I OSK 161/06

I OSK 161/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
SA/Rz 1024/02 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2004-11-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kazimierza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1024/02 w sprawie ze skargi Władysława K., Kazimierza W. i Ireny P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 6 maja 2002 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., SA/Rz 1024/02 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 6 maja 2002 r., (...) w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego w ewidencji gruntów i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. na rzecz skarżących Władysława K., Kazimierza W. i Ireny P. kwoty po 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 104 i art. 108 Kpa i ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086/, a także na podstawie par. 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. /Dz.U. nr 38 poz. 454/ zatwierdził operat opisowo-kartograficzny obrębu 210 R.-B. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że projekt modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu 210 R.-B., zatwierdzony został rozporządzeniem Wojewody R. z dnia 3 grudnia 1998 r., (...) i przewidywał opracowanie operatu ewidencji gruntów i budynków w zintegrowanym systemie komputerowym łącznie z numeryczną mapą ewidencji gruntów. Obręb 210 R.-B. powstał z połączenia obrębów 117 i 121 oraz części obrębów 206, 205, 122, 118 i 116 i został ograniczony południową stroną pasa drogowego ul. S., granicą administracyjną miasta R. oraz zachodnią stroną ulic J., P. i G. Projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu zainteresowanych podmiotów od dnia 17 do 30 listopada 1999 r. w siedzibie wykonawcy projektu "G." Sp. z o.o. w R. W toku okazania operatu opisowo-kartograficznego 32 osoby złożyły uwagi i zastrzeżenia. Wśród osób, których zastrzeżenia nie zostały uwzględnione znaleźli się m.in. Władysław K., Kazimierz W. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że Władysław K. nie wyraził zgody na zmniejszenie powierzchni działki nr 1611 do 0,1635 ha, powstałej z działki nr 274/2 obr. 210, z dotychczasowej powierzchni 0,1767 ha, zakwestionował też przebieg granicy działki od ul. M. po istniejącym ogrodzeniu. Rozpatrując zastrzeżenie ustalono, że granica z działką nr 1610 została zgodnie ustalona przez zainteresowane strony, wzdłuż istniejącego ogrodzenia i przyjęta protokołem granicznym nr 1083 z 9 kwietnia 1998 r., a granicę z ul. M., wobec braku zgodnego ustalenia granic przez zainteresowane strony, przyjęto według dotychczasowej mapy ewidencji gruntów.
Kazimierz W. i Władysław W. wnieśli o ponowny pomiar działki nr 262, powstałej z działki nr 15/2 obr. 117 i działki nr 261 powstałej z działki nr 15/1. Działki te zostały podzielone operatem z dnia 18 listopada 1978 r., włączonym do zasobu ewidencji gruntów pod nr 2034/78. Wieloletni stan władania na gruncie naniesiony na mapę zasadniczą i ewidencyjną nie odpowiada treści tego operatu. Stan ten został przyjęty do projektu operatu opisowo-kartograficznego, ponieważ zainteresowani właściciele tych działek nie ustalili zgodnie przebiegu granic tych działek. Przeprowadzony w dniu 16 grudnia 1998 r. pomiar kontrolny, z udziałem obydwu zainteresowanych stron, również nie doprowadził do uzgodnienia i przyjęcia granic. Przyjęty przebieg granic przedmiotowych działek nie wyklucza ustalenia tych granic w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli Irena P., Kazimierz W. i Władysław K.
Irena P. w odwołaniu podniosła, że pismem z dnia 12 lutego 2002 r. (...) została poinformowana przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w R., że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 9 stycznia 2002 r. (...) dokonał zmiany oznaczenia oraz zmiany powierzchni działki nr 5 stanowiącej jej własność w następstwie zmiany granic. Decyzja została wydana bez powiadomienia i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ odmówił wydania kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Wniosła też o podanie numerycznego opisu granic działki za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, a także oznaczenie dokumentów określających inne prawa do działki ewidencyjnej niż własność, wykonanie kopii operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz kopii wyników terenowych pomiarów geodezyjnych i danych zawartych w dokumentacji architektoniczno-budowlanej.
Kazimierz W. w odwołaniu domagał się zmiany decyzji oraz dostarczenia załącznika graficznego celem ustalenia granic działki nr 262 powstałej z działki 15/2 obręb 117 i działki nr 261 powstałej z działki 15/1. Zdaniem odwołującego sprzecznie z dokumentami z 1978 r. przyjęto do operatu wieloletni stan władania, jako nieodpowiadający danym w operacie, a strony zainteresowane nie ustaliły zgodnie przebiegu granic działki. Stwierdził też, że obowiązkiem organu było wnikliwe zbadanie sprawy na podstawie art. 6, 7, 9, 10, 11 oraz art. 77 Kpa, a wydana decyzja narusza art. 107 par. 3 Kpa. Dodatkowo wyjaśnił, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa, przebieg granic ustala się na podstawie dokumentacji geodezyjnej w wymienionych tam postępowaniach albo zgodnie z oświadczeniem zainteresowanych stron. Takie oświadczenia nie zostały złożone i nie można było zmienić granic w stosunku do istniejącego stanu prawnego z 1978 r. Przy braku zgody zainteresowanych stron organ winien był wydać decyzję z mocy art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne o rozgraniczeniu nieruchomości. W wyniku tego postępowania nastąpiło bezprawne uszczuplenie i zmiana granic działki na rzecz nieruchomości sąsiadujących, również na rzecz działki 15/1 obr. 121, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne, którego odwołujący się nie był stroną. Kazimierz W. w odwołaniu wniósł o utrzymanie stanu prawnego ewidencji ustalonego na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 grudnia 1978 r. oraz postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w R. z dnia 12 grudnia 1978 r. o urządzeniu zbioru złożonych dokumentów Rep (...). Treść odwołania uzupełnił pismem z dnia 19 kwietnia 2002 r. i stwierdził, że decyzja została oparta na nieważnych dokumentach stanowiących tylko projekty do decyzji o rozgraniczeniu, która nie została wydana. Okazany wyrys i protokół graniczny zostały "sfingowane", bo nie zwierają daty /jedynie miesiąc i rok/ i nie został podpisany przez strony. Organ nie uwzględnił również postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia 29 stycznia 2001 r. odnośnie odtworzenia rowu melioracyjnego na działce nr 15/1 obr. 121 i działce nr 13 obr. 117. Kazimierz W. nie podpisał jednak tego pisma nazwanego "uzupełnieniem odwołania".
Władysław K. w odwołaniu stwierdził, że przed podjęciem decyzji niewykonano obowiązkowego dodatkowego pomiaru działki, tak jak miało to miejsce w szeregu innych przypadkach i przedstawił wydarzenia towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji w stosunku do jego działki. Pomiar był dokonany dnia 9 kwietnia 1998 r., zastrzeżenia do przebiegu granic zostały zgłoszone w dniu 17 listopada 1999 r., gdy dowiedział się o zmniejszeniu powierzchni jego działki z 1.766 m2 do 1.635 m2, dlatego na wezwanie Urzędu Miasta z dnia 5 października 2001 r. złożone zostały przez odwołującego się wyjaśnienia, a następnie przesłane dokumenty potwierdzające prawo własności do nieruchomości, jej powierzchni i przebiegu granic. W odwołaniu stwierdził, że nie podpisywał żadnych protokołów granicznych, jedynie podpisał "coś" w książce w siedzibie "G.", który to podpis mógł być złożony pomyłkowo, gdyż nie zdawał sobie sprawy, że pozbawi się części działki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia 6 maja 2002 r., (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 oraz par. 2 Kpa oraz art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ po rozpoznaniu odwołań Marii P., Władysława K., Kazimierza W., Ireny P., Zenona P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek Marii Podgórskiej, Władysława K., Kazimierza W. i Ireny P. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej Zenona P. odnośnie działki nr 1023 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty Ireny P. odnośnie wykazania działki nr 156 w odnowionym operacie ewidencji gruntów obr. 210 są nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika, że stronie został zapewniony udział w postępowaniu oraz możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie. W materiale dowodowym brak jest potwierdzenia, że podczas okazania operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów do wglądu Irena P. wniosła uwagi i zastrzeżenia, tak do organu I instancji jak, i wykonawcy operatu.
Organ II Instancji stwierdził też, że odwołanie Kazimierza W. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem z akt wynika, że zostało zlecone przeprowadzenie pomiaru kontrolnego nr 15/1, 15/2 i 27/1 obr. 117. Warunkiem przeprowadzenia pomiaru kontrolnego jest jednoznaczne wskazanie rozdzielających je granic przez właścicieli sąsiadujących działek oraz podpisanie przez nich protokołu przyjęcia granic. Z protokołu granicznego sporządzonego dnia 16 grudnia 1999 r. wynika, że zainteresowani nie doszli do porozumienia w kwestii zgodnego przyjęcia granic na gruncie, co potwierdziło istnienie sporu o własność. Na gruncie geodeta stwierdził, że istniejące granice pomiędzy działką nr 15/2 i działką nr 27/1 /Władysława W./, a działką nr 15/1 /Kazimierza W./ są zgodne ze stanem na mapie ewidencyjnej miasta R. Kazimierz W. domagał się wykazania na nowej mapie ewidencyjnej obrębu 210, granic działki wynikających z dokumentacji sporządzonej do aktu notarialnego Rep. A (...) z dnia 12 grudnia 1978 r.
Organ wyjaśnił, że w toku modernizacji wykazuje się przebieg granic na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub w przypadkach określonych w ustawie dane odnośnie przebiegu granic pozyskuje się w oparciu o pomiar stanu posiadania na gruncie, a spory graniczne nie wstrzymują czynności modernizacji ewidencji gruntów. Rozstrzygnięcia zapadłe w takich sporach będą podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania Władysława K. zmiany powierzchni działki nr 1611 w odnowionym operacie ewidencji gruntów obr. 210 i wykazania jej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia 7 grudnia 1987 r., (...) o zniesieniu współwłasności organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznawanie spraw o własność należy do sądów powszechnych. Z akt sprawy wynika, że podczas czynności ustalania granic na gruncie Władysław K. podpisał protokół zgodnego przyjęcia granic z sąsiednią działką nr 1610 wzdłuż ogrodzenia trwałego natomiast nie wyraził zgody na przebieg granicy po ogrodzeniu od strony działki nr 1626 od ul. M. Według zgromadzonego materiału dowodowego przebieg granicy działki nr 1611 na odnowionej mapie ewidencyjnej z działkami sąsiednimi został przyjęty według dotychczasowej ewidencji gruntów oraz zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Wobec tego, że została zakwestionowana powierzchnia działki, podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów mogłaby stanowić odpowiednia dokumentacja geodezyjna opracowana przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego sporządzona na zlecenie i koszt Władysława K.
We wspólnej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Władysław W. i Irena P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga ta jednak w swojej treści odnosi się właściwie do działki Władysława W. Ponownie zostały zakwestionowane czynności rozgraniczeniowe przeprowadzone bez udziału skarżącego, dlatego też skarżący Kazimierz W. jak i Władysław W. /strona postępowania/ odmówili podpisu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. Władysław K. wskazał na zmniejszenie powierzchni działki, powołał się na akt notarialny, postanowienie Sądu z dnia 7 grudnia 1987 r., (...) o zniesieniu współwłasności, podatki, które przez 14 lat płacił od powierzchni pierwotnie zapisanej w ewidencji gruntów.
Stwierdził, że podpisując dnia 9 kwietnia 1998 r. oświadczenie, że granica działki przebiega po ogrodzeniu popełnił błąd. Pomimo zgłaszanych przez 2 lata zastrzeżeń i domagania się pomiaru kontrolnego nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Dodatkowo zarzucił bezczynność organów polegającą na nieudzielaniu informacji przez organy jak i "G.", nieprzeprowadzenie pomiaru kontrolnego, nieuwzględnieniu dokonanego podziału działki oraz naruszenie prawa własności.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 27 lipca 2004 r. wpłynęło uzupełnienie skargi Kazimierza W. /niepodpisane przez skarżącego/, w którym zostały powtórzone argumenty i zarzuty zawarte w skardze. Dodatkowo skarżący przedstawił swoje wątpliwości odnoszące się do tego, że organy nie podjęły ponownego rozgraniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. naruszył przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./.
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm., zwana dalej w skrócie upgk/ w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ewidencja gruntów i budynków" /art. 20-26/ definiuje zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów.
Mając na uwadze wskazane przepisy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.
W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował instytucję współuczestnictwa formalnego, wyrażoną w art. 62 Kpa. W myśl tego przepisu, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, a za takie należy uznać sprawy dające się wyodrębnić podmiotowo i przedmiotowo w postępowaniu w sprawach z ewidencji gruntów, może zostać zakończone wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji, które jednak z formalnego punktu widzenia zostaną zawarte we wspólnej, niejako zbiorowej decyzji, odnoszącej się do wielu nieruchomości i podmiotów, posiadających określone prawa do tych nieruchomości. Zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie, kwalifikowanej ze względu na konkretną nieruchomość i podmiot posiadający określone prawa do tej nieruchomości, nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone. Dlatego też wszelkie następstwa zaskarżonej decyzji należy rozpatrywać w kontekście sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Z tego też względu, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że odwołania zgłoszone od decyzji organu I instancji dotyczą tylko nieruchomości, których właściciele bądź inne podmioty posiadające inny tytuł prawny do nieruchomości je wnieśli, gdyż są to odrębne sprawy administracyjne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czym innym jest odrębność kilku spraw administracyjnych rozstrzygniętych w jednej decyzji na podstawie art. 62 Kpa, jako skutek współuczestnictwa formalnego, a czym innym ustalenie kręgu stron postępowania w takiej konkretnej sprawie i zapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 10 Kpa. Przedmiotem skarg jest bądź to zmniejszenie powierzchni działki, bądź spór co do przebiegu granic nieruchomości, zatem zmniejszenie, czy zwiększenie powierzchni nieruchomości może nastąpić tylko względem nieruchomości graniczących. Fakt ten uzasadnia interes prawny właścicieli, czy użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących, do występowania jako strona w takim postępowaniu, co jest zgodne z definicją strony zawartą w art. 28 Kpa. Powyższe powoduje, że stronami postępowania muszą być właściciele tych graniczących nieruchomości bądź inne podmioty, których tytuły do nieruchomości zostały wykazane w ewidencji gruntów. Na podstawie decyzji II instancji, Sąd ustalił, że stronami postępowania odwoławczego byli jedynie wnoszący odwołanie.
W ocenie Sądu brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym zawartej w art. 10 par. 1 Kpa na organie ciąży obowiązek zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ przed wydaniem decyzji nie wezwał stron do wypowiedzenia się w tym zakresie.
Sąd wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali krąg stron postępowania, kierując się uwagami wyżej przedstawionymi odnośnie spraw administracyjnych w sprawach z zakresu ewidencji gruntów i zapewni im czynny udział w postępowaniu odwoławczym stosownie do art. 10 par. 1 Kpa. Ponadto Sąd podniósł, iż należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się w jej całokształcie. Organ dokona również oceny zarzutu zgłoszonego na rozprawie w aspekcie legalizacji urządzeń, którymi były wykonywane pomiary.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji został również zgłoszony zarzut przez uczestnika oraz pełnomocnika skarżącej Ireny P., Zenona P. o nieudostępnieniu tej części akt sprawy, które dotyczą pomiarów nieruchomości objętych użytkowaniem górniczym. Zasady udostępniania stronom postępowania akt sprawy zostały uregulowane w art. 73 i 74 Kpa. W myśl tych przepisów w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do tych akt, które organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy.
Odmowa zapoznania się z aktami sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd podkreślił, że przepis ten należy odnosić wyłącznie do akt tej sprawy, która aktualnie jest prowadzona przez organ, a nadto jest to uprawnienie, które przysługuje stronie tego postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokładnie ustali udostępnienia jakich dokumentów z akt sprawy domaga się skarżąca Irena P. i uczestnik Zenon P., następnie oceni zasadność tego żądanie w kontekście wyżej opisanych zasad.
W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał oceny tych zarzutów i uchybień, które pozostawały w związku z prowadzoną sprawą o zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego obrębu 210 R.-B. i modernizacją ewidencji gruntów i wobec wykazania naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, Sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o ochronie tymczasowej wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Kazimierz W. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w treści której zarzucił naruszenie art. 145 Kpa, art. 135 i art. 145 par. 1 lit. "a i b" oraz par. 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, zamiast stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, względnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 153 Kc, art. 33 i 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, par. 36, 37 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 158 poz. 813/, oraz par. 36, 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ i par. 19 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości /Dz.U. nr 45 poz. 453/, poprzez przyjęcie do modernizacji ewidencji gruntów, dowolnie założonego stanu posiadania nieruchomości skonstruowanego w postępowaniu administracyjnym, zamiast istniejącego stanu prawnego nieruchomości ujętego w księdze wieczystej, względnie zamiast ustalonego stanu prawnego w postępowaniu administracyjnosądowym.
Skarżący podniósł, że zaskarżonym wyrokiem faktycznie wznowiono postępowanie w sprawie, właściwie tylko przed organem II instancji. Nastąpiło to z naruszeniem art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 145a par. 2 Kpa oraz 147 Kpa.
Zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 134 par. 1 i 135 p.p.s.a., ponieważ Sąd mimo zarzutów podniesionych w skardze i jej uzupełnieniu nie rozważył ewidentnego i bezspornego, a jednocześnie rażącego naruszenia prawa na tle powstałych wówczas i obecnie przedstawionych przepisów. Wynika bowiem, że oparty stan ewidencyjny działki skarżącego na przyjętym stanie posiadania, a ustalonym w dorywczych czynnościach geodezyjno-administracyjnych z pozbawieniem stron do legalnego prawa skierowania rozstrzygnięcia administracyjnego do Sądu stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale również spowodowało czyn karalny i zawiera wadę czynności powodujących ich nieważność z mocy prawa /art. 156 par. 1 pkt 2, 6, 7 Kpa/.
Treść zaskarżonych decyzji obu instancji, co do przyjęcia jako podstawy do modernizacji i ewidencji stanu posiadania gruntów wytworzonego tylko przez organy administracji pozostaje w sprzeczności z treścią istniejącej księgi wieczystej i mapy uzupełniającej z 1978 r. przy tej księdze, a podważonej tylko rzekomym stanem posiadania, daje podstawę na zasadzie art. 188 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji.
Ponadto w ocenie skarżącego materiały geodezyjne sporządzono z naruszeniem par. 36 i 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy art. 33 i 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowią istotę postępowania rozgraniczeniowego, które może doprowadzić do zmiany ewidencji gruntów, ale tylko w oparciu o powołane przepisy par. 36, a w ostateczności par. 37 powołanego rozporządzenia.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach I i II oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania od organów administracyjnych obu instancji z tytułu poniesionej opłaty i kosztów sporządzenia kasacji na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zenon P. wniósł o jej uwzględnienie. W jego ocenie skarga jest zasadna, ponieważ pomimo podnoszonych zarzutów w odwołaniach i w skardze oraz jej uzupełnieniu, Sąd nie rozpatrzył rażącego naruszenia prawa na tle powstałych wówczas i obecnie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Władysław K. oświadczył, że popiera prośbę o kasację, jeżeli wpłynie to na przyspieszenie rozstrzygnięcie także jego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn wymienionych w art. 183 par. 2 p.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Pierwszy z nich sprowadza się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, art. 135 i art. 145 par. 1 lit. "a i b" oraz par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne w ocenie autora skargi kasacyjnej uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.
Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji pomimo zarzutów podniesionych w skardze nie rozważył kwestii, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta R. rażąco naruszają prawo.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim przypomnieć, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie było ustalenie, iż w postępowaniu odwoławczym nie uczestniczyły wszystkie osoby, mające przymiot strony w tym postępowaniu. Okoliczność ta, jako uzasadniająca wznowienie postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/ obligowała Sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. do uchylenia decyzji wydanej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Ponieważ jak wyżej stwierdzono nieprawidłowość dotyczyła wyłącznie postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązany był uchylić wyłącznie zaskarżoną decyzję. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony /por. wyrok z 4 grudnia 2002 r. III RN 200/01 - OSNAPU 2003 nr 24 poz. 582/.
Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszenia prawa w postępowaniu przeprowadzonym przed organem II instancji, które dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wymuszało na Sądzie wydanie wyroku o treści zgodnej z zaskarżonym, co oznacza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.
Nie można także skutecznie postawić Sądowi zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które nie były stosowane przez Sąd rozpoznający sprawę. Takim przepisem jest art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stosował i nie mógł stosować. Postępowanie przed sądem administracyjnym regulowane jest przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie znajdują w nim zastosowania regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, o ile nie zostały one powiązane z odpowiednimi przepisami ww. ustawy.
Pozostałe powołane w skardze kasacyjnej przepisy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i par. 2 tego przepisu oraz art. 135 p.p.s.a. chociaż stanowią regulacje obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozpoznawanej sprawie nie były również stosowane przez Sąd I instancji, tym samym nie można mówić o ich naruszeniu przy wydaniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu ich niezastosowania przez Sąd.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 33 oraz art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2005 nr 240 poz. 2027 ze zm./ w zw. z par. 36 i 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ i par. 19 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości /Dz.U. nr 45 poz. 453/ poprzez przyjęcie do modernizacji ewidencji gruntów dowolnie założonego stanu posiadania nieruchomości skonstruowanego w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić trzeba, że tak postawiony zarzut oraz jego uzasadnienie odnoszą się do postępowania administracyjnego, podczas gdy każda z podstaw, na jakich może być oparta skarga kasacyjna dotyczy postępowania sądowego. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do badania po raz kolejny legalności postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie Sądu I instancji, a nie decyzja administracyjna. Jak podkreślono wcześniej zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji w związku z ustaleniem, iż postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało wadliwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wypowiedział się w pozostałych kwestiach.
Uznając wadliwość zaskarżonej decyzji z przyczyn wyłącznie procesowych, Sąd I instancji uznał za niecelowe dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji w szerszym zakresie.
Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów regulujących problematykę, którą Sąd w ogóle się nie zajmował, w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie powołuje w swej podstawie naruszenia art. 133, art. 134 par. 1 czy art. 141 par. 4 p.p.s.a. w związku ze znajdującymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego, jest bezprzedmiotowy.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.