I OSK 1607/22

I OSK 1607/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1685/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., J. P., M. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/21 w sprawie ze skargi W. P., J. P., M. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. P., J. P., M. P. i W. P. solidarnie kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., I SA/Wa 1685/21 oddalił skargę W. P., J. P., M. P.i W. P.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. J. P., W. P., M. P. oraz W. P.wystąpili o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w W., w dzielnicy W. przy ul. S., w trybie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W toku postępowania wnioskodawcy zmodyfikowali ww. wniosek wskazując jako jego podstawę art. 95 pkt 7 u.g.n., a jako cel wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na projektowanej działce nr 58/1. Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości, przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 28 marca 2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...], która stanowi załącznik do ww. decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie ustaleń co do możliwości planowanego podziału, w kontekście art. 95 pkt 7 u.g.n. W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił podziału ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli wnioskodawcy, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. przez jego niezastosowanie oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 ze zm.), dalej jako "p.b.", przez jego błędne zastosowanie. Po rozpoznaniu odwołania organ wskazał, że wnioskowana do podziału działka znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, w związku z czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustanowiona w art. 93 ust. 1 u.g.n. ogólna zasada, wedle której podział nieruchomości jest dopuszczalny wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu. Wprawdzie, w razie jego braku stosowane są reguły zawarte w art. 94 u.g.n., jednakże również one doznają ograniczenia w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 95 u.g.n. Organ podniósł także, że przyjmuje się, iż w przypadku gdy dotychczasowa zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału, podział taki jest możliwy jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która – tworząc działkę budowlaną w rozumieniu u.g.n. – zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego, tj. zgodnego z celem i racjonalnego, tj. zgodnego z przeznaczeniem, korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Zdaniem organu odwoławczego z treści powyższej regulacji wnioskować należy, że podział nieruchomości może mieć zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Organ wskazał także, że interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie powyższej regulacji prawnej musi być usprawiedliwione ściśle określonym w niej celem. Kolegium wskazało dalej, że w postępowaniu nie wykazano, aby dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli W. Pl., J. P., M. P. i W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...] października 2020 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r. stwierdził, iż przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 95 ust. 7 u.g.n. wnioskować należy, że przepis ten może mieć zastosowanie gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego, z nieruchomości której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby wydzielenie tej działki było niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, a w szczególności aby dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi korzystanie z niego tj. realizowanie uprawnień właścicielskich. Wręcz przeciwnie, analiza akt sprawy w tym także treść skargi – zdaniem Sądu I instancji – wskazuje, że właściciele tej nieruchomości mogą korzystać w sposób nieograniczony z budynku mieszkalnego, tj. zgodnie z celem i zgodnie z jego przeznaczeniem w zakresie dotyczącym legalnej zabudowy. Nieruchomość ta posiada także dostęp do drogi publicznej. Budynek sąsiedni (tj. budynek przylegający do budynku znajdującego się na nieruchomości nr 58/1, posiadający z nim wspólną ścianę) nie posiada dopuszczenia do użytkowania, jak również nie posiada dostępu do niezbędnej infrastruktury (media). Konieczne zatem w tym zakresie byłoby ustanowienie służebności. Nie spełnia tym samym przesłanki legalnej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także stanowisko organów, że brak jest w aktach sprawy dokumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że wzniesione na przedmiotowej działce budynki, przez które została zaprojektowana linia podziałowa, zostały wzniesione na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu budownictwa pozwalającymi na ich niezależne funkcjonowanie (brak decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji dopuszczającej budynki do użytkowania niemieszkalnych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. P., J. P., M. P. i W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. błędne zastosowanie art 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 maja 2021 r. nr [...], w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] października 2020 r., co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a przejawiło się w:
a) w przyjęciu, iż warunkiem dokonania podziału w trybie ww. przepisu jest wykazanie, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaproponowany podział nieruchomości spełniał wszelkie wymagania przewidziane dla podziału dokonywanego w trybie ww. przepisu, a przyjęcie stanowiska Sądu prowadziłoby do sytuacji, w której przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. musiałby zostać uznany za "martwy" i niemożliwy do zastosowania w żadnym wypadku;
b) w przyjęciu, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest badanie tej części dzielonej nieruchomości, która nie jest objęta celem zaproponowanego podziału nieruchomości (tj. wydzielenie działki budowlanej dla budynku mieszkalnego posadowionego na projektowanej działce nr 58/1) i w konsekwencji badanie zabudowań na projektowanej działce nr 58/2 pod kątem ich legalnej zabudowy i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, w sytuacji, gdy celem podziału było wydzielenie działki budowlanej dla legalnie posadowionego budynku mieszkalnego na projektowanej działce nr 58/1 (budynek + garaż) i to tylko on winien być badany pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w u.g.n. w zakresie dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n.;
c) w przyjęciu, że przeszkodą dla dokonania zaproponowanego podziału nieruchomości jest konieczność ustanowienia dla budynków posadowionych na projektowanej działce nr 58/2 odpowiednich służebności w zakresie dostępu do niezbędnej infrastruktury (media, a dokładniej kanalizacji), w sytuacji, gdy podział nieruchomości nie powoduje przekształceń w zakresie własności nieruchomości dzielonej, a jedynie obejmuje fizyczny podział gruntu, a tym samym kwestia zapewnienia dostępności do urządzenia infrastruktury technicznej pozostaje, na moment wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zostanie ona rozwiązana na etapie dokonywania ewentualnych zmian w zakresie własności nieruchomości (brak jest bowiem możliwości ustanowienia służebności gruntowej dla samego siebie);
d) przyjęciu, iż wzniesione na działce nr 58 budynki, przez które została zaprojektowana linia podziałowa, nie zostały wzniesione na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu budownictwa pozwalającymi na ich niezależne funkcjonowanie, w sytuacji, gdy celem zaproponowanego podziału nieruchomości było wydzielenie działki budowlanej dla budynku mieszkalnego (budynek + garaż) na projektowanej działce nr 58/1 i to ewentualnie on winien być oceniony przez pryzmat jego legalności jeśli takie badanie byłoby dopuszczalne) i dla którego wydana została decyzja Starosty Powiatu W. nr [...]z dnia [...] września 1999 r. (w aktach sprawy), a więc był on legalnie posadowiony;
e) przyjęciu, iż dla możliwości podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. koniecznym jest wykazanie, iż zabudowa znajdująca się na nieruchomości będącej przedmiotem podziału posadowiona został legalnie, w sytuacji, gdy brak jest konieczności, w świetle uregulowań poczynionych przez ustawodawcę (vide wymogi do dokonania podziału nieruchomości wskazane w art. 95 ust. 1 u.g.n.), dla wykazywania takiej okoliczności,
co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaproponowany przez współwłaścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny;
2. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia z urzędu innych okoliczności mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienie skargi, tj. okoliczności, iż w przypadku konieczności wykazania, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym – braku uwzględnienia faktu istnienia na nieruchomości będącej przedmiotem podziału współwłasności co samo w sobie prowadzi do wniosku, iż jakakolwiek próba realizowania jakichkolwiek uprawnień właścicielskich prowadzi do konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli, co stanowi ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości przez każdego ze współwłaścicieli;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, bez wskazania jakim dowodom i z jakich przyczyn Sąd udzielił wiarygodności a jakim takiego waloru odmówił, a także braku wskazania w jakich przepisach z zakresu budownictwa Sąd upatrywał podstawy do oddalenia skargi na decyzję organu, co prowadzi do wniosku, iż tak sporządzone uzasadnienie wskazuje na brak prawidłowej analizy w sprawie dokumentacji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n. przez błędną wykładnię i brak zastosowania tego przepisu i przyjęcie, iż:
a) warunkiem dokonania podziału w trybie ww. przepisu jest wykazanie, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaproponowany podział nieruchomości spełniał wszelkie wymagania przewidziane dla podziału dokonywanego w trybie ww. przepisu;
b) przeszkodą do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonywanego w trybie ww. przepisu jest brak wykazania, iż budynki znajdujące się na nieruchomości podlegającej podziałowi muszą być budynkami posadowionymi legalnie, w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział takiego wymogu dla podziałów dokonywanych w trybie ww. przepisu jak to ma miejsce np. w przypadku art. 95 pkt 1 u.g.n.. co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, iż zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny;
Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż w badanej sprawie wyjaśnienia wymaga treść normy prawa materialnego, wskazującej m.in. na fakty istotne z punktu widzenia spawy rozstrzyganej na podstawie tejże normy materialnoprawnej, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie ulega wątpliwości, iż podstawą prawną kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. Z jego brzmienia wynika, iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Analiza powyższego przepisu prowadzi do dwóch konstatacji. Pierwszą jest ta, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości, gdyż reguluje jeden z przypadków, w których – pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od jego ustaleń lub ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jest dopuszczalny podział nieruchomości. Druga konstatacja dotyczy celu podziału nieruchomości w powyższym trybie, jest nim wyłącznie wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy ograniczające prawa właściciela, a więc w tym przypadku uprawnienie do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego, pod warunkiem spełnienia określonego celu, którym jest wydzielenie działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Regulację tę należy zatem traktować jako pomijającą ograniczenia podziału nieruchomości wynikające z postanowień powszechnie obowiązującego na określonym terenie aktu planistycznego lub decyzji o warunkach zabudowy, a więc w istocie regulację poszerzającą uprawnienia właściciela do podziału nieruchomości. Powyższe oznacza, że jest możliwe aby niezależnie od treści ww. aktów tworzenia i stosowania prawa wydzielić z dotychczasowej działki dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na nich budynków. Dopuszczalne jest także aby z istniejącej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału określonego w trybie art. 95 ust. 7 u.g.n., ale jest jego konsekwencją (vide: wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmuje się przy tym, że przepis art. art. 95 pkt 7 u.g.n. znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których już istniejący budynek mieszkalny posadowiony jest na działce zbyt dużej, podczas gdy do prawidłowego korzystania z budynku wystarczy działka mniejsza, która mimo to nadal spełnia wymogi przewidziane dla działki budowlanej. Taki podział może też być konieczny do wydzielenia osobnych działek lub działki wokół budynku lub budynków, w których ustanawiana ma być odrębna własność lokali, zwłaszcza jeśli dzielony grunt zabudowany jest także budynkami o innej funkcji (vide: E.Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, uwagi do art. 95). Przepis ten służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem wydzielenia owej działki jest więc powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. Przepis ten należy zatem interpretować zgodnie z ustawową definicją działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a u.g.n. Tak więc art. 95 pkt 7 u.g.n. umożliwia dokonanie, niezależnie od ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ale pod warunkiem wydzielenia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. (vide: E.Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013, uwagi do art. 95; M.Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 r., str. 187 i nast.; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 95; wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Analiza treści art. 95 pkt 7 u.g.n. nie prowadzi natomiast do wniosku, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji istnienia konieczności wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego na nieruchomości budynku mieszkalnego, bowiem dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają korzystanie z budynku mieszkalnego. Oczywiście tego rodzaju sytuacja także może stanowić powód domagania się podziału nieruchomości w trybie powyższej regulacji, jednakże przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., odwołując się do przesłanki "niezbędności" wskazuje, że to wydzielona działka budowlana ma pozostawać niezbędna do korzystania z budynku, a nie wnioskowany podział nieruchomości ma być niezbędny dla korzystania z budynku. Właściciel nieruchomości ma prawo do swojej rzeczy, w tym do podziału nieruchomości, zaś przepisy ograniczające prawa właściciela do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający.
Należy także zauważyć, iż legalna realizacja inwestycji budowlanej ze swej natury zakłada, że budynek mieszkalny został posadowiony na działce budowlanej, która umożliwia prawidłowe korzystanie z tegoż budynku. Tym samym zaprezentowany w dotychczasowym postępowaniu sposób rozumienia art. 95 pkt 7 u.g.n., w typowych sytuacjach legalnie zrealizowanej inwestycji budowlanej, czyniłby ten przepis martwym, deprecjonując wynikające z prawa własności prawo podziału nieruchomości. Nie taka jest natomiast istota powyższej regulacji i zakres jej zastosowania. Nie chodzi bowiem w niej o zapobieganie wyłącznie sytuacjom dysfunkcyjnym w zakresie korzystania z budynku mieszkalnego ale o umożliwienie właścicielowi bardziej racjonalnego – z jego punku widzenia – podziału nieruchomości, na której został posadowiony budynek mieszkalny. Celem postępowania podziałowego w wyższym trybie jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość wydzielenia działki, a więc – z istoty podziału – powstania działki mniejszej, która nadal będzie zachowywać parametry działki budowlanej i umożliwiać korzystanie z budynku. Ustawa wymaga aby działka budowlana powstała z podziału miała parametry, w tym kształt i powierzchnię niezbędne do korzystania z budynku. W przedmiotowym postępowaniu podziałowym chodzi zatem o wskazanie takiej działki, która zachowując parametry działki budowlanej umożliwi prawidłowe, racjonalne i bezkonfliktowe korzystanie z budynku mieszkalnego. Wskazana w art. 95 pkt 7 u.g.n. "niezbędność do korzystania z budynku mieszkalnego", nie może m.in. oznaczać dowolności powierzchni wydzielanej działki gruntu, lecz takiej powierzchni, która jest rzeczywiście niezbędna dla korzystania z budynku. Organ administracji ma obowiązek dokonać każdorazowo kontroli i zbadać, czy wydzielona działka ma parametry, w tym kształt i powierzchnię niezbędne dla normalnego funkcjonowania z budynków zlokalizowanych na tej działce. Działka niezbędna to taka, bez której budynki zlokalizowane na projektowanej działce nie mogłyby normalnie funkcjonować (vide: E.Klat-Górska, L.Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 95; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 95; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., I SA/Wa 84/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym podział zabudowanej nieruchomości w powyższym trybie jest możliwy, jeśli zmierza do wydzielenia części dzielonej nieruchomości, która – tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu u.g.n. – zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., I OSK 5/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W świetle powyższych uwag trafne jest także stanowisko autora kasacji tyczące zakresu aktywności dowodowej organów postępowania. W postępowaniu o zatwierdzenie podziału dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana, zabudowana budynkiem mieszkalnym (vide: E.Klat-Górska, L.Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 95; wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeszkody dla dokonania podziału w powyższym trybie nie mogą zatem stanowić ustalenia odnoszące się do stanu legalności pozostałych budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, innych niż budynek mieszkalny, dla korzystania z którego dokonywany jest podział. W tym zakresie należy także wskazać, iż brak jest co prawda wyraźnej konkluzji organów co do nielegalności wzniesienia jednego z budynków gospodarczym znajdujących się na nieruchomości podlegającej podziałowi, to należy wyraźnie zauważyć, iż wyjaśnienie kwestii legalności owego budynku nie wynika z konieczności podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 95 pkt 7 u.g.n. Tym samym zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n. uznać należy za trafne.
Przepisy te nie są natomiast naruszone w zakresie w jakim doszło w toku badanej sprawy do analizy możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości w sposób odpowiadający treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663). Regulacja ta znajduje bowiem zastosowania w sytuacji gdy przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku. Zgodność wniosku podziałowego z powyższym przepisem nie doczekała się wszechstronnej analizy w toku dotychczasowego postępowania i wyjaśnienia jej wypływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast wadliwość argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz pozostaje skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.