I OSK 1610/25

I OSK 1610/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 759/25 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2025-08-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 184, art. 203, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 165 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 759/25 o odrzuceniu skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r. znak WS-VI.7570.1.19.2025.TG w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 759/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", odrzucił skargę Gminy Miejskiej Kraków, zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak WS-VI.7570.1.19.2025.TG,
w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 6 lutego 2025 r., znak GS-15.6821.78.2023.AK, Prezydent Miasta Krakowa ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową, która była objęta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (pkt 1). Ponadto wskazaną decyzją orzeczono o niepowiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 2), wpłacie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, a także zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 4).
Po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. sp. k. w K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r., znak WS-VI.7570.1.19.2025.TG, częściowo zmienił decyzję organu I instancji poprzez uchylenie pkt. 3 i 4 decyzji i w tym zakresie orzeczenie o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt. 1 organu I instancji na rzecz S. Sp. z o.o. sp. k. oraz zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, do jego zapłaty, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia jej niniejszej decyzji.
Decyzja Wojewody Małopolskiego została zaskarżona przez Gminę Miejską Kraków.
Odrzucając skargę Sąd I instancji powołał się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wskazując, że organ orzekający w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Postępowanie przed sądem administracyjnym jest sporem dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Podmiotem tym nie jest organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie, zaś przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
Skoro jako organ I instancji decyzję w sprawie wydał Prezydent Miasta Krakowa, to niedopuszczalne, zdaniem Sądu I instancji, jest wniesienie w tej samej sprawie skargi do sądu administracyjnego przez Gminę Miejską Kraków. Dlatego wniesiona przez Gminę skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie na skutek przyjęcia, że Gmina Miejska Kraków nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, a w następstwie tego odrzucenie tej skargi jako niedopuszczalnej.
Skarżąca w oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła S. Sp. z o.o. sp. k. w K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej oraz zrzeczenie się przez skarżącą rozprawy, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.
Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zagadnieniu legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miejskiej Kraków, do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta Krakowa, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji zasadnicze jest rozstrzygnięcie, czy jednostka samorządu terytorialnego, będąca jednocześnie beneficjentem prawnym przejętej nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, może skutecznie wnosić środki zaskarżenia od decyzji wydanej przez jej własny organ wykonawczy, choć działający w innym zakresie kompetencyjnym.
Na podstawie art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienia skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).
Kwestia legitymacji procesowej, czy też jej braku, do zaskarżenia przez gminę decyzji wojewody wydanej na skutek odwołania od decyzji prezydenta miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w postanowieniach z dnia: 24 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1379/22; 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2123/22; 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22 (orzeczenia powoływane w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w ich uzasadnieniach. Wskazano w nich, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślono, że organ samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jej organ jest organem samorządu terytorialnego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ale także wówczas, gdy jej organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Jednostka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego.
Powyższe pozwala uznać, iż w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21; 10 listopada 2021 r., I OSK 1700/21; 24 listopada 2020 r., I OSK 1451/20; a także postanowienia NSA z dnia: 14 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19; 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1642/21; 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1698/21, 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa, jako organ I instancji, decyzją z dnia 6 lutego 2025 r. rozstrzygnął sprawę odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków prawa własności nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność, iż Wojewoda Małopolski, jako organ odwoławczy, ww. decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r., częściowo rozstrzygnął reformatoryjnie sprawę, nie prowadzi do wniosku, iż jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje ww. organ I instancji, staje się podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Wojewody Małopolskiego do sądu administracyjnego.
Osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podstawowy element przesądzający o podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, ponoszenia odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego jest taką samą osobą prawną, jak wszystkie osoby prawne podlegające regulacjom prawa cywilnego. Jej samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Nie ulega także wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to jednak wyłącznie jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, służące zapewnieniu realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im zadania publiczne przede wszystkim przez swoje organy, będące jednocześnie organami administracji publicznej powołanymi do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213 oraz postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05, OTK ZU 2007/6A/60, s. 871). Wykonując zadania w zakresie rozstrzygania spraw administracyjnych organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym (zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15).
W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów odnoszących się do legitymacji procesowej do wniesienia skargi (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r., poz. 572, w zw. z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a.), zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałoby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Powyższe nie oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są w powyższych sytuacjach ochrony prawnej. Utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają uprawnienie do inicjowania działań przez prokuratora, będącego organem ochrony praworządności.
Wobec powyższego nietrafnie w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 P.p.s.a. wskutek uznania, że Gmina Miejska Kraków nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, a w następstwie tego odrzucenie tej skargi jako niedopuszczalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sytuacja, w której prezydent miasta na prawach powiatu wykonując zadania starosty i wydając w ramach przyznanych ustawą kompetencji decyzję ustalającą odszkodowanie za grunt przejęty decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powoduje wyłączenie możliwości reprezentowania przez ten organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej samej sprawie, zarówno jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), jak i Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19). Przy czym wobec miasta na prawach powiatu aktualna pozostaje uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazująca, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wszak miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, w której funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana określonego stanowiska w trybie przewidzianym w art. 269 ust. 1-3 P.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 601).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Ponadto na podstawie art. 204 P.p.s.a. sąd nie może zasądzić kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz podmiotów niewymienionych w tym przepisie, w tym w szczególności uczestników postępowania (zob. postanowienia NSA z dnia: 8 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 701/25; 10 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 638/23; 9 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3599/18).