postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i możliwe jest wniesienie kolejnej skargi, to jest on związany stanowiskiem zajętym w orzeczeniu NSA i skargę odrzucił. Zatem zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie również inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia Sądu (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1268/05).
Co więcej, należy również podnieść, podzielając stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., że w przypadku niemożliwości rozpoznania skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego nie jest on również władny do rozpatrywania skarg na bezczynność organu w sprawie dotyczącej ponownego rozpoznania tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w odniesieniu do którego odmowę uzasadniono prawem do prywatności tj. jedną z podlegających ochronie wartości wymienionych w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, należy wskazać, iż niemożność rozpoznania skargi na bezczynność w takich sprawach będzie istniała zawsze i niezależnie od okresu w jakim ta bezczynność występowała. Dlatego też, niesłuszne jest twierdzenie skarżącego jakoby skarga z dnia 17 maja 2010 r. dotyczyła bezczynności w innym okresie, nie poddanej do tej pory kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie ma to żadnego znaczenia z punktu braku dopuszczalności skargi w ogóle w takich rodzajach spraw. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jakoby Sąd bezkrytycznie powielił stanowisko i nie rozpoznał samodzielnie skargi, gdyż co zostało powiedziane powyżej, prawnej możliwości nie miał z uwagi na brak swej właściwości.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego tj. tj. art. 22 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem do odrzucenia skargi doszło z przyczyn formalnych tj. niedopuszczalności skargi z uwagi na brak kognicji Sądu, zatem Sąd I instancji w ogóle nie badał merytorycznie sprawy i nie mógł tym samym powołanych przepisów naruszyć. Również należy podnieść, iż dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia inne rozstrzygnięcia zapadłe nawet w podobnych sprawach, w tym odmienny pogląd wyrażony w orzeczeniu sygn. akt I OSK 557/10, bowiem o braku właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie niedopuszczalności skargi w sprawach z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny już powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 71/10.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.