I OSK 1610/22

I OSK 1610/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marek Stojanowski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2355/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2355/21 w sprawie ze skargi J.K. i K.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. nr DO-IV.7613.77.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz J.K. i K.S. kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. i K.S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r., nr DO-IV.7613.77.2019.AD, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 29 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem z 15.10.1957 r. nr Sa.V/1/130/57 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w K., przy ul. [...]1 (dawniej [...]2), w gm. kat. K. Dz. XIV C., ozn. jako pgr. I. kat "[...]3" (właściwe oznaczenie: [...]1) o pow. 238 m2, objętej lwh [...] (KW [...]), stanowiącej współwłasność J.B. (1/2 części) i A. (1/2 części) (pkt 5 orzeczenia).
Pismem z 5.11.1990 r. A.K. złożył do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 15.10.1957 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...]1 o pow. 238 (część pkt 5 orzeczenia). Pismem z 17.01.1991 r. nr Kol.C)dw.518/90/91/283 Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego przekazało ww. wniosek według właściwości Wojewodzie Krakowskiemu. Pismem z 14.02.1991 r. nr GG.III.7221/27/91/Ru Wojewoda Krakowski przekazał ww. wniosek według właściwości Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Minister Budownictwa postanowieniem z 25.08.2006 r., nr BO4-787-R-581/05, zawiesił ww. postępowanie nadzorcze do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A.K..
Postanowieniem z 26.10.2018 r., nr DO-4-6613-693-MG/16, Minister Inwestycji i Rozwoju podjął z urzędu postępowanie zawieszone ww. postanowieniem z 25.08.2006 r. Pismem z 24.06.2020 r. w odpowiedzi na wezwanie organu J.K. i K.S. wskazali, iż nie są następcami prawnymi J.B.
Organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona była jako parcela nr [...]1. W księdze wieczystej Iwh [...], gm. kat. K. – C. jako współwłasność A.K. (udz. 1/2 części) i J. z K. B.(udz. 1/2 części) figurują parcele nr [...]1i [...]2. W treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 15.10.1957 r. w wyniku błędu pisarskiego wymieniono parcelę nr "[...]3" obok ww. parceli nr [...] 2(zob. opinia geodezyjna z 20.12.2019 r.). Organ podał, że jak wynika z treści opinii geodezyjnej z 20.12.2019 r. nr DO-4-6613-693-AD/16 wywłaszczona nieruchomość (parcela nr [...]1 o pow. 238 m2) wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] (KW [...]) z obrębu [...]. jedn. ew. K. Organ ustalił strony postępowania podając, że są nimi spadkobiercy poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości J.K. i K.S., Gmina K.- aktualny właściciel działki nr [...] (KW [...]), właściciele nieruchomości lokalowych wyodrębnionych z budynku położonego na działce nr [...].
Decyzją z 27 lipca 2021 r. nr DO-IV.7613.77.2019.AD Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu wniosku A.K. (w miejsce którego wstąpili J.K. i K.S.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V-1/130/57 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., przy ul. [...]1 (dawniej [...]2), w gm. kat. K. Dz. XIV C., ozn. jako pgr. 1. kat [...]3 (właściwe ozn. [...]1 o pow. 238 m2, objętej Iwh [...] (KW [...]), stanowiącej współwłasność J.B. (1/2 części) i A.K. (1/2 części) (pkt 5 orzeczenia) w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V/1/130/57 w części dot. udziału A.K. (1/2 części) w prawie własności ww. parceli I. kat [...]3 (prawidłowe oznaczenie; [...]1) o pow. 238 m2 (pkt 5 orzeczenia), a w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V- 1/130/57 w części dotyczącej udziału J.B. (1/2 części) w prawie własności ww. parceli I. kat [...]3 (prawidłowe oznaczenie: [...]1) o pow. 238 m2 (pkt 5 orzeczenia).
Po rozpatrzeniu całości akt sprawy, Minister odwołując się do treści art. 16 k.p.a., przytaczając jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz podkreślając, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a temu celowi służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a podał, że przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 15.10.1957 r. w wyżej wskazanej części został złożony przez A.K. - byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości i nie był ograniczony tylko do jego udziału (1/2 części) w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, lecz obejmował również udział J.B. Jednocześnie wnioskodawca nie wykazał następstwa prawnego po J.B. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z 21.06.2017 r. sygn. akt I Ns 372/17/K spadek po A.K. nabyli J.K. i K.S.. Pismem z 24.06.2020 r. J.K. i K.S.. wskazali, iż nie są następcami prawnymi J.B.
Minister powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, że w stosunku do udziału J.B. (1/2 części) w prawie własności nieruchomości ozn. jako pgr. I. kat [...]1 o pow. 238 m2. brak jest wniosku podmiotu legitymowanego i z tego powodu konieczne jest umorzenie postępowania nadzorczego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.
Minister podniósł następnie, że orzeczenie z 15.10.1957 r. weszło do obrotu prawnego na skutek jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (z 1957 r. nr 9, poz. 36), stało się ostateczne oraz wywołało skutki prawnorzeczowe. W zakresie pkt 5 orzeczenia brak było odwołania którejkolwiek ze stron.
Minister przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz po powołaniu orzecznictwa w tym zakresie stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V/1/130/57 zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20. poz. 138 ze zm.).
Organ wskazał, że w zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, ze zm.). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 Nr 4, poz. 25) postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz.U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) (...) miały być prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania były rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, które były zajęte w okresie od 1.09.1939 r. do 9.05.1945 r., na cele enumeratywnie wskazane w dekrecie i znajdujące się w dniu 16.04.1948 r. (data wejścia w życie dekretu) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Zgodnie z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na ww. cele i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Minister podał, że jak wynika z treści ww. orzeczenia z 15.10.1957 r. nieruchomości nim objęte zostały wywłaszczone na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f) w okresie wojny 1939-1945 i w dniu 16.04.1948 r. były nadal w tym celu wykorzystywane oraz zostały zagospodarowane ze środków publicznych. Minister wskazał także, że z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który wybudował na niej budynek mieszkalny. Jak wynika z wykazu przesłanego przez Archiwum Narodowe w Krakowie przy piśmie z 7.02.2020 r. nr NIV.6341.604.2019 nieruchomość ta, która w księdze wieczystej Iwh [...] figurowała jako "ogród", została zabudowana z Funduszu B. Nieruchomość ta została zatem trwale zagospodarowana. Organ wskazał, że okoliczność wybudowania budynku mieszkalnego przez okupanta potwierdzili współwłaściciele nieruchomości J.B. i A.K. w piśmie z 31.01.1946 r., skierowanym do T. w K. Po wyzwoleniu K., które miało miejsce w dniu 18.01.1945 r., przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu T. na Województwo [...] w K.. Zdaniem organu władanie przedmiotową nieruchomością przez T. w K. potwierdza pismo J.B. i A.K. z 31.01.1946 r., w którym zwrócili się do ww. podmiotu o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...]1. Minister podał, że jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Nieruchomości opuszczonych i poniemieckich w K. z 12.08.1947 r. nr 3657/47 przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w administracji Obwodu "[...]". W budynku tym znajdowało się 6 mieszkań, zamieszkałych "przez osoby prywatne" (zob. pismo Miejskiego Zarządu Budynków opuszczonych i porzuconych z 23.05.1946 r. nr 256/46). Jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. z 07.04.1953 r. nr 308/Ekspl/53 przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w tej dacie w jego "administracji".
Minister podał także, że zgodnie z treścią orzeczenia z 15.10.1957 r. kompleks ok. 100 nieruchomości został wywłaszczony na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f). Minister podkreślił, że ww. orzeczeniem wywłaszczono dużą liczbę nieruchomości (ponad 101 pozycji orzeczenia) które stanowiły zorganizowany kompleks mieszkaniowy, w skład którego wchodziły zieleńce, place, chodniki oraz drogi. Minister rozważał, czy zajęcie pod budynki mieszkalne wielorodzinne mieści się w kategorii celów użyteczności publicznej, określonego w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Minister podał także, że w zbliżonym stanie faktycznym dotyczącym innej nieruchomości wywłaszczonej ww. orzeczeniem z 15.10.1957 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24.01.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1304/13 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" nie zostało zdefiniowane w dekrecie i jego interpretacja musi następować na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu nie można bez odniesienia się do realiów określonej sprawy stwierdzić że zajęcie nieruchomości pod budynki mieszkalne nie mieści się w kategorii zajęcia "na inne cele użyteczności publicznej". Sąd zaznaczył, że przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15.10.1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Minister podzielając ten pogląd podkreślił, że ówczesne ustawodawstwo przewidywało możliwość wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedli mieszkaniowych. Zgodnie z art. 20 w zw. z art. 5 pkt 4-6 dekretu z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166) Zakładowi i Dyrekcjom [...] służyło prawo nabywania w drodze wywłaszczenia nieruchomości w celu przygotowania gruntów pod budowę osiedli i domów, budowy osiedli wraz z urządzeniami społecznymi, domów i pomieszczeń tymczasowych oraz w celu naprawy domów uszkodzonych i dokończenie budowy domów nie wykończonych. Minister podkreślił również, że zgodnie z art. 2 ww. dekretu z 26 kwietnia 1948 r. Zakład [...] był osobą prawa publicznego, mającą na celu ogólną użyteczność. Zdaniem Ministra w związku z powyższym nie sposób uznać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nie mogło stanowić celu użyteczności publicznej. Przyjmując odmienne stanowisko, w ocenie Ministra, doszłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której budowa osiedli mieszkaniowych przez niektóre podmioty (Zakład [...] i Dyrekcje [...]) umożliwiałoby przypisanie takim inwestycjom cechy ogólnej użyteczności, natomiast realizacja tożsamej inwestycji przez innych inwestorów (również będących podmiotami publicznymi) nie oznaczałaby realizacji celu dekretowego. Minister podkreślił przy tym, że - wbrew stanowisku wnioskodawcy - dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w czasie wojny przez okupanta niemieckiego. Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.08.2013 r. sygn. akt I OSK 669/12, w którym wskazano, że "przyjęcie zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku poglądu, że "Zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta, było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej, rozumianej jako możliwość powszechnego z niej korzystania (cytat s. 8 uzasadnienia) oznaczałoby, że generalnie dekret ten nie miałby racji bytu. Oczywiście były takie sytuacje, gdzie zajęcie nieruchomości następowało tylko pozornie na cele użyteczności publicznej, ale nie oznacza to, że miało to miejsce w każdym przypadku i dlatego każdą sprawę należy indywidualizować". Minister podzielając powyższy pogląd wskazał, że mając na uwadze, że całość obszaru RP pozostawała pod okupacją, oczywistym jest, że po wojnie zachodziła konieczność utrzymania (z uwzględnieniem interesu obywateli polskich i państwa polskiego) funkcji tych nieruchomości, które zostały zajęte na różnorodne cele publiczne przez okupanta. Jednocześnie, organ wskazał, że wojna zakończyła się w dniu 9.05.1945 r.. a zatem mogło dojść - tak jak w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy - do zajęcia przez władze polskie nieruchomości opuszczonych przez okupanta po wyzwoleniu, lecz przed formalnym zakończeniem wojny. Zdaniem Ministra, wówczas nie można kwestionować istnienia celu użyteczności publicznej tylko z tego powodu, że przed wyzwoleniem nieruchomością władał okupant.
Z akt sprawy, zdaniem Ministra, wynika, że do zajęcia nieruchomości na powyższe cele doszło przed dniem 9.05.1945 r. oraz że była ona we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie dekretu (16.04.1948 r.) jak i w dacie późniejszej, w tym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Tym samym, nie budzi wątpliwości zdaniem organu, że przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 dekretu. Zgodnie z art. 3 dekretu wniosek, o wywłaszczenie powinien zostać zgłoszony właściwemu wojewodzie do 31.12.1950 r. Wniosek taki powinien być zatwierdzony przez właściwego ministra lub jeśli wniosek pochodził od związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 do wniosku powinien być załączony ogólny plan sytuacyjny. Minister wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednakże z dowodów pośrednich jednoznacznie wynika, że został on złożony. Jak wynika z pisma bez daty i numeru Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie do Wydziału Prawnego dotyczącego wydelegowania przedstawiciela oraz o uzupełnienie operatu wywłaszczeniowego, wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez Prokuratorię Generalną RP Oddział w Krakowie w dniu 14.12.1949 i oznaczony został nr L.I/38218/49 D.3/3677. Z kolei w pisma Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z 30.07.1960 r. nr L.SaV/1/130/57 do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wskazano, że wniosek wywłaszczeniowy Prokuratorii został wniesiony do byłego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 27.12.1949 r. Minister wskazał ponadto, że z treści tego pisma wynika, że przedmiotowy wniosek został zatwierdzony przez Ministra Finansów. Zdaniem Ministra rozbieżność co do daty złożenia wniosku wywłaszczeniowego wynika najprawdopodobniej z faktu, iż wskazana data wcześniejsza (tj. dzień 14.12.1949 r.) jest datą, jaka widniała na wniosku, natomiast data późniejsza (tj. dzień 27.12.1949 r.) była datą wpływu wniosku do Urzędu Wojewódzkiego. Z powodu niezachowania się samego wniosku nie sposób ocenić, czy załączono do niego wszystkie wymagane dokumenty. W tych warunkach, w ocenie Ministra, nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 3 i 4 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela nieruchomości zastępowały ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz przez wywieszenie odpisów tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r. nr L.Sa.lV/59/270/53 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie w dniach 24.03.1953 r. - 07.04.1953 r.) zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło rozprawę wywłaszczeniową na dzień 14.04.1953 r. oraz dni następne. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej w dniach od 24.03.1953 r. do 7.04.1953 r. Wobec powyższego, mając na uwadze znaczny upływ czasu i wynikający z niego brak możliwości pozyskania kompletnych akt archiwalnych, zdaniem Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu.
Stosownie do art. 22 § 1 i 2 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, który należało stosować odpowiednio do kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego (art. 4 ust. 1 dekretu), wojewoda [a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. 1950 nr 14 poz. 130) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej] wydawał albo odmawiał wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Wydanie orzeczenia poprzedzała rozprawa. Orzeczenie wywłaszczeniowe powinno zawierać określenie przedmiotu, rozmiaru oraz celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu należało wskazać przyjęte albo odrzucone wnioski i sprzeciwy, o ile takowe zostały zgłoszone. Minister wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, jednakże z faktu, że po ponad 60 latach od wydania orzeczenia, nie zachowały się wszystkie dokumenty dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia nie można domniemywać, że dokumenty te nie zostały nigdy sporządzone, gdyż takie domniemanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Minister wskazał także, że organ podjął czynności w celu przygotowania rozprawy. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r. nr L.Sa.lV/59/270/53 poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. W aktach archiwalnych zachowały się również delegacja służbowa z 14.04.1953 r. nr 1221/53 udzielona J.L. do udziału w posiedzeniu komisji wywłaszczeniowej zaplanowanym w dniu 14.04.1953 i w dniach następnych.
Tym samym, zdaniem Ministra, nie można uznać, iż zaniechano przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia z 15.10.1957 r Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem z 15.10.1957 r. nr Sa.V/1/130/57 m. Krakowa wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w K., przy ul. [...] (dawniej [...]2), w gm. kat. K. Dz. XIV C., ozn. jako pgr. I. kat [...] 3(właściwe ozn. [...]1) o pow. 238 m2, objętej Iwh [...] (KW [...]), stanowiącej współwłasność J.B. (1/2 części) i A.K. (1/2 części) (pkt 5 orzeczenia). Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - na cele Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie.
Zawiadomienie o wydaniu przedmiotowego orzeczenia zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1957 r, nr 9, poz. 36. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że ww. orzeczenie z 15.10.1957 r. w ocenianym zakresie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 22 § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r., gdyż wskazano przedmiot, rozmiar oraz cel wywłaszczenia. Specyfika dekretu z 7 kwietnia 1948 r., przewidywała wywłaszczenie z mocy prawa, z dniem 9.05.1945 r. (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miała charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazany przez organ wojewódzki cel wywłaszczenia mieścił się zaś w katalogu celów określonych w art. 2 pkt 1 dekretu. Tym samym, w ocenie Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.
Minister podał, że w przedmiotowym orzeczeniu z 15.10.1957 r. nr Sa.V/1/130/57 w ocenianej części nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: orzeczenie nie zostało wydane przez organ niewłaściwy, brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczeniem tym rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z 15.10.1957 r. w części dot. pkt 5 w zakresie udziału A.K., Minister podkreślił, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.K. oraz K.S. (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie przez przyjęcie, iż wydane orzeczenie nie jest obarczone wadą nieważności oraz wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dot. udziału A.K., podczas gdy orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939 - 1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 - dalej "Dekret"), gdyż nieruchomość nie została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na żaden z celów wskazanych w art. 2 dekretu, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków i niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnieniu całości dokumentów przedłożonych przez strony, tj.:
i. pominięcie przy ocenie dowodów wniosku J. i A. K. skierowanego do Sądu Grodzkiego w Krakowie o przywrócenie posiadania nieruchomości (sygn. akt II.4.Co 98/46) a także wezwania na rozprawę w dniu 13 maja 1946 r. i zawiadomienia o rozprawie w dniu 14 lutego 1946 r. z których wynika, iż w celu rozpoznania wniosku sąd wyznaczył rozprawę na dzień 13 maja 1946 r., co wskazuje, iż takie postępowanie było prowadzone, a jego efekt ma kluczowe znaczenie, czy w dniu wejścia w życie Dekretu (16 kwietnia 1948 r.) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego, lub przedsiębiorstw państwowych a organ nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu weryfikację wyników tego postępowania;
ii. pominięcie przy ocenie dowodów kopii pisma A.K. do Tymczasowego Zarządu Państwa z 31 stycznia 1946 r. a także wydruków ze stron:-http$://niemieckikrakowbloq.wordpre$s.com/2017/04/13/niemieckie-osiedle mieszkaniowe-kolo-parku-krakowskiego/, https://podroze.onet.pl/polska/malopolskie/niemieckie-plany-przebudowy krakowa/whllz21-https://dziennikpolski24.pl/niemcv-w-krakowie-czvli-nieznana-historia okupantów/ ar/12400038 dostęp na dzień: 4 lipca 2019 r. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i prowadziło do błędnego ustalenia, iż nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została zajęta na cele użyteczności publicznej, podczas gdy z materiałów wyraźnie wynika, iż w tym okresie faktycznym celem zajęcia było postawienie budynku mieszkaniowego dla urzędników niemieckich, co prowadzi do wniosku, iż nie została spełniona przesłanka do orzeczenia o wywłaszczeniu wskazana w art. 2 pkt 1 dekretu, stąd orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa;
iii. pominięcie przy ocenie dowodów kopii poświadczenia wpisania prawa własności nieruchomości wydane przez Oddział Miejski Sekcji Ksiąg Wieczystych Państwowego Biura Notarialnego z 18 września 1965 r., z których wynika, iż w dniu 18 września 1965 r. do księgi wpisane było prawo własności A.K. a także kopii wyciągu z księgi gruntowej prowadzonej dla nieruchomości Iwh. [...] z 12 stycznia 1946 r;
iv. pominięcie przy ocenie materiału dowodowego odpowiedzi Głównego Urzędu Likwidacyjnego Oddz. Nieruchomości z 23 maja 1946 r., z której wynika, że w 1946 r. Nieruchomość była zabudowana budynkiem dwupiętrowym, posiadającym 6 lokali mieszkalnych, a także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1964 r., wydanej w wyniku odwołań wniesionych przez część z właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją, w uzasadnieniu której Komisja potwierdziła, że nieruchomości objęte Decyzją zostały zabudowane przez okupanta w trakcie wojny, co w połączeniu z brakiem należytej oceny dowodów wskazanych w tiret ii. doprowadziło do błędnego uznania, że nieruchomość została w okresie od 1 września 1939 r. do 8 maja 1946 r. zajęta na cele użyteczności publicznej, podczas gdy prawidłowym wnioskiem jest stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zabudowana dwupiętrowym budynkiem mieszkalnym przez okupanta na cele związane z zakwaterowaniem urzędników niemieckich i jako taka nie została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zajęta na żaden z celów wskazanych w art. 2 Dekretu.
- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaowocowały wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z naruszeniem przepisów dekretu;
c) art. 35 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na działaniu wbrew zasadzie szybkości postępowania i niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki i mające wpływ na niniejsze postępowanie poprzez powoływanie się przez organ na niemożność odnalezienia i niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia z uwagi na upływ znacznego czasu (60 lat) i konieczności interpretowania braków w materiale na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym, podczas gdy organ w okresie 1990 -1997 r. a także 1997 r. - 2005 r. nie podjął wystarczających kroków celem wyjaśnienia sprawy, postępowanie zawiesił dopiero w 2006 r., a po podjęciu postępowania w 2018 r. kilkukrotnie uchybiał terminom wydania decyzji, stąd należy przyjąć, iż nie działał bez zbędnej zwłoki, a strona nie powinna ponosić obciążeń ani konsekwencji nieprawidłowego i przewlekłego działania organu, ponieważ narusza to zasadę zaufania obywateli do organu;
d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. zw. z art. 22 § 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu Ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205; dalej: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej) mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz przyjęcie, że mimo braków w dokumentacji organ przyjął, że spełnione zostały wszelkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony skutecznie, postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo i istniały podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 22 § 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, podczas gdy w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt złożenia przedmiotowego wniosku w terminie, a także prawidłowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przeprowadzenia rozprawy), co z kolei prowadziło do naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ppkt 1 Dekretu poprzez uznanie, że wskazane tam przesłanki pozwalające na wywłaszczenie nieruchomości zostały spełnione, podczas gdy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowy wniosek o wywłaszczenie złożono w terminie, a samo postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo;
e) art. 1, art. 2 pkt 1 1 pkt d oraz f Dekretu poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie na nieruchomości budynków mieszkalnych przeznaczonych wyłącznie na użytek urzędników niemieckich może zostać zakwalifikowane jako zajęcie nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit d i f Dekretu, tj. na cel użyteczności publicznej oraz pod skwery, zieleńce i parki, co miało wpływ na wynik postępowania i prowadziło do uznania, iż przesłanki pozwalające na wywłaszczenie nieruchomości zostały spełnione, a orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane zasadnie i zgodnie z prawem, podczas gdy celem użyteczności publicznej jest wyłącznie cel dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, powszechny i dostępny dla całego społeczeństwa, a zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na nim budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, stąd zasadnym jest uznanie, iż przesłanki wskazane w art. 2 pkt 1 Dekretu nie zostały spełnione, co prowadzi do wniosku, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
f) art. 28 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego Skarżących w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości, skutkujące bezzasadną odmową przyznania Skarżącym atrybutu strony postępowania w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości i przyznanie go jedynie w zakresie udziału A.K.;
g) art. 105 § 1 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezasadne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w części dot. udziału J.B., podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uznania postępowanie za bezprzedmiotowe.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji polegającej na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 października 1957 r. nr Sa.V-1/130/57 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, przy ul. [...] oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a to na mocy art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący wnieśli także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i następnie wskazał, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V-1/130/57 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w K., przy ul. [...]1 (dawniej [...]2), w gm. kat. K. Dz. XIV C., ozn. jako pgr. 1. kat [...]3 (właściwe ozn. [...]1) o pow. 238 m2, objętej Iwh [...] (KW [...]), stanowiącej współwłasność J.. (1/2 części) i A.K. (1/2 części) (pkt 5 orzeczenia). Minister odmawiając stwierdzenia nieważności tego orzeczenia stwierdził brak istnienia przesłanek powołanego art. 156 §1 k.p.a.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji nadzorczej Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości orzeczeniem z 15 października 1957 r. dokonano na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), zwanego dalej "dekretem". Zgodnie z art. 1 ust 1 tegoż dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust.1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (ust. 2). Natomiast z art. 2 w/w dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt. 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt. 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Art. 2 ust. 1 w/w dekretu pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – " na cele użyteczności publicznej". Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia " na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a - e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość (wraz z szeregiem innych nieruchomości) w okresie wojny zajęta była przez okupanta. Na nieruchomościach objętych kwestionowanym orzeczeniem okupant niemiecki wybudował bloki mieszkalne oraz urządził skwery i zieleńce.
Sąd I instancji wskazał, iż fakt ten wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie jest kwestionowany przez strony. Tak więc zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez okupanta niemieckiego, a po wyzwoleniu Krakowa 18 stycznia 1945 r. do zakończenia wojny 9 maja 1945 r. oraz po tym okresie pozostawanie we władaniu jednostek publicznych, Tymczasowego Zarządu Państwowego w Krakowie, oznacza, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na zajętych terenach okupant niemiecki wybudował budynek mieszkalny dwupiętrowy z sześcioma lokalami mieszkalnymi. Po objęciu jej w posiadanie przez Tymczasowy Zarząd Państwowy w Krakowie nieruchomość ta znajdowała się w administracji Obwodu "[...]", a mieszkania zamieszkane były przez osoby prywatne. Nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, a zatem zostały spełnione przesłanki art. 2 pkt 1 lit d i f, pkt 2 oraz art. 1 ust. 1 dekretu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołujące się do orzeczenia tutejszego Sądu z 24 stycznia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1304/13, że "pojęcie "cel użyteczności publicznej" nie został zdefiniowany w dekrecie i jego interpretacja musi następować na kanwie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nie można zatem bez odniesienia się do realiów określonej sprawy, stwierdzić że zajęcie nieruchomości pod budynki mieszkalne nie mieści się w kategorii zajęcia "na inne cele użyteczności publicznej". Przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15 października 1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Sąd meriti zauważył również, że powołanie się w skardze na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej rozumianej jako możliwości powszechnego z niej korzystania" jest zupełnie niezrozumiałe w sytuacji, gdy taki pogląd został wyrażony jedynie w jednym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, następnie uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 669/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wprost przeciwne stanowisko, wskazując, że zaakceptowanie wyżej przytoczonego poglądu oznaczałoby, że generalnie dekret z 7 kwietnia 1948 r. nie miałby racji bytu" .
Nie zasługuje, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie również stanowisko, że poprzednicy prawni skarżących nigdy nie utracili prawa własności, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Sam fakt figurowania jeszcze w 1965 r. w księdze wieczystej dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że nigdy nie utracili posiadania działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym władztwa nad rzeczą. Jego decydującym elementem jest faktyczny związek osoby, jako podmiotu prawa cywilnego, z rzeczą. Posiadanie (także samoistne) nie może być zatem utożsamiane z podejmowaniem czynności prawnych związanych z nieruchomością. Nie można zatem uznać, że Tymczasowy Zarząd Państwowy w Krakowie, który oddał przedmiotową nieruchomość w administrację Obwodu "[...]", nigdy nie władał budynkami jako samoistny posiadacz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że okoliczność tę potwierdzają sami skarżący chociażby powołując się na postępowanie prowadzone przed Sądem Grodzkim w Krakowie z wniosku J.K. i A.K. o przywrócenie posiadania nieruchomości. Ponadto wynika to z treści pisma właścicieli z 31.01.1946 r., w którym zwrócili się do Tymczasowego Zarządu Państwowego w Krakowie o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...]3. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że organ nie uwzględnił faktu, że zostało wszczęte przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości postępowanie o przywrócenie jej posiadania. Sąd ten zwrócił jednak uwagę, że "zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. sąd obowiązany jest zawiesić postępowanie o przywrócenie posiadania majątku objętego przepisami cytowanego dekretu, chociażby ubiegający się o wywłaszczenie pomienionego majątku jeszcze nie zgłosił do wojewody odpowiedniego wniosku. Dekret nie użył w art. 6 terminu "reprywatyzacja", lecz nakazuje zawieszenie postępowania o przywrócenie posiadania. Nie chodzi więc o tryb postępowania, lecz tylko o to, by przedmiotem żądania było w ogóle przywrócenie posiadania" (orzeczenie Sądu Najwyższego z 9 maja 1950 r.). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 14 maja 1998 r. IV SA 1611/97 wskazał, że art. 39 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mówił, że przepisy dekretu nie naruszają innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. Zestawienie tego przepisu z art. 6 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. niezbicie dowodzi, że przepisy o wywłaszczeniu miały pierwszeństwo przed przepisami o przywróceniu posiadania majątków opuszczonych.
Tym samym wynik postępowania prowadzonego przed Sądem Grodzkim, w ocenie Sądu I instancji, nie mógł mieć wpływu na postępowanie wywłaszczeniowe, w szczególności, dla ustalenia czy nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili władanie nad swoimi nieruchomościami w 1939 r., kiedy to ww. nieruchomości zostały zajęte przez okupanta niemieckiego - wojsko niemieckie. Faktu tego nie kwestionuje żadna ze stron. Istotne jest jednak to, że w okresie od stycznia do maja 1945 r. nieruchomości te nadal nie były w posiadaniu właścicieli, lecz Tymczasowego Zarządu Państwowego w Krakowie, o czym świadczy chociażby przywołane wyżej pismo właścicieli z 31 stycznia 1946 r. Ubieganie się zatem właścicieli o sądowe przywrócenie posiadania nieruchomości świadczy tylko o tym, że osoby te utraciły posiadanie w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i nie odzyskały go po wojnie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że on również nie jest uzasadniony. Postępowanie nadzorcze dotyczy orzeczenia wydanego w 1957 r. i zostało wszczęte niemal 50 lat po jego wydaniu (w 1990 r.). Z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny nie jest pełny. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest eliminacja orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami, nie można domniemywać, że skoro jakiegoś dokumentu brakuje w aktualnie dostępnych aktach archiwalnych, to nie było go również na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowiłoby to całkowite zaprzeczenie zasad postępowania nadzwyczajnego, którego jedynym celem jest zbadanie czy kwestionowane orzeczenie w sposób niebudzący wątpliwości rażąco narusza prawo. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948r. było w najwyższym stopniu odformalizowane. Należało złożyć odpowiedni wniosek do 31 grudnia 1949 r., wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie powinien zostać zatwierdzony przez odpowiedni organ, zaś doręczenia do rąk właścicieli lub posiadaczy zastąpione zostały ogłoszeniami. To, że takie czynności w toku postępowania administracyjnego miały miejsce wskazują pośrednio inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy w szczególności pismo Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 30 lipca 1960 r. kierowane do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, z którego wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się na wniosek Prokuratorii Generalnej Oddział w Krakowie z 27 grudnia 1949 r. (a zatem we wskazanym wyżej terminie) zatwierdzony przez Ministra Finansów. Fakt ten potwierdzono później w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych Nr D.279/KW/63 z 31 stycznia 1964 r. zatwierdzającej decyzję z 15 października 1957 r., sygn.: L.Sa.V/1/130/57. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym ponieważ nie odwołali się od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 15 października 1957 r. Okoliczności te wynikają również z pism innych osób objętych postępowaniem wywłaszczeniowym. Decyzje te nadal pozostają w obrocie prawnym i nie ma podstaw do twierdzenia, że zostały wydane niezgodnie z prawem, w tym w warunkach istotnego naruszenia przepisów postępowania. Ponadto obwieszczeniem z 13.03.1953 r. nr L.Sa.lV/59/270/53 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie w dniach 24.03.1953 r. - 07.04.1953 r.) zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło rozprawę wywłaszczeniową na dzień 14.04.1953 r. oraz dni następne. Obwieszczeniem z 13.03.1953 r. nr L.Sa.lV/59/270/53 poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. W aktach archiwalnych zachowały się również delegacja służbowa z 14.04.1953 r. nr 1221/53 udzielona J.L. do udziału w posiedzeniu komisji wywłaszczeniowej zaplanowanym w dniu 14.04.1953 i w dniach następnych. Brak jest w aktach protokołu rozprawy, jednak brak ten, jak zasadnie wskazał organ, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei zawiadomienie o wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu z 15 października 1957 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1957 r, nr 9, poz. 36. Orzeczenie to ponadto zawierało wszystkie elementy określone przepisem art. 22 § 2 rozporządzenia z 22 września 1934 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru w niniejszym postępowaniu dokonał prawidłowej oceny przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, które doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia .
Zdaniem Sądu meriti braki w dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego kilkadziesiąt lat temu automatycznie nie uzasadniają stanowiska, że istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie można ustalić w oparciu o ocenę zachowanej dokumentacji i zaakceptował taki proces ustalania okoliczności faktycznych dokonany przez organ. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że "jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (wyrok NSA z 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z 13 marca 2014 r., I OSK 461/13). Pogląd powyższy Sąd I instancji podzielił, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Wprawdzie uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. W sytuacji, gdy na podstawie zachowanej dokumentacji możliwe jest z dużym stopniem prawdopodobieństwa ustalenie zachowania wymogów proceduralnych, nie ma podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy.
Niezasadny, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest również zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie udziału J.B.. Strony nie wykazały następstwa prawnego po J.B., co uzasadniało stwierdzenie organu, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się z kolei do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania co uniemożliwiło pełne zgromadzenie dokumentacji, Sąd meriti wskazał, że przepisy prawa administracyjnego uprawniają stronę do współpracy z organem, w tym do ponaglenia organu w sytuacji, gdy pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji (art. 37 k.p.a.) lub złożenia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 i 154 p.p.s.a.) z których strona ma możliwość skorzystania w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. 1491), która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie przy tym do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu − wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. "Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie Skargi na skutek błędnego uznania, że organ lI instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., oraz przyjęcie, iż brak jest uchybień ww. przepisów, a Skarga podlegała oddaleniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do ich naruszenia poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków i niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnieniu całości dokumentów przedłożonych przez strony, tj.:
a. pominięcie przy ocenie dowodów kopii pisma A.K. do Tymczasowego Zarządu Państwa z 31 stycznia 1946 r. a także wydruków ze stron:
-https://niemieckikrakowbloq.wordpress.com/2017/Q4/13/niemieckie-osiedle-mieszkaniowe-kolo-parku-krakowskiego/
-https://podroze.onet.pl/polska/malopolskie/niemieckie-plany-przebudowy-krakowa/whllz21
-httDs://dziennikpolski24.pl/niemcv-w-krakowie-czyli-nieznana-historiaokupantow/ar/12400038 (dostęp na dzień: 4 lipca 2019 r.):
b. pominięcie przy ocenie materiału dowodowego odpowiedzi Głównego Urzędu Likwidacyjnego Oddz. Nieruchomości z 23 maja 1946 r., z której wynika, że w 1946 r. Nieruchomość była zabudowana budynkiem dwupiętrowym, posiadającym 6 lokali mieszkalnych, a także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1964 r., wydanej w wyniku odwołań wniesionych przez część z właścicieli nieruchomości wywłaszczonych Decyzją, w uzasadnieniu której Komisja potwierdziła, że nieruchomości objęte Decyzją zostały zabudowane przez okupanta w trakcie wojny, co w połączeniu z brakiem należytej oceny dowodów doprowadziło do błędnego uznania, że nieruchomość została w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1946 r. zajęta na cele użyteczności publicznej, podczas gdy prawidłowym wnioskiem jest stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zabudowana dwupiętrowym budynkiem mieszkalnym przez okupanta na cele związane z zakwaterowaniem urzędników niemieckich i jako taka nie została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zajęta na żaden z celów wskazanych w art. 2 Dekretu.
- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęto, iż w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Nieruchomość została zasadnie wywłaszczona na cele użyteczności publicznej i zagospodarowana z funduszy publicznych, podczas gdy prawidłowe i kompletnie rozpatrzenie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Nieruchomość została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zabudowana dwupiętrowym budynkiem mieszkalnym przez okupanta na cele związane z zakwaterowaniem urzędników niemieckich a także została zagospodarowana z materiałów budowlanych należących do ówczesnych właścicieli Nieruchomości, które w chwili zajęcia znajdowały się na jej terenie, więc jako taka nie została w okresie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. zajęta na żaden z celów wskazanych w art. 2 Dekretu, co z kolei zaowocowało wydaniem Decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z naruszeniem przepisów Dekretu, a także błędną oceną stanu sprawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny I braku stwierdzenia przez to naruszenia przez organ ww. przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń stanu faktycznego i oparcie Wyroku na fakcie niemającym żadnego oparcia w aktach sprawy, tj. na twierdzeniu, iż w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, podczas gdy wywłaszczenia dokonał okupant na cele zapewnienia zakwaterowania dla urzędników niemieckich, a nie pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze ani na cel użyteczności publicznej, podczas gdy w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Nieruchomość nie została zajęta na żaden z prawnie dopuszczalnych celów wskazanych w art. 2 Dekretu, a także poprzez podjęcie rozstrzygnięcie z pominięciem całokształtu sprawy, tj. z pominięciem okoliczności, iż przesłanki wywłaszczenia wskazane w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 lit. d i f Dekretu nie zostały spełnione, a orzeczenie jest obarczone wadą nieważności, co skutkowało wydaniem Wyroku oddalającego Skargę ;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i art. 2 Ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia i uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, tj. nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i pominięcie stanowiska Skarżących kasacyjnie dotyczącego faktu przeznaczenia nieruchomości na cele wybudowania budynku mieszkaniowego dla urzędników niemieckich, a nie na cel użyteczności publicznej oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności do zarzutu oraz pominięcia przy ocenie dowodów wskazanych w pkt 1a i 1 b niniejszej skargi, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiło kontrolę instancyjną i prowadziło do błędnego ustalenia, iż nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została zajęta na cele użyteczności publicznej, podczas gdy z materiałów wyraźnie wynika, iż w tym okresie faktycznym celem zajęcia było postawienie budynku mieszkaniowego dla urzędników niemieckich, co prowadzi do wniosku, iż nie została spełniona przesłanka do orzeczenie o wywłaszczeniu wskazana w art. 2 pkt 1 Dekretu, stąd Orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem Skargi co prowadziło do bezzasadnego jej oddalenia;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie Skargi na skutek błędnego uznania, że organ II instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., oraz przyjęcie, iż brak jest uchybień ww. przepisów a Skarga podlegała oddaleniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do ich naruszenia poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków i niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnieniu całości dokumentów przedłożonych przez strony, tj.:
a. pominięcie przy ocenie dowodów wniosku J. i A. K. skierowanego do Sądu Grodzkiego w Krakowie o przywrócenie posiadania nieruchomości (sygn. akt ll.4.Co 98/46), a także wezwania na rozprawę w dniu 13 maja 1946 r. i zawiadomienia o rozprawie w dniu 14 lutego 1946 r., z których wynika, iż w celu rozpoznania wniosku sąd wyznaczył rozprawę na dzień 13 maja 1946 r., co wskazuje, iż takie postępowanie było prowadzone, a jego efekt ma kluczowe znaczenie, czy w dniu wejścia w życie Dekretu (16 kwietnia 1948 r.) Nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego, lub przedsiębiorstw państwowych a Organ nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu weryfikację wyników tego postępowania, co skutkowało uznaniem, iż;
b. pominięcie przy ocenie dowodów kopii poświadczenia wpisania prawa własności nieruchomości wydane przez Oddział Miejski Sekcji Ksiąg Wieczystych Państwowego Biura Notarialnego z 18 września 1965 r., z których wynika, iż w dniu 18 września 1965 r. do księgi wpisane było prawo własności A.K. także kopii wyciągu z księgi gruntowej prowadzonej dla nieruchomości Iwh. [...] z dnia 12 stycznia 1946 r;
- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaowocowały wydaniem Decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Orzeczenia wydanego z naruszeniem przepisów Dekretu a także błędną oceną stanu sprawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i braku stwierdzenia przez to naruszenia przez organ ww. przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi;
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu Ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205) (dalej: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej) poprzez niewyczerpujące zebranie oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i przyjęcie, że mimo braków w dokumentacji zasadnym jest uznanie, że spełnione zostały wszelkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony skutecznie, postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo i istniały podstawy do wydania Orzeczenia zgodnie z art. 22 § 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, podczas gdy w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt złożenia przedmiotowego wniosku w terminie a także prawidłowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przeprowadzenia rozprawy), co z kolei prowadziło do naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ppkt 1 Dekretu poprzez uznanie, że wskazane tam przesłanki pozwalające na wywłaszczenie nieruchomości zostały spełnione, podczas gdy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowy wniosek o wywłaszczenie złożono w terminie a samo postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skarg;
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego Skarżących w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości, skutkujące bezzasadną odmową przyznania Skarżącym atrybutu strony postępowania w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości i przyznanie go jedynie w zakresie udziału A.K. i uznanie, iż wydanie Decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w części dot. udziału J.B. było zasadne, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uznania postępowanie za bezprzedmiotowe, co skutkowało niewłaściwym oddaleniem skargi;
7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska skarżących kasacyjnie dotyczącego faktu posiadania interesu prawnego skarżących kasacyjnie w odniesieniu do całej nieruchomości oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności braku przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe na mocy art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. co skutkowało uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe w tym zakresie i bezzasadnym oddaleniem skargi.
Działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 pkt 1 lit. d oraz f Dekretu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie na nieruchomości budynków mieszkalnych przeznaczonych wyłącznie na użytek urzędników niemieckich, czyli zajęcie Nieruchomości przez okupanta może zostać zakwalifikowane jako zajęcie nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. d i f Dekretu, tj. na cel użyteczności publicznej oraz pod skwery, zieleńce i parki, co miało wpływ na wynik postępowania pozwalający na wywłaszczenie Nieruchomości i prowadziło do uznania, iż przesłanki pozwalające na wywłaszczenie nieruchomości zostały spełnione a Orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane zasadnie i zgodnie z prawem, podczas gdy celem użyteczności publicznej jest wyłącznie cel dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, powszechny i dostępny dla całego społeczeństwa a zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na nim budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, stąd zasadnym jest uznanie, iż przesłanki wskazane w art. 2 pkt 1 Dekretu nie zostały spełnione, co prowadzi do wniosku, że Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a Skarga została bezzasadnie oddalona;
2. naruszenie prawa materialnego , tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 D poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem II instancji, że wydane orzeczenie nie jest obarczone wadą nieważności, a wydana Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dot. udziału A.K. była zasadna, podczas gdy orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 Dekretu, gdyż Nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została wywłaszczona przez okupanta na cele zapewnienia zakwaterowania dla urzędników niemieckich a nie pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze a nie na cel użyteczności publicznej, stąd należy uznać, iż w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Nieruchomość nie została zajęta na żaden z prawnie dopuszczalnych celów wskazanych w art. 2 Dekretu, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż orzeczenie nie jest obarczone wadą nieważności oraz w konsekwencji do błędnego i niezasadnego oddalenia skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej przedstawił wywód, który w ogólny sposób nawiązuje do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej i nie może być uznany za uzasadnienie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Sądowi Kasacyjnemu odniesienie się do zarzutów nie popartych stosowną argumentacją.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do dwóch twierdzeń. Po pierwsze, strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że nie było podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20. poz. 138 ze zm.; dalej jako dekret z 1948 r.). Na dodatek strona skarżąca podnosi, że gdyby organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, to zostałyby ujawnione dodatkowe okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z 1948 r. Po drugie, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do przyjęcia, że umorzenie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dot. udziału J.B. było zasadne. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie postępowanie nadzorcze dotyczyło interesu prawnego skarżących w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości pomimo tego, że strony nie wykazały następstwa prawnego po J.B.
Odnosząc się do pierwszej kwestii spornej należy przypomnieć, że dekret z 1948 r. miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny 1939 r. – 1945 r. na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków.
Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2008 r. SK 43/07, OTK-A 2008/10/175, wyraził pogląd, że "z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej".
Wywłaszczenie w świetle art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. było dopuszczalne, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu;
2) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Przepis art. 2 pkt 1 stanowił, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:
1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,
2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu.
Cele podane w art. 2 pkt 1 lit. a-e cyt. dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit. f wpisano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e, jak powyżej wskazano, są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e.
Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z 9 stycznia 2003 r., I SA 2349/00).
Przechodząc od rozważań ogólnych do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie przepisów powyższego dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne ustalenie, iż w dniu wydania takiej decyzji wszystkie wymienione wyżej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zostały spełnione, gdyż brak jednej z nich uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z dokonanych przez organ ustaleń w toku postępowania, zaakceptowanych przez Sąd I instancji i nie podważonych skutecznie przez skarżącego, wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność A.K. (udz. 1/2 części) i J. z K. B. (udz. 1/2 części). Nieruchomość została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który wybudował na niej z Funduszu B. budynek mieszkalny dla urzędników niemieckich. Po wyzwoleniu K. przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo Krakowskie w K. Jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Nieruchomości opuszczonych i poniemieckich w Krakowie z 12.08.1947 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w administracji Obwodu "[...]". W budynku tym znajdowało się 6 mieszkań, zamieszkałych "przez osoby prywatne" (zob. pismo Miejskiego Zarządu Budynków opuszczonych i porzuconych z 23.05.1946 r.). Jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Krakowie z 7.04.1953 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w tej dacie w jego "administracji".
Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. kompleks ok. 100 nieruchomości, w tym przedmiotowa nieruchomość, został wywłaszczony na skwery, zieleńce, place, drogi i budownictwo z funduszy publicznych (lit. d i f). Nieruchomości te stanowiły zorganizowany kompleks mieszkaniowy, w skład którego oprócz budynków mieszkalnych wchodziły zieleńce, place, chodniki oraz drogi. Wprawdzie zajęcie nieruchomości pod ulice i place publiczne, skwery oraz zieleńce stanowi cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z 1948 r., jednakże w rozpoznawanej sprawie obiekty tego rodzaju stanowiły integralny element zorganizowanego kompleksu mieszkaniowego i ich urządzenie było refleksem zajęcia nieruchomości na cel budowy owego kompleksu mieszkaniowego.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zajęcie nieruchomości przez okupanta i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich, okupanta, będącego częścią większego kompleksu mieszkaniowego, nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, a zatem nie wypełnia przesłanki określonej w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z 1948 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., I SA/Wa 573/10, LEX nr 750853).
Nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 15 października 1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Przyjęcie tego poglądu oznacza bowiem, że nie ma znaczenia cel zajęcia nieruchomości przez okupanta niemieckiego, o ile nieruchomość po wyzwoleniu została wykorzystana przez władze publiczne na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie okupacji. Po 9 maja 1945 r. znaczenie ma natomiast jedynie to, czy nieruchomość w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych oraz czy jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu.
Z tych samych powodów nie można również uznać za prawidłowy poglądu Ministra, że skoro ówczesne ustawodawstwo, to jest dekret z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166), przewidywało możliwość wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedli mieszkaniowych, a przy tym Zakład Osiedli Robotniczych był osobą prawa publicznego, mającą na celu ogólną użyteczność, to nie sposób uznać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nie mogło stanowić celu użyteczności publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam fakt obowiązywania ww. dekretu z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych nie oznacza automatycznie, że orzeczenie o wywłaszczeniu wykorzystywanej w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. zostało wydane zgodne z prawem.
Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. d oraz f dekretu z 1948 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. Wywłaszczenie nieruchomości w przypadku, gdy nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r., stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 2 września 2009 r., I OSK 1151/08). W konsekwencji Sąd I instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezasadnie akceptując stanowisko organu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15.10.1957 r. nr Sa.V-1/130/57 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nie narusza rażąco prawa.
Należy ponadto wskazać, że Sąd I instancji uznał, że ubieganie się przedwojennych właścicieli o sądowe przywrócenie posiadania nieruchomości świadczy tylko o tym, że osoby te utraciły posiadanie w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i nie odzyskały go po wojnie. Przywołał w tym kontekście art. 6 ust. 2 i 3 dekretu z 1948 r., zgodnie z którym sąd obowiązany jest zawiesić postępowanie o przywrócenie posiadania majątku objętego przepisami cytowanego dekretu, chociażby ubiegający się o wywłaszczenie pomienionego majątku jeszcze nie zgłosił do wojewody odpowiedniego wniosku. Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżący przedłożyli dowody w postaci wniosku J. i A.K. skierowanego do Sądu Grodzkiego w Krakowie o przywrócenie posiadania nieruchomości (sygn. akt II.4.Co 98/46), a także wezwania na rozprawę w dniu 13 maja 1946 r. i zawiadomienia o rozprawie w dniu 14 lutego 1946 r. z których wynika, iż w celu rozpoznania wniosku sąd wyznaczył rozprawę na dzień 13 maja 1946 r. Skoro postępowanie sądowe w sprawie przywrócenia posiadania zostało wszczęte na dwa lata przed wejściem w życie dekretu z 1948 r., to nie mogło ono zostać zawieszone na podstawie przepisów tego dekretu, chyba że nie zostało zakończone przed jego wejściem w życie. Nie znając wyniku postępowania w sprawie przywrócenia posiadania nie można twierdzić, że jego prowadzenie świadczy jedynie o utracie posiadania nieruchomości przez przedwojennych właścicieli oraz nieodzyskaniu posiadania po wojnie. Ustalenie wyniku postępowania sądowego w sprawie przywrócenia posiadania może być jednak obecnie niemożliwe ze względu na upływ czasu i wiążące się z tym brakowanie akt. Należy również zauważyć, że ewentualne odzyskanie posiadania przez przedwojennych właścicieli nie jest tożsame z utratą władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że warunkiem koniecznym dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Niemożność dokonania ustaleń dotyczących zaistnienia ww. przesłanek czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji. Mówiąc inaczej, domniemywa się, że badana decyzja jest prawidłowa, chyba że zebrany materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest ona wadliwa. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, zostało wydane 68 lat temu. Nie może zatem dziwić, że wiele dowodów istotnych dla sprawy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia zostało utraconych. Tym niemniej zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r. pozwalające na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Bezspornie przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta na cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. d oraz f dekretu z 1948 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że stan prawny oraz uwarunkowania faktyczne i społeczne aktualne w okresie powojennym nie mogą być przywoływane jako uzasadnienie dla tezy, że nieruchomość została zajęta przez okupanta na cele użyteczności publicznej. Jak wskazano wcześniej, dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. Nie można zatem uznać za prawidłową oceny zebranego materiału dowodowego, dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, odwołującej się do stanu prawnego oraz uwarunkowań społecznych aktualnych w okresie powojennym. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.
Nie jest natomiast prawidłowe stanowisko strony skarżącej kasacyjne, że nie było podstaw do przyjęcia, że umorzenie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dot. udziału J.B. było zasadne. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie postępowanie nadzorcze dotyczyło interesu prawnego skarżących w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości pomimo tego, że strony nie wykazały następstwa prawnego po J.B. Interes prawny skarżących ma w tym zakresie wynikać z art. 209 Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego skarżący mogą występować w imieniu wszystkich współwłaścicieli o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1957 r. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, a nie tylko prawa (udziału w prawie) wyłącznie jednego z nich. Doktryna określa ten rodzaj czynności jako czynności zachowawcze. Czynności zachowawcze obejmują działania nastawione na ochronę wspólnego dobra podejmowane w obliczu niebezpieczeństwa zagrażającego rzeczy wspólnej. Czynności, o których mowa w art. 209 k.c., są czynnościami prewencyjnymi, zatem nie obejmują działań dotyczących utraconej własności. Roszczenie odszkodowawcze w tym zakresie przysługuje każdemu współwłaścicielowi z osobna proporcjonalnie do przysługujących mu udziałów (J. Ciszewski, J. Bocianowska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. P. Nazaruk, Warszawa 2019, art. 209).
Należy mieć na uwadze, że art. 209 k.c. ma zastosowanie w stosunkach cywilnoprawnych i nie uchyla obowiązku ustalenia kręgu osób uznanych za strony w postępowaniu administracyjnym. Niewykazanie przez skarżących następstwa prawnego po J.B. stoi zatem na przeszkodzie uznaniu, że skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1957 r. w odniesieniu do udziału w przedmiotowej nieruchomości należącego do J.B. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09).
W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego.
Nie ma również podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wyroku daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kontrola legalności działalności administracji publicznej będąca ustawowym obowiązkiem sądu miała miejsce i została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu pierwszej instancji.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. Nie ma wątpliwości co do motywów wydania zaskarżonego wyroku, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogły wpłynąć na zmianę orzeczenia. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierza natomiast do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego oraz stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Takie zarzuty nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.