I OSK 162/22

I OSK 162/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 390/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 390/21 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania tego świadczenia 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 390/21, w ten sposób, że w miejsce słów: "nr [...]" wpisuje: "nr [...]; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 390/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi S. R. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej Kolegium) z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania tego świadczenia w punkcie pierwszym uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji, a w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kolegium po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną, na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy w pkt 1) odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. zaś w pkt 2) przyznało świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1830 złotych miesięcznie od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz w kwocie 1971 złotych od 1 stycznia 2021 r. – na stałe.
Jak przytoczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, 13 sierpnia 2020 r. Skarżący wystąpił do Wójta z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności żoną, która zgodnie z treścią orzeczenia z 10 listopada 2017 r., jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, zaś jej niepełnosprawność powstała po 32. roku życia.
Wójt wskazaną powyżej decyzją odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając wywiedzione przez Skarżącego odwołanie Kolegium wskazało na uregulowania art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa" albo "u.ś.r." i stwierdziło, że wbrew ocenie organu pierwszej instancji Skarżący spełnia warunek w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego żony do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, jak wynika z akt sprawy - nie pozostaje w zatrudnieniu ani też nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Zakres świadczonej opieki przez niego względem małżonki sprawia, że Skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tego względu uchylając decyzję organu I instancji w pkt 2 swego własnego rozstrzygnięcia odwoławczego przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 grudnia 2020 r. W ocenie Kolegium jednak, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również przepis art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b) ustawy. Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z akt sprawy, Skarżący był uprawniony na mocy decyzji z [...]października 2020 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, Decyzja ta została następnie uchylona przez organ pierwszej instancji, zaś ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy został wypłacony za listopad 2020 r. Kolegium zauważyło dalej, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres - przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy oraz przyznająca świadczenie pielęgnacyjne za ten sam okres. Sytuacja taka oznaczałaby, że jedna z tych decyzji została dotknięta sankcją nieważności. Dlatego też, nie jest możliwe przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W tym bowiem czasie Skarżący był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Na tym tle, odwołując się do ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, Kolegium podniosło, że Skarżący złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w sierpniu 2020 r., a do 30 listopada 2020 r. był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać nie wcześniej niż od 1 grudnia 2020 r. na stałe. Z tego powodu w pkt 1 decyzji Kolegium odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru, świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1221/21, Sąd Wojewódzki w punkcie pierwszym uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji, a w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w punkcie 1 narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia w tej części. Przedmiotem zaskarżenia jest w istocie punkt 1 decyzji ostatecznej nie przyznającej za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu w związku ze sprawowaniem przezeń opieki nad małżonką, z uwagi na zbieg wnioskowanego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który skarżącemu został przyznany.
Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem sporu jest ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i co się z tym wiąże, początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z 13 sierpnia 2020 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczeniu z tego samego dnia Skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego, i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolejne oświadczenie złożył w toku postępowania w dniu 26 października 2020 r. oświadczając o rezygnacji na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. To oświadczenie należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu we wniosku z 13 sierpnia 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, intencja Skarżącego jako wnioskodawcy była od początku jasna i jego zamiarem nie było kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, lecz wybór korzystniejszego z nich, a w tym przypadku – świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro wniosek wraz z przedmiotowym oświadczeniem o wyborze został złożony w sierpniu 2020 r., to ewidentnie Skarżący domagał się przyznania komentowanego świadczenia począwszy od 1 sierpnia 2020 r. w zamian za do tej pory pobierany, mniej korzystny finansowo, specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zdaniem Sądu I instancji, pominięcie okoliczności dokonania przez Skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w sierpniu 2020 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do komentowanego świadczenia. Zakwestionowana decyzja w jej punkcie 1 narusza zatem również normy prawa materialnego, a to art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo Sąd I instancji wskazał, że wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za sporny okres od 1 sierpnia do 30 listopada roku 2020 i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku Skarżący zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie orzekając należy jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę obu świadczeń za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. i w zakresie eliminacji (poprzez zmianę bądź uchylenie) z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego za wymieniony okres - wdrożyć odpowiedni tryb procesowy np. z art. 155 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz w konsekwencji na uznaniu, że stosując przepis art. 27 ust. 5 ustawy, należy przyjąć, iż gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej bezwarunkowej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz art. 27 ust. 5 ustawy, poprzez błędną interpretację tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie Kolegium zarzuciło naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz w konsekwencji na uznaniu, że stosując przepis art. 24 ust. 2 ustawy, należy przyjąć, iż gwarantuje on zawsze ma prawo do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia, w tym, czy nie występują przesłanki negatywne w postaci np. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Jednocześnie Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.
Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium zrzekło się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, postawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej został niewłaściwie sformułowany. Wskazany tam art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Norma ta jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Skarżący posiadający ustalone prawo do emerytury ubiegał się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organu II instancji - wskazujące na niemożliwość przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że Skarżący powinien mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinien on mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz z art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21, źródło CBOSA).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. z uwagi na pobieranie przez Skarżącego specjalnego zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu 13 sierpnia 2020 r., jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego, i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Po raz kolejny 26 października 2020 r. oświadczył o rezygnacji na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym podtrzymał swój wniosek z 13 sierpnia 2020 roku. Fakt zatem pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okolicznościach sprawy nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/21, (źródło CBOSA) a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną.
Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, źródło CBOSA). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji oznacza to, że trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, iż pogląd organu II instancji, że przeszkoda prawna do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego ustała dopiero z momentem zakończenia okresu na jaki przyznany jej został specjalny zasiłek opiekuńczy naruszał prawo.
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo przy tym wskazał, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym specjalny zasiłek opiekuńczy - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Sąd I instancji trafnie uznał, że intencja Skarżącego jako wnioskodawcy była od początku jasna i jego zamiarem nie było kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, lecz wybór korzystniejszego z nich, a w tym przypadku – świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro wniosek wraz z przedmiotowym oświadczeniem o wyborze został złożony w sierpniu 2020 r., to ewidentnie Skarżący domagał się przyznania świadczenia począwszy od 1 sierpnia 2020 r. w zamian za do tej pory pobierany, mniej korzystny finansowo, specjalny zasiłek opiekuńczy.
W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie uchybił też art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 390/21, w ten sposób, że w miejsce słów: "[...]" wpisane zostało: "nr [...]".