I OSK 1607/10

I OSK 1607/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 465/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-06-08
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 99, art. 106 § 3 i § 5, art. 109, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 2pkt. 5, art. 184, art.190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 465/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. (znak [...]) w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wojewoda J. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. (znak [...]) ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec - Krzyżowa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. (znak [...]) uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.
Na skutek tego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (znak [...]) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku Z. – K., prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...] o pow. 2,16 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], której właścicielem jest J. W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołanie zawierało zarzuty dotyczące pozbawienia możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.
Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie J. W., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (znak [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.
Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] września 2003 r. (znak [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wyraził on zgody na sprzedaż. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda Dolnośląski, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia [...] grudnia 2004 r. na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.
Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, pismem z dnia [...] lipca 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność J. W.
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś dnia [...] października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Na mocy tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami.
Zdaniem organu autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 - 2006, położonych na terenie powiatów: b. oraz z. ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów G., N., W., C., S. oraz P. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami.
W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiadał wymogom określonym w przepisach prawa, a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy zdaniem organu o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie.
Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. Z kolei art. 156 ust. 4 tej ustawy stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W toku niniejszej sprawy upłynął termin ważności operatu szacunkowego, zatem Wojewoda wystąpił o potwierdzenie jego ważności do właściwego rzeczoznawcy majątkowego, który umieścił stosowną klauzulę potwierdzającą ważność operatu na dzień [...] stycznia 2008 r. Pismo w tej sprawie przesłane zostało do Ministra Infrastruktury, który poinformował strony w trybie art. 10 k.p.a. o uzupełnieniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym.
Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1 a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nie miały uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Natomiast wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, z których ponadto wynikało, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.
Minister zauważył także, że w odwołaniu strona podniosła, iż została przez organ pierwszej instancji pozbawiona prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r., a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków. W związku z powyższymi zarzutami strony organ odwoławczy stwierdził, iż rozprawa z [...] czerwca 2007 r. była już dziewiątą z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i chce osobiście uczestniczyć w rozprawie. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował J. W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Ponadto Wojewoda każdorazowo informował też stronę o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidzianym terminie załatwienia sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Dolnośląski dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy jest w ocenie organu odwoławczego aż nad wyraz dużą chęcią do ułatwienia stronie uczestnictwa w rozprawie. W ocenie organu II instancji nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia, skutkującą odroczeniem rozprawy, przesłanie zawiadomienia o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawiane przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynikał fakt obowiązkowego stawiennictwa. Minister podkreślił też, iż zgodnie z art. 94 par. 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy uznał także, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, jednak z możliwości tej nie skorzystała.
Od decyzji Ministra Infrastruktury J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił przede wszystkim, że:
1. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego GDDKiA nie złożyła mu pisemnej oferty do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości;
2. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił mu czynnego udziału w administracyjnej rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] czerwca 2007 r., która odbyła się w Urzędzie Wojewódzkim czym rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a.;
3. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania;
4. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości;
5. w toku postępowania odwoławczego organ II instancji pomimo dołączenia do akt publikacji prasowych dotyczących kilkuset procentowego wzrostu cen nieruchomości, zaniechał w tym zakresie skontrolowania opinii biegłego;
6. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku;
7. organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że operat z [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje nieruchomości, które nie były podobne do wywłaszczonej, oraz nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a powyższy operat nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;
8. organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres od [...] października 2006 r. do dnia w którym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna;
9. wydano ją w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody J. nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu autostrady płatnej A-4.
Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że nie otrzymał od Wojewody Dolnośląskiego pisma z dnia [...] listopada 2004 r., wyznaczającego mu termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 790/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. (znak [...]). WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczające do dnia [...] grudnia 2004 r. termin do zawarcia przez J. W. umowy cywilnoprawnej z GDDKiA, dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Jednakże w materiale dokumentacyjnym nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu, a dopiero skuteczne doręczenie takiego pisma stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem organ odwoławczy uznał, bez wyjaśnienia tej okoliczności, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie brakującego dowodu doręczenia tego zawiadomienia, albo wykazania za pomocą innych dowodów, że pismo to skutecznie zostało doręczone skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że rzeczoznawca przyjmując do porównań takie działki, powinien wyjątkowo dokładnie uzasadnić dlaczego pomimo wyraźnej różnicy powierzchni nie miało to wpływu na cenę transakcji. Tym bardziej, gdy rzeczoznawca wskazał w operacie, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o powierzchni 0,2700 ha GDDKiA zapłaciła 7,60 za m2, a w lipcu 2006 r. za nieruchomość o powierzchni 0,5546 ha 21 zł za m2. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. Także twierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, w sytuacji dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku było, zdaniem Sądu, zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że znaczna część zarzutów odwołania odnosiła się do operatu szacunkowego. Wprawdzie rzeczoznawca, zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w dacie jej wydawania ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad 2 lat. Organ odwoławczy nie dostrzegł też, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie [...] zł przez powierzchnię działki 0,3346 ha wynika cena 1 m2 gruntu 33 zł, a nie jak wskazano w tabeli 20,87 zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to oczywista pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, czy metod wyceny nie odniósł się do zarzutów dotyczących jego wadliwości, a tym samym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Brak ustosunkowania się organu odwoławczego do powyższych kwestii stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy - ponownie rozpoznając sprawę - winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, zwracając szczególną uwagę na to, czy skarżącemu zostało doręczone pismo Wojewody Dolnośląskiego wyznaczające mu termin do zawarcia z GDDKiA umowy cywilnej, a następnie dokonać oceny czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione, podnosząc między innymi, że sprzedaż nieruchomości pod budowę dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny, ponieważ nabywcą jest zawsze GDDKiA, brak jest zatem konkurencji pomiędzy stronami transakcji. Poza tym sprzedawca nie ma innej realnej możliwości zbycia takiej nieruchomości, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania wyłącznie pod inwestycję drogową. Rynek w takiej sytuacji obejmuje transakcje dokonywane na terenie inwestycji z określonym inwestorem. Dlatego też ustawodawca odrębnie unormował sprawę nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.
Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawie administracyjnej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że organ wyznaczył dziewięć terminów rozpraw administracyjnych, od każdego z nich skarżący wnosił o odroczenie przedkładając krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, lub zaświadczenia o terminach rozpraw przed sądem powszechnym, na których stawiennictwo osobiste skarżącego nie było obowiązkowe. Skarżący nie skorzystał też z możliwości ustanowienia swojego pełnomocnika, o której to możliwości, a nie obowiązku, poinformował go organ. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, doręczył mu także operat szacunkowy. Zatem skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a art. 10 §1 k.p.a. nie został przez organ naruszony.
Niezasadny, w ocenie WSA, był też zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ o tym jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 119 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a regulacja o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy p.p.s.a., a wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
a) błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż brak rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach na jaki dzień ustalono stan nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania nie jest wadą, w sytuacji gdy stan nieruchomości ma zasadniczy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości;
b) błędnej wykładni art. 134 ust. 1 - 4 w zw. z art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalanie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w taki sposób, aby rzeczoznawca majątkowy używał do porównań transakcji porównawczych nieruchomości, które nigdy nie były eksponowane na rynku, a strony umowy działały w sytuacji przymusowej, w okoliczności gdy jest to wprost sprzeczne z literalną wykładnią art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
c) błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegającej na przyjęciu, iż obowiązek wskazania przez organ w decyzji wywłaszczeniowej terminu wydania nieruchomości jako elementu osnowy decyzji jest wypełniony również w razie późniejszego wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy z art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, iż decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydawana na wniosek zainteresowanego podmiotu i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co w rezultacie oznacza, że organ wydający decyzję jest zobowiązany - chcąc działać na podstawie przepisów prawa - wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy, o których mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż późniejsza decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości sanuje braki formalne decyzji wywłaszczeniowej,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji pierwszej instancji mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Błędne ustalenie faktów dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji i uznanie przez Sąd, iż Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] listopada 2004 r.;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 k.p.a. w zw. z art. 94 § 2 i art. 79 § 2 k.p.a. Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. co pozbawiło skarżącego możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań biegłemu, rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 350/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA podzielił pogląd WSA o błędnej ocenie Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r., wyznaczającego termin zawarcia umowy do [...] grudnia 2004 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku, skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy, miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.
Przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. nakłada na Sąd Administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż nie jest to tylko uprawnienie Sądu pierwszej instancji, lecz ustawowo nałożony obowiązek. Tak więc w przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia prawa tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko będzie zachodzić sytuacja, że naruszenia te zostaną usunięte przez organ odwoławczy, zwłaszcza jeżeli uwzględni się jego uprawnienie przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji.
Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Argumentację powyższą wzmacnia zasadny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący. Istotną wadliwość stanowi przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym. Zgodzić należy się z oceną Sądu, iż skarżący był prawidłowo wzywany na kolejne rozprawy odbywające się w sprawie, także na tę wyznaczoną na dzień [...] czerwca 2007 r. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski wyznaczał aż dziewięć terminów rozpraw, na które skarżący nie stawiał się, za każdym razem przedstawiając bądź to krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, bądź też wskazując na zbieg tych terminów z datami wyznaczenia rozpraw w innych postępowaniach, w których J. W. brał udział, w sprawach toczących się przed sądami powszechnymi. Za każdym razem strona twierdziła, że jest żywotnie zainteresowana sprawą i wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawach, co powodowało odraczanie rozpraw w kolejnych terminach. Powtarzalność sytuacji może wprawdzie wskazywać na to, iż strona nie dążyła do szybkiego rozpoznania sprawy, jednakże w świetle pisma skarżącego z dnia [...] maja 2007 r., także jego nieobecność na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. należało uznać, zdaniem NSA, za usprawiedliwioną zaś podany powód - termin rozprawy w sprawie karnej - jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 k.p.a.
Zdaniem NSA Sąd trafnie ocenił też, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone przez WSA w tej materii błędy organów, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tylko niektóre z zarzutów w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych. Jako niezasadny uznał NSA zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. NSA zgodził się z twierdzeniem kasatora, iż przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości. Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie Sąd przyjął, iż w sytuacji gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r.) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości przedwczesnym byłaby ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1 - 4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co będzie dopiero możliwe po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń skarżącego do operatu oraz zastrzeżeń podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Rozpatrując ponownie sprawę ze skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględnił wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. o odroczenie rozprawy, gdyż – jak wskazał – Sąd może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny (art. 99 ustawy p.p.s.a.). Jako przyczynę odroczenia skarżący podał krótkotrwałą (3 dni) niezdolność do pracy wykazaną zaświadczeniem lekarskim, na którym lekarz we wskazaniach zaznaczył, że chory może chodzić. W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć (art. 109 ustawy p.p.s.a.), a tym samym nie jest to ważna przyczyna, uzasadniająca odroczenie rozprawy.
Dalej sąd meriti wyjaśnił, że w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. nie budziło wątpliwości, że konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Zagadnieniem zasadniczym, wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, było natomiast ustalenie, czy dopuszczalne było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie Wojewoda Dolnośląski mógł wszcząć jedynie wówczas, gdy dysponował dowodami, że wnioskodawca postępowania (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) złożył właścicielowi nieruchomości pisemną ofertę jej nabycia w drodze umowy, a sam Wojewoda wyznaczył termin zawarcia takiej umowy i termin ten (nie krótszy niż 30 dni od złożenia oferty) bezskutecznie upłynął. W aktach zgromadzonych dotychczas w sprawie (a na tej podstawie orzeka sąd administracyjny – art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.), znajduje się dowód doręczenia skarżącemu oferty nabycia nieruchomości w dniu [...] września 2003 r. Brak jest natomiast dowodu doręczenia skarżącemu pisma o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy. Jeśli takim dowodem Wojewoda Dolnośląski rzeczywiści nie dysponuje, to powinien rozważyć, co wynika z treści art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby obecnie zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wszelkie dalsze czynności zmierzające do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należałoby zacząć od złożenia J. W. aktualnej oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mając następnie na uwadze treść art. 15 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).
Jeśli natomiast, wbrew dotychczasowej zawartości akt postępowania administracyjnego, Wojewoda Dolnośląski dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy, postępowanie wywłaszczeniowe może być kontynuowane, jednakże wymagałoby ono powtórzenia niemal w całości.
Sąd I instancji podkreślił także, iż z uwagi na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczasowy operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie, z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w celu określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 18 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. w pierwotnym brzmieniu). Odnoszenie się więc do zarzutów skierowanych przeciwko operatowi z [...] grudnia 2006 r. (zarzuty nr 5-11 skargi) – zdaniem Sądu meriti – jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro nie może on już stanowić dowodu w sprawie.
Zdaniem sądu I instancji, po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego (art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. i art. 90 k.p.a.). Jest to niezbędne, z uwagi na to, że dotychczas J. W. nie mógł wziąć udziału w rozprawie (w szczególności w dniu [...].06.2007 r.), a jego nieobecność na tej i poprzednich rozprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwioną przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2 k.p.a.), którą to wykładnią zarówno obecny sąd jak i organ są związani (art. 190 i art. 153 ustawy p.p.s.a.). Ponadto, z uwagi na nowe dowody w sprawie (w tym ewentualne dowody doręczenia pisma i operat szacunkowy), przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia tych nowych okoliczności będzie niezbędne.
Co do zarzutu skarżącego dotyczącego braku odszkodowania za korzystanie przez GDDKiA z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem (zarzut 12 skargi) Sąd meriti zauważył, że wysokość odszkodowania ustalana w decyzji administracyjnej obejmuje tylko odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, równe jej wartości. "Odszkodowanie to, przewidziane w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "u.g.n."), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań kodeksowych przed wywłaszczeniem" (por. uchwała S.N. z 26.05.2006 r. III CZP 19/05, OSNC 2006/12/195). Ewentualne odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, jako sprawa cywilna, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Potwierdza to także, zdaniem sądu meriti, orzecznictwo NSA, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06 stwierdził, że "rekompensaty wszelkich szkód, które byłyby konsekwencją decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można dochodzić w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym".
Zdaniem Sądu I instancji, zarzut 13 skargi dotyczący wadliwości decyzji o lokalizacji autostrady A-4 nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja ta nie mieści się "w granicach sprawy" dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania i nie mogła być poddana kontroli sądu w tym postępowaniu (art. 135 ustawy p.p.s.a.).
Jeśli chodzi o zarzut nr 3 skargi, iż sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia, na jaki dzień ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, to – zdaniem Sądu meriti – ocenił go już NSA w wyroku z 18 grudnia 2009 r. i uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd ten podziela także Sąd I instancji, gdyż to, co powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu wymienia art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowany w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. Przepis ten nie wymienia wśród koniecznych elementów decyzji o wywłaszczeniu daty, na jaką ustalono stan nieruchomości. Ustalenie takiej daty powinno wynikać natomiast z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienie to powinno obejmować odniesienie się do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Zarzut braku wyznaczenia terminu wydania nieruchomości został już też oceniony przez NSA i w tej konkretnej sprawie uznany za niezasadny. Istotnie art. 16 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. zawiera taki wymóg, jednakże nie wyznaczenie terminu w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu wydana została decyzja o natychmiastowym zajęciu nieruchomości w trybie art. 17 tej ustawy, nie narusza prawa, gdyż cel regulacji z art. 16 ust. 2 został osiągnięty (por. też wyrok NSA z dnia 18.12.2009 r., sygn. akt I OSK 339/09).
W skardze kasacyjnej, pełnomocnik J. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. W pierwszej kolejności postawił zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. w związku z oddaleniem wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 czerwca 2010 r., umotywowanego nie dającą się przezwyciężyć przyczyną, co – w ocenie autora skargi kasacyjnej – miało pozbawić skarżącego możliwości uczestniczenia w rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku, a tym samym pozbawiono go możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Dalej postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktu, który mógł mieć wpływ na wskazania co do dalszego postępowania organów administracji państwowej. Błąd Sądu w ustaleniach faktycznych polegał w tym zakresie, zdaniem skarżącego, na zaniechaniu ustalenia czy cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny stanu faktycznego, przez co Sąd pozbawił się możliwości oceny zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Błąd Sądu w ustaleniach faktycznych polegał na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, które nie ustaliły daty przejęcia we władanie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro we wniesionej przez J. W. skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieważności postępowania, to zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.
Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem art. 99 p.p.s.a., które to uchybienie odpowiadać miało przesłance nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegającej na pozbawieniu strony możliwości obrony swych praw, nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy wyznaczonej w dniu 8 czerwca 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu.
Zgodnie z art. 99 p.p.s.a. Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględniając wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2010 r. poza powołanym powyżej przepisem miał również na uwadze przepis art. 109 p.p.s.a., w myśl którego: "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności".
W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, że przedstawiona przez skarżącego przyczyna, z powodu której w dniu 7 czerwca wnosił o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 czerwca 2010 r. nie mogła być potraktowana jako "inna znana sądowi przeszkoda, której nie można przezwyciężyć" i w konsekwencji spowodować odroczenie rozprawy. Krótkotrwałe zwolnienie lekarskie ( od 7 do 9 czerwca 2010 r.) stwierdzające niezdolność do pracy skarżącego w tym okresie, z jednoczesnym wskazaniem lekarskim "chory może chodzić", złożone przy wniosku bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek innych okoliczności, które uniemożliwiałyby skarżącemu udział w rozprawie nie dawało podstaw do zastosowania w tym przypadku art.. 109 p.p.s.a.
Obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa, zależy od woli i możliwości stron. Odroczenie rozprawy może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w powołanym artykule. Skoro odmowa uwzględnienia przez Sąd I instancji wniosku skarżącego uznana została za uzasadnioną, to mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony – nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ( por. wyroki NSA z dnia 27 maja 2008 r. II FSK 471/07, LEX nr 488307 i z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 403/11, LEX nr 824447). Jakkolwiek udział w rozprawie jest podstawową formą wysłuchania strony przez sąd, to strona może też bronić swoich interesów składając wyjaśnienia na piśmie. Jak słusznie zauważył J.P. Tarno ( "Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi", wyd. 3 , 2008, s.285) nie ma w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy i pozbawieniem jej możliwości obrony swoich praw.
W okolicznościach, jakie wystąpiły w sprawie, w której skarga J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury wniesiona została w 2008 r., a Sąd I instancji ponownie rozpoznawał sprawę wobec tego, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. uchylony został poprzedni wyrok Sądu I instancji, nie można czynić temu Sądowi zarzutu, że przeciwdziałał przewlekaniu rozpoznania sprawy.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantując prawo do obrony stanowi jednocześnie w art. 45 ust. 1, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Nie uchybiając prawom skarżącego sąd właściwie wykonał obowiązki sformułowane w omawianym względzie w art. 7 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.
Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które podniesione zostały w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 tej ustawy.
Obydwa zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W żaden sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Określone w tym przepisie wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku zostały w sprawie spełnione.
Niezależnie od tego Sąd nie mógł naruszyć art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w podany w skardze kasacyjnej sposób polegający na nieustaleniu istotnego w sprawie faktu, który mógł mieć wpływ na wskazania ( ustalenie czy cel, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany). Sąd administracyjny w ogóle nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych ( poza przypadkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i który w sprawie nie występował).
Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania przez Sąd zakreślone są, co do zasady, przez granice sprawy administracyjnej, w której została wydana zaskarżona decyzja. Jednakże w przypadku takim, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawa była ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku pierwszoinstancyjnego, istotną rolę odgrywa w tym zakresie regulacja zawarta w art. 190 p.p.s.a i wynikające z tego przepisu związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W przepisie tym zawarty został ponadto zakaz oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. zakreślił więc ramy dalszego postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do wykładni zawartej w wyroku NSA z 18 grudnia 2009 r. i w konsekwencji uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, formułując stosowne wytyczne co do dalszego postępowania.
Powyższe uwagi odnoszą się również do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktu, który organy administracji ustaliły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż nie ustaliły daty przejęcia we władanie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, przez co Sąd pozbawił się możliwości oceny zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżącego literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, bowiem nie zawierają terminu wydania nieruchomości.
Co do powyższej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zaakceptował stanowisko Sądu I instancji i stwierdził, że w sytuacji, gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa. Do oceny tej odwołano się też w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji powyższy zarzut kasacyjny był niedopuszczalny ( art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.).
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.