I OSK 1609/10

I OSK 1609/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2161/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-04-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art.5 ust.1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Inowrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2161/09 w sprawie ze skargi Gminy Inowrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 61/09 oddalił skargę Gminy Inowrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa.
Z uzasadnienia wyroku wynika, iż zaskarżona decyzja KKU została wydana po uprzednim uchyleniu decyzji KKU (z [...] marca 2003 r., z [...] marca 2005 r., z [...] sierpnia 2006 r. oraz z [...] stycznia 2008 r.) odpowiednio wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 922/03, z dnia 21 lutego 2006 r. I SA/Wa 1091/06, z dnia 14 czerwca 2007 r. I SA/Wa 1978/06 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r. I SA/Wa 520/08. Wspomnianą na wstępie decyzją KKU z [...] października 2009 r. rozpatrzono odwołanie od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., w której organ na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przekazał na rzecz Gminy Miasta Inowrocław nieruchomość leżącą na trasie magistrali wodnej Mała Nieszawka–Inowrocław, leżących na terenie Gminy Wiejskiej Inowrocław – wieś L., oznaczonych nr działek [...] o pow. 2,2900 ha, [...] o pow. 0,0384 ha, [...] o pow. 0,0012 ha i [...] o pow. 1,2200 ha oraz odmówił przekazania tych nieruchomości na rzecz Gminy Wiejskiej Inowrocław.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody i orzekła co następuje:
1) odmówiła stwierdzenia nabycia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Gminie Wiejskiej Inowrocław prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] i nr [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...] oraz składnika gruntowego działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...];
2) odmówiła przekazania Gminie Wiejskiej Inowrocław w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...], nr [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...] oraz składnika gruntowego działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...];
3) stwierdziła na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską Inowrocław prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], w tym prawa własności urządzeń i magistrali doprowadzających i odprowadzających wodę oraz związanych z tym budynków;
4) przekazała w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Gminie Miejskiej Inowrocław prawo własności składników gruntowych nieruchomości niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...], wydzielone pod budowę na ich powierzchni zbiorników wody czystej;
5) odmówiła Gminie Wiejskiej Inowrocław stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz przekazania na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy prawa własności urządzeń do odprowadzania i doprowadzania wody oraz budynków i innych obiektów z nimi związanych – magistrali Mała Niszawka Inowrocław, stanowiącej część składową nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek [...] i [...];
6) na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyła postępowanie dotyczące nabycia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz przekazania na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy – urządzeń i innych obiektów służących do doprowadzania i odprowadzania wody na nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działek [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji KKU zauważyła, że Sąd w wyroku z 9 grudnia 2008 r. I SA/Wa 520/08, uchylając wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazał, iż podstawową kwestią w sprawie jest ustalenie, która gmin, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, jest właściwa w przedmiocie komunalizacji działek oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] i [...] – czy jest to Gmina Wiejska Inowrocław, czy też Gmina Miejska Inowrocław. Przy czym w tej konkretnej sprawie za prawidłową Sąd uznał interpretację przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wskazując jako "gminę właściwą" gminę, której realizacji zadań służyły działki nr [...] i [...]. Ponadto podał, że w przypadku komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie można uznać za prawidłowe stanowiska wskazującego na zastosowanie zamiast zasady zadaniowości zasadę terytorialności komunalizowanego mienia. Sąd wyjaśnił również, iż przepis art. 49 k.c. wyznacza granicę między częściami składowymi przedsiębiorstwa i nieruchomości, określając zakres zastosowania zasady superficies solo cedit, w myśl której to co jest na powierzchni gruntu przypada gruntowi. Urządzenia o których mowa w art. 49 k.c., nawet w chwili fizycznego połączenia ich z siecią pozostają częścią składową nieruchomości, na której je zbudowano, natomiast w skład przedsiębiorstwa wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych prawu cywilnemu. Podkreślił, że nie sposób przyjąć, iż celem racjonalnego ustawodawcy była komunalizacja na rzecz danej gminy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych położonych poza granicami administracyjnymi tej gminy, z pominięciem budynków i budowli służących prawidłowemu funkcjonowaniu tych urządzeń, pomimo że te budynki i budowle wchodzą w skład przedsiębiorstwa państwowego w sensie przedmiotowym. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez organ art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w sprawie.
Przy uwzględnieniu wytycznych podanych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 9 grudnia 2008 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpatrując sprawę, wezwała Gminę Wiejską Inowrocław i Gminę Miejską Inowrocław o wskazanie, która z nich jest właściwa – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – w sprawie komunalizacji działek [...],[...], [...] i [...]. W kwestii tej Gminy zajęły stanowiska rozbieżne (pisma z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r.). Gmina Wiejska Inowrocław stwierdziła, iż jest właściwa powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt 20/13/91 DTK 1992/2/37 i wyrażoną w niej zasadę terytorialności. Natomiast Gmina Miejska podała, iż za prawidłową należy uznać interpretację normy art. 5 ust. 1 ww. ustawy wskazującą, że gminą właściwą jest Gmina, której realizacji zadań służyły działki [...] i [...], a w istocie służyły jej zadaniom. Na poparcie swoich stanowisk Gminy zaprezentowały obszerną argumentację. Wobec czego KKU stwierdziła, że w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego umożliwiono obu występującym w sprawie Gminom na zasadzie art. 10 K.p.a. zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, żądając od nich nie tylko wyjaśnień uzupełniających, ale także zobowiązując je do wzajemnego przekazania tych wyjaśnień oraz wzajemnego ustosunkowania się do tych wyjaśnień. Organ odwoławczy podał, że w ramach wiążących go wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 9 grudnia 2008 r. podstawową kwestią jest ustalenie, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, gminy właściwej w sprawie komunalizacji opisanych działek. Wskazał przy tym, że obie Gminy wnioskowały w pierwszym rzędzie o wydanie decyzji dotyczącej nabycia mienia w ww. trybie. Jednocześnie organ powołał się na pogląd Sądu w uzasadnieniu wyroku, że w konkretnej sprawie prawidłowa jest taka wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, która wskazuje, że "gminą właściwą" w tym rozumieniu jest Gmina, której realizacji zadań służyły działki [...] i [...]. Zatem KKU zauważyła, iż Sąd przesądził, że w sprawie nie ma zastosowania "zasada terytorialności", uznając, iż wyroki i uchwała w tej materii zostały wydane w konkretnych sprawach. Przesądził także, iż wprawdzie nieruchomości podlegające komunalizacji położone są na terenie Gminy Wiejskiej Inowrocław, jednakże służą realizacji zadań Gminy Miejskiej Inowrocław. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że z objętych wnioskiem komunalizacyjnym nieruchomości działki nr [...] i nr 102/4 pozostają w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Inowrocław z dnia [...] stycznia 1989 nr [...] w prawidłowo ustanowionym zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy (obecnie [...] Sp. z o.o.) Takiego tytułu prawnego do mienia Skarbu Państwa znajdującego się na działkach nr [...] i [...] Przedsiębiorstwo nie uzyskało do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Z ustaleń w sprawie wynika, iż zarówno składniki gruntowe działek nr [...] i [...] (znajduje się na nich przepompownia oraz inne obiekty służące dostarczeniu wody), jak też działek [...] i [...], służyły w większości w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wykonywaniu zadań Gminy Miejskiej Inowrocław. Aktualnie służą one wyłącznie wykonywaniu zadań Gminy Miejskiej Inowrocław, polegających na zaopatrywaniu w wodę. Wskazują na to zarówno wyjaśnienia tej Gminy w piśmie z [...] lipca 2009 r., jak też wyjaśnienia Gminy Wiejskiej (pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Ponadto organ odwoławczy podał, że składniki gruntowe działek nr [...] nr [...], jako nienależące w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, a stanowiące mienie ogólnonarodowe (państwowe) nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – stały się z mocy prawa mieniem Gminy Miejskiej Inowrocław jako gminy właściwej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy – co uzasadnia wydanie stosownej decyzji o nabyciu mienia na tej podstawie. Działki nr [...] i [...] zostały wydzielone dla wybudowania na ich powierzchni zbiorników wody czystej i są one niezbędne i ściśle związane z realizacją zadań Gminy Miejskiej Inowrocław, należących do zadań własnych tej Gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Gmina Wiejska Inowrocław, posiadająca odrębny system zaopatrzenia w wodę nie ma aktualnie ani możliwości, ani potrzeby budowy zbiorników wody na terenie tych działek. W konsekwencji KKU uznała, że komunalizacja, na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 ustawy komunalizacyjnej, składników gruntowych wskazanych dwóch działek, jako pozostających w prawidłowo ustanowionym zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy, którego następcą prawnym jest [...] w Inowrocławiu, powinna nastąpić na rzecz Gminy Miejskiej Inowrocław i postanowiła jak w pkt 3 i 5 sentencji decyzji z dnia [...] października 2009 r. Organ zauważył przy tym, iż stanowisko Gminy Wiejskiej Inowrocław, że właściwą gminą w rozumieniu zarówno art. 5 ust. 1, jak też art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej jest ta gmina, wobec mającej zastosowanie w niniejszej sprawie zasady terytorialności trzeba uznać w tej sprawie za nietrafne, wobec wiążącej organ wykładni tych dwóch norm prawnych dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W świetle ustaleń w przedmiocie wykonywania na terenie działek, których sprawa dotyczy wyłącznie konkretnych zadań w zakresie zaopatrzenia w wodę przez Gminę Miejską Inowrocław – nie można uznać za trafne i prawnie uzasadnione stanowisko Gminy Wiejskiej, iż "uważa, że działki te są związane ściśle, w większym lub mniejszym stopniu, z realizacją jej zadań". O realizacji tych zadań ze składników gruntowych znajdujących się na działkach, których sprawa dotyczy, nie mogą świadczyć przesłane KKU przy piśmie z [...] kwietnia 2009 r. umowy, bowiem stwierdzają one tylko, że objęte nimi przez M[...] dostawy wody są przeznaczone na potrzeby Gminnego Zakładu Komunalnego. Aktualnie Gmina Wiejska nie twierdzi, iż są to zadania związane ze składnikami gruntowymi znajdującymi się na przedmiotowych działkach. Teza taka nie została również udowodniona przez Gminę, pomimo żądania zawartego w piśmie KKU z dnia 19 czerwca 2009 r. Ponadto KKU zauważyła, że okoliczność powołana w piśmie Gminy Wiejskiej z dnia [...] sierpnia 2009 r., że w przyszłości będzie konieczność zaopatrzenia terenów będących w sąsiedztwie działek [...] i [...] z przepompowni i ujęć posadowionych na tych działkach nie spełnia dyspozycji art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej aby przekazać jej to mienie na podstawie art. 5 ust. 3.
Oceniając kwestię prawa własności znajdujących się na działkach urządzeń i innych obiektów magistrali wodociągowej służących doprowadzaniu i odprowadzaniu wody w aspekcie uregulowań zawartych w art. 49 Kodeksu cywilnego organ powołał wykładnię dokonaną przez WSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., w którym w oparciu o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2004 r. III SK 39/04 (OSNAPiUS 2005, nr 6, poz. 89) stwierdzono, że urządzenia, o których mowa w art. 49 k.c. nawet w chwili faktycznego połączenia ich z siecią pozostają częścią składową nieruchomości, natomiast w skład przedsiębiorstwa wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych prawu cywilnemu. Zatem w skład przedsiębiorstwa nie może wejść żadna część składowa nieruchomości (w tym obiekty i urządzenia), do której nie przysługują temu przedsiębiorstwu jakieś prawa majątkowe. Wobec czego KKU wskazała, iż składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) służące użyteczności publicznej należące m.in. do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy w tych przepisach wymienione pełnią funkcję organu założycielskiego, stanowiące urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody – mogą stać się z mocy prawa mieniem gminy lub mogą być jej przekazane, jeżeli przedsiębiorstwo władające tym mieniem (tzw. przedsiębiorstwo sieciowe) nie posiada cywilnoprawnego tytułu do tego mienia. W takim przypadku właściciel przedsiębiorstwa sieciowego jest jedynie posiadaczem urządzeń, o których mowa. Jeżeli natomiast przedsiębiorstwo fizycznie władające tymi składnikami nieruchomości gruntowej, tj. urządzeniami instalacji i obiektami, posiada taki tytuł prawny, ukształtowany konkretną umową, to takie urządzenie lub obiekt wchodzi w skład przedsiębiorstwa sieciowego i nie stanowi składnika gruntowego nieruchomości, która z mocy prawa staje się własnością właściwej gminy (art. 5 ust. 1 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej) lub może być jej przekazany na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby zarówno wg stanu prawnego na dzień wejścia w życie ww. ustawy, istniejące wówczas Wojewódzkie [...] w Bydgoszczy, jak też istniejące aktualnie, będące jego następcą prawnym [...] w Inowrocławiu (wykonujące zadania ustawowe Gminy) posiadało lub posiada jakikolwiek tytuł prawny do składników gruntowych działek nr [...] i [...], to w rozumieniu normy szczególnej art. 5 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej w związku z regulacją art. 49 k.c. oraz stosownie do przedstawionej wyżej wykładni WSA w Warszawie – składniki te w całości stosownie do art. 5 ust 1 ww. ustawy stały się z mocą prawa własnością Gminy Miejskiej Inowrocław. Odnosi się to także do takich części składowych gruntu, jak budynki i urządzenia służące do doprowadzania i odprowadzania wody. W stosunku do części nieruchomości gruntowej oznaczonej działkami [...] i [...] zarówno ówczesne W[...], jak i obecne [...] w Inowrocławiu posiadało tytuł prawny w postaci prawa zarządu. Ten tytuł prawny odnosił się do całej nieruchomości położonej na tych działkach wraz z wszystkimi częściami składowymi. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, prawo zarządu przysługujące państwowym osobom prawnym przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Ten status prawny przedsiębiorstwa sieciowego oznacza, że stosownie do dyspozycji art. 232 oraz art. 235 k.c. grunty, w stosunku do których przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego stanowią własność Skarbu Państwa (lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), budynki zaś i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub na gruncie jednostki samorządu terytorialnego – stanowią własność tego przedsiębiorstwa. Analogiczna jest sytuacja w odniesieniu do budynków i urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste. KKU powołała się na ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że na części gruntowej nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i [...] nie znajdują się żadne urządzenia związane z dostawami wody dla [...] w Inowrocławiu. Działki te zostały celowo wydzielone z drogi gruntowej i zarezerwowane pod budowę zbiorników i są aktualnie niezabudowane. Zatem w stosunku do ww. części gruntowych nieruchomości, wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniało to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowanie w tej części.
Skargę na decyzję KKU z dnia [...] października 2009 r. wniosła Gmina Wiejska Inowrocław wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając obrazę art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej oraz naruszenie art. 49 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się przede wszystkim na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/ Wa 520/08 wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu ponownie oceniane być nie mogą. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji w sprawie podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości: wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w sprawie materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 440/08, Lex nr 532852).
Sąd wskazał, iż KKU zastosowała się zarówno do wskazań Sadu jak i oceny wyrażonej w wyroku.
Podstawową kwestią którą Sąd w poprzednim wyroku przesądził, była interpretacja przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskazująca jako "gminę właściwą" gminę, której realizacji zadań służyły działki nr [...] i [...].
Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy przejścia z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wymienionych w ustawie na właściwą gminę. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Nieruchomość podlegająca komunalizacji, należąca do dnia 27 maja 1990 r. do jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, mogła być położona na obszarze jednej gminy, a jednocześnie służyć realizacji zadań innej gminy lub pozostawać w zarządzie przedsiębiorstwa, dla którego funkcje organu założycielskiego pełniły organy właściwe dla innej gminy. W takim przypadku termin "właściwa gmina" może być rozumiany jako odnoszący się do granicy, na której terenie znajduje się dana nieruchomość, albo dla gminy, której realizacji zadań dana nieruchomość służyła.
Sąd orzekający w całości podzielił, stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. a w ślad za nim stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazujące jako "gminę właściwą" – gminę, której realizacji zadań służyły przedmiotowe działki nr [...] i [...].
Sąd powołał się na zgromadzony w sprawie materiału dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, iż z przepompowni znajdującej się na tych działkach korzysta wyłącznie Miasto Inowrocław, a teren Gminy Wiejskiej zaopatrywany jest w wodę z obiektu będącego własnością Gminy Wiejskiej Inowrocław (pisma z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r.).
W związku z powyższym prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż mimo że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze Gminy Wiejskiej Inowrocław, to stały się z mocy prawa mieniem Gminy Miejskiej Inowrocław – jako gminy właściwej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. przesądził również kwestię komunalizacji działki [...] i [...] uznając, iż także w ich przypadku nie należy stosować zasady terytorialności. Z akt sprawy wynika bowiem, że działki te przeznaczone zostały pod budowę zbiorników rezerwowych przepompowni położonej na działkach nr [...] i [...], a zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcje organu założycielskiego – przekazuje się jako mienie komunalne gminom lub związkom gmin, jeśli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.
Sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. dokonał również interpretacji art. 49 k.c. uznając, iż wyznacza on granicę między częściami składowymi przedsiębiorstwa i nieruchomości, określając zakres zastosowania zasady superficies solo cedit, w myśl której to co jest na powierzchni gruntu przypada gruntowi.
Sąd powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt III SK 39/04, OSNAPiUS 2005, nr 6, poz. 89), w którym to wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że urządzenia, o których mowa w art. 49 k.c. nawet w chwili fizycznego połączenia ich z siecią pozostają częścią składową nieruchomości, na której je zbudowano, natomiast w skład przedsiębiorstwa wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych prawu cywilnemu. W skład przedsiębiorstwa nie może zatem wejść coś, do czego nie przysługują mu jakieś prawa majątkowe.
WSA powołał się także na uchwałę 7 sędziów z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt III CZP 105/05), w której to uchwale Sąd Najwyższy przesądził, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. W uchwale tej wyrażono pogląd, że wejście w skład przedsiębiorstwa ww. urządzeń jest wprawdzie kwestią faktu, ale nie oznacza to, iż urządzenia takie stają się własnością przedsiębiorcy. Sformułowanie zawarte w art. 47 par 1 k.c. "wchodzą w skład przedsiębiorstwa" nie oznacza bowiem – zdaniem Sądu Najwyższego – iż właścicielom przedsiębiorstwa musi przysługiwać względem urządzeń, o których mowa w tym przepisie prawo własności. W skład przedsiębiorstwa mogą przecież wchodzić nie tylko prawa własnościowe lecz także inne prawa rzeczowe lub obligacyjne. Powyższe jak uzasadnił Sąd Najwyższy – koresponduje m.in. z treścią art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawodawca odwołał się do kryterium posiadania stwierdzając, że w przypadku sieci chodziło o przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami będącymi w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego zatem ustawodawca nie przesadził, że przedsiębiorstwo takie musi mieć tytuł własności do sieci.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzkie [...] w Bydgoszczy (obecnie [...] Sp. z o.o.) nie uzyskało takiego tytułu prawnego do mienia Skarbu Państwa znajdującego się na działkach nr [...] i [...] (przepompowania oraz inne obiekty służące dostarczaniu wody). Takiego tytułu nie stanowi protokół przekazania z 1999 r.
W stosunku zaś do części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i [...] Sąd podkreślił, że zarówno ówczesne W[...] w Bydgoszczy jak i obecne [...] Sp. z o. o. w Inowrocławiu posiadało tytuł prawny w postaci prawa zarządu. Ten tytuł prawny odnosił się zarówno do gruntu jak i części składowych. Tytuł ten przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co oznacza, iż przedsiębiorstwu służy prawo własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na gruncie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, iż na części gruntowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...] i [...] nie znajdują się żadne urządzenia związane z dostawami wody dla [...] w Inowrocławiu (pismo z dnia [...] grudnia 2007r.). Działki te zostały wydzielone z drogi gruntowej i zarezerwowane pod budowę zbiorników i są aktualnie niezabudowane. Za zasadne Sąd uznał umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, iż organ II instancji prawidłowo uznał, zresztą podobnie jak organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., iż wszystkie przedmiotowe nieruchomości jak i znajdujące się na nich urządzenia i budowle należało skomunalizować na rzecz Gminy Miejskiej Inowrocław jako "gminy właściwej" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż nieruchomości te, pomimo iż znajdują się na obszarze Gminy Wiejskiej Inowrocław, służą realizacji zadań Miasta Inowrocławia.
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stosując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a ponadto usunął z obiegu prawnego nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji polegające na nieprawidłowym skonstruowaniu sentencji decyzji biorąc pod uwagę treść wniosków komunalizacyjnych, które dotyczyły całości nieruchomości, a nie wyłącznie mienia służącego użyteczności publicznej. W ocenie Sadu prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż w sprawie niniejszej zastosowanie powinien mieć zarówno przepis art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Inowrocław, reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja Bieńkowskiego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie tego przepisu przez Gminę Miejską Inowrocław prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uwidocznionej w księdze wieczystej nr [...] oraz nieruchomości uwidocznionej w ewidencji gruntów jako działka [...], uwidocznionej w księdze wieczystej [...], w tym prawa własności urządzeń i magistrali doprowadzających i odprowadzających wodę oraz związanych z tym budynków, oraz tym samym odmowę dokonania komunalizacji wyżej wymienionych nieruchomości, urządzeń i budynków na rzecz Gminy Wiejskiej Inowrocław,
2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przekazanie na podstawie tego przepisu Gminie Miejskiej Inowrocław prawa własności składników gruntowych nieruchomości niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...] uwidocznionych w księdze wieczystej numer [...] oraz tym samym odmowę dokonania komunalizacji wyżej wymienionych nieruchomości na rzecz Gminy Wiejskiej Inowrocław.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowymi nieruchomościami oraz urządzeniami i budowlami dysponowało Wojewódzkie [...] w Bydgoszczy, które było powołane na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Okoliczność tę jako bezsporną eksponuje uzasadnienie skarżonego wyroku.
Jest rzeczą oczywistą, że dla tego przedsiębiorstwa państwowego rada narodowa stopnia podstawowego lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie pełnił funkcji organu założycielskiego. Skoro było to przedsiębiorstwo wojewódzkie, to dla takiego przedsiębiorstwa państwowego funkcją organu założycielskiego mogła pełnić jedynie rada narodowa stopnia wojewódzkiego lub terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
Zatem zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Z powodów powołanych wyżej zdaniem skarżącej w grę może wchodzi w tej sprawie tylko przekazanie przedmiotowego mienia jako mienia komunalnego gminom czyli gminie na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, tym bardziej że chodzi o mienie służące użyteczności publicznej. W tym zakresie skarżąca nadal podziela pogląd zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale TK z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37), czy w orzeczeniu z dnia 14 listopada 2000 r. (sygn. akt K7/2000, OTK 2001, nr 7, poz. 259), w treści uzasadnienia których Trybunał stwierdził fakt istnienia ogólnie obowiązującej zasady prawa, polegającej na terytorialności komunalizowanego mienia przy ustalaniu, która gmina jest właściwa w procesie komunalizacji.
Niezależnie od tego, że Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach wywiódł istnienie tej zasady na tle przepisu art. 5 ust. 1, względnie art. 5 ust. 1 pkt 1 skarżąca Gmina uważa, że art. 5 ust. 3 tej ustawy również odnosi się do "właściwej gminy", na rzecz której należy przeprowadzić komunalizację i w związku z tym zasada ta ma w pełni zastosowanie w takiej sytuacji.
Skarżąca Gmina nie podziela poglądu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i Sądu jakoby pogląd Trybunału Konstytucyjnego, formujący tezę o istnieniu zasady terytorialnej komunalizacji, został wyrażony w konkretnych sprawach. Zdaniem skarżącej, jeżeli jakaś zasada prawna istnieje, to istnieje ona w sposób powszechny i odnosi się do wszystkich określonych stanów faktycznych i prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, który stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie uznał za zasadne podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. oznacza, iż strona skarżąca nie podważa ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a kwestionuje – jak w niniejszej sprawie – zastosowanie prawa materialnego.
Formułując zarzuty błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji i KKU przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) skarżąca Gmina pominęła najistotniejszą okoliczność w tej sprawie, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i zaskarżony wyrok zostały wydane po uprzednim przesądzeniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 520/08 kwestii materialnoprawnej.
Podstawę komunalizacji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w myśl którego mienie ogólnonarodowe państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Wykładając na użytek tej sprawy termin "właściwa gmina" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku I SA/Wa 520/08 przyjął, iż zwrot "gmina właściwa" może być interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należą składniki mienia ogólnonarodowego a nie tylko gmina miejsca położenia nieruchomości. W tej konkretnej sprawie Sąd uznał za prawidłową interpretację przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wskazującą jako gminę właściwą Gminę Miejską Inowrocław, której realizacji służyły działki nr [...] i [...]. W tej kwestii Sąd odniósł się do wykładni Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37 (do czego nawiązuje także skarga kasacyjna), jednakże Sąd stwierdził, iż uchwała nie dotyczyła jedynie interpretacji zwrotu normatywnego "właściwa gmina" w konkretnym przypadku, gdy nieruchomość była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego będącego osoba prawną.
W niniejszej sprawie w odniesieniu do działek nr [...] i [...], co do których brak było ustanowionego zarządu przedsiębiorstwa państwowego, a które wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służyły realizacji zadań zaopatrzenia w wodę Gminy Miejskiej Inowrocław uzasadniona była ich komunalizacja na rzecz tejże Gminy, mimo że położone były na terenie Gminy Wiejskiej Inowrocław. Podobne stanowisko Sąd zajął w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr działek [...] i [...], które na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej pozostawały w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy.
Jako podstawę komunalizacji przyjęto przepis art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiący podstawę przekazania mienia ogólnonarodowego, służącego użyteczności publicznej, należącego w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organów założycielskich pełniły rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.
Także w tym przypadku WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. przyjął, iż nie może mieć zastosowania zasada terytorialności, lecz decyduje okoliczność, iż mienie to jest niezbędne do wykonywania określonych zadań. Przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod budowę zbiorników rezerwowych przepompowni na działkach nr [...] i [...].
Powyższa ocena prawna oraz wynikające z niej wskazania w myśl art. 153 ustawy P.p.s.a. wiązały zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję KKU zastosowała przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów ustawy komunalizacyjnej, a podzielił ją również Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż zobowiązany był w tych warunkach do ograniczenia kontroli do tego czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku oraz ocenę ewentualnych nowych okoliczności, które miały miejsce po wydaniu wyroku. Dokonanej przez Sąd kontroli w wyżej wskazanym zakresie nie można zarzucić naruszenia prawa, skoro zarówno organ jak i Sąd przyjmują zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. I SA/Wa 520/08 ocenę prawną podstaw komunalizacji nieruchomości, leżących na trasie magistrali wodociągowej, położonych na terenie Gminy Wiejskiej Inowrocław, lecz służących zaopatrzeniu w wodę Gminy Miejskiej Inowrocław. Dodać należy, iż powyższa wykładnia jest zgodna z kierunkiem orzecznictwa Sądu Najwyższego, przyjętym m.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt III RN 153/00 (OSNP 2002, nr 8, poz. 175) jak również ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 655/07.
Z tych względów nie można uznać za zasadne zarzutów błędnego zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zaś skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.