I OSK 1606/10

I OSK 1606/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 463/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-06-08
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 § 1, art. 99, art. 183 § 2 pkt. 5, art. 109, art. 7, art. 174 pkt. 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 106 § 3 i 5, art. 190, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 463/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 463/10, po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda J. ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa j. dla odcinka Z. km 0+000.00 – K. km 48+207.17. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.
W związku z powyższym Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku Z. – K., prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb G., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], AM-1 o powierzchni 0,2112 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,4126 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,1892 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,4143 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. za dokonane wywłaszczenie w kwocie 208.150, 00 zł. Ponadto organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegała wykonaniu.
Odwołanie od decyzji złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie.
Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie J. W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Pismem z dnia 12 listopada 2003 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości. Brak jest w aktach sprawy pisma, z którego wynikałaby zgoda strony na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Wojewoda D., stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia 8 października 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia 15 listopada 2004 r. na zawarcie umowy. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, pismem z dnia 6 lipca 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność J. W.
Wojewoda D. pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś dnia 12 października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Na mocy tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami.
Z powodu upływu terminu ważności operatu szacunkowego, Wojewoda wystąpił o potwierdzenie jego ważności do właściwego rzeczoznawcy majątkowego, który umieścił stosowną klauzulę potwierdzającą ważność operatu na dzień 31 stycznia 2008 r. Pismo w tej sprawie przesłane zostało do Ministra Infrastruktury, który poinformował strony w trybie art. 10 k.p.a. o uzupełnieniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym.
Pismem z dnia 2 marca 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1 a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nie miały uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego.
Od decyzji Ministra Infrastruktury J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...] lipca 2007 r.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt. I SA/Wa 788/08, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 339/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA podzielił pogląd WSA o błędnej ocenie Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia 8 października 2004 r., wyznaczającego termin zawarcia umowy do 15 listopada 2004 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy, miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.
Przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Gdy naruszenia prawa są istotne i tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zaistniała w sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Za zasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący. Istotną wadliwość stanowi przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika. Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy.
NSA zgodził się z oceną WSA, iż skarżący był prawidłowo wzywany na kolejne rozprawy odbywające się w sprawie, także na tę wyznaczoną na dzień 15 czerwca 2007 r. Wojewoda D. wyznaczał trzy terminy rozpraw, na które skarżący nie stawiał się, za każdym razem przedstawiając bądź to krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, bądź też wskazując na zbieg tych terminów z datami wyznaczenia rozpraw w innych postępowaniach, w których brał udział. Za każdym razem strona twierdziła, że jest żywotnie zainteresowana sprawą i wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawach, co powodowało odraczanie rozpraw w kolejnych terminach. W świetle pisma skarżącego z dnia 29 maja 2007 r., jego nieobecność na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. należało uznać za usprawiedliwioną zaś podany powód – termin rozprawy w sprawie karnej – jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 k.p.a.
NSA zauważył, że jeśliby nawet uznać, że skarżący mógł przezwyciężyć tę przeszkodę – to organ ze względu na specyfikę sprawy winien rozważyć, czy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy wobec licznych zarzutów strony w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego.
NSA stwierdził, że w uzasadnieniu uchylonego wyroku Sąd trafnie ocenił też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
W stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone przez WSA w tej materii błędy organów Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się w pełni do kwestii prawidłowości stosowania prawa materialnego. Jednakże oceniając w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych niektóre z zarzutów NSA jako niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. NSA stwierdził, że przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości. Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie WSA przyjął, iż w sytuacji gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości, przedwczesnym byłaby – zdaniem NSA – ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1– 4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Rozpatrując ponownie sprawę ze skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2010 r. o odroczenie rozprawy wskazując, że Sąd może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny (art. 99 p.p.s.a.). Jako przyczynę odroczenia skarżący podał krótkotrwałą (3 dni) niezdolność do pracy wykazaną zaświadczeniem lekarskim, na którym lekarz we wskazaniach zaznaczył, że chory może chodzić. W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć (art. 109 P.p.s.a.), a tym samym nie jest to ważną przyczyna, uzasadniająca odroczenie rozprawy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. nie budzi wątpliwości, że konieczne było uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że zagadnieniem zasadniczym, wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, jest ustalenie, czy dopuszczalne było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie Wojewoda D. mógł wszcząć jedynie wówczas, gdy dysponował dowodami, że wnioskodawca postępowania (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) złożył właścicielowi nieruchomości pisemną ofertę jej nabycia w drodze umowy, a sam Wojewoda wyznaczył termin zawarcia takiej umowy i termin ten (nie krótszy niż 30 dni od złożenia oferty) bezskutecznie upłynął. W aktach zgromadzonych dotychczas w sprawie (a na tej podstawie orzeka sąd administracyjny – art. 133 § 1 p.p.s.a.), brak jest dowodu doręczenia skarżącemu pisma o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy. Jeśli takim dowodem Wojewoda D. rzeczywiście nie dysponuje, to powinien rozważyć, co wynika z treści art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby obecnie zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wszelkie dalsze czynności zmierzające do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należałoby zacząć od złożenia J. W. aktualnej oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mając następnie na uwadze treść art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601). Jeśli natomiast, wbrew dotychczasowej zawartości akt postępowania administracyjnego, Wojewoda D. dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy, postępowanie wywłaszczeniowe może być kontynuowane, jednakże wymagałoby ono powtórzenia niemal w całości.
Sąd podał, że z uwagi na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczasowy operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie, z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w pierwotnym brzmieniu). Odnoszenie się więc do zarzutów skierowanych przeciwko operatowi z 1 grudnia 2006 r. (zarzuty nr 6–12 skargi) jest więc w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro nie może on już stanowić dowodu w sprawie. Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego (art. 118 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i art. 90 k.p.a.). Jest to niezbędne, z uwagi na to, że dotychczas J. W. nie mógł wziąć udziału w rozprawie (w szczególności w dniu 15 czerwca 2007 r.), a jego nieobecność na tej i poprzednich rozprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwioną przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2 k.p.a.), którą to wykładnią zarówno obecny sąd jak i organ są związani (art. 190 i art. 153 p.p.s.a.). Ponadto, z uwagi na nowe dowody w sprawie (w tym ewentualne dowody doręczenia pisma i operat szacunkowy), przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia tych nowych okoliczności będzie niezbędne.
Co do zarzutu skarżącego dotyczącego braku odszkodowania za korzystanie przez GDDKiA z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem (zarzut 13 skargi) Sąd zauważył, że wysokość odszkodowania ustalana w decyzji administracyjnej obejmuje tylko odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, równe jej wartości. "Odszkodowanie to, przewidziane w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań kodeksowych przed wywłaszczeniem" (por. uchwała SN z 26 maja 2006r. III CZP 19/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 195). Ewentualne odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, jako sprawa cywilna, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Potwierdza to także orzecznictwo NSA, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r. I OSK 1964/06 stwierdził, że "rekompensaty wszelkich szkód, które byłyby konsekwencją decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można dochodzić w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym".
Odnosząc się do zarzutu 14 skargi dotyczącego wadliwości decyzji o lokalizacji autostrady A-4 Sąd stwierdził, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja o lokalizacji nie mieści się "w granicach sprawy" dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania i nie mogła być poddana kontroli sądu w tym postępowaniu (art. 135 p.p.s.a.).
W kwestii zarzutu nr 3 skargi, iż sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia, na jaki dzień ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, Sąd zauważył, że ocenił go już NSA w wyroku z 18 grudnia 2009 r. i uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd ten podzielił także obecny skład Sądu, gdyż to, co powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu wymienia art. 119 ust. 1 u.g.n. stosowany w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nie wymienia wśród koniecznych elementów decyzji o wywłaszczeniu daty, na jaką ustalono stan nieruchomości. Ustalenie takiej daty powinno wynikać natomiast z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienie to powinno obejmować odniesienie się do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Sąd zaznaczył również, że zarzut braku wyznaczenia terminu wydania nieruchomości został także oceniony przez NSA i w tej konkretnej sprawie uznany za niezasadny.
Sąd wskazał, że wszystkie podane okoliczności organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim ustali, czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jeśli tak, to przeprowadzi je według podanych wskazań.
W tej sytuacji Sąd uznał, że uchylone decyzje naruszały: art. 118 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 94 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. wniósł J. W. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:
1) nieważność postępowania przed WSA w Warszawie na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bowiem poprzez oddalenie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 czerwca 2010 r., umotywowanego nie dającą się przezwyciężyć przyczyną skarżący został pozbawiony możliwości uczestniczenia w rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie,
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:
– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieustalenie przez Sąd istotnego faktu, który mógł mieć wpływ na wskazania co do dalszego postępowania organów administracji państwowej. Błąd Sądu w ustaleniach faktycznych polegał na zaniechaniu ustalenia czy cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany,
– naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek czego Sąd dokonał wadliwej oceny faktu, który organy administracji ustaliły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.k., przez co Sąd pozbawił się możliwości oceny zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Błąd Sądu w ustaleniach faktycznych polegał na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, które nie ustaliły daty przejęcia we władanie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro we wniesionej przez J. W. skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieważności postępowania, to zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.
Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem art. 99 p.p.s.a., które to uchybienie odpowiadać miało przesłance nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegającej na pozbawieniu strony możności obrony swych praw, nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy wyznaczonej w dniu 8 czerwca 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu.
Zgodnie z art. 99 p.p.s.a. Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględniając wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2010 r. poza powołanym wyżej przepisem miał również na uwadze przepis art. 109 p.p.s.a., w myśl którego: "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności". W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, że przedstawiona przez skarżącego przyczyna, z powodu której w dniu 7 czerwca 2010r. wnosił o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 czerwca 2010 r. nie mogła być potraktowana jako "inna znana sądowi przeszkoda, której nie można przezwyciężyć" i w konsekwencji spowodować odroczenie rozprawy. Krótkotrwałe zwolnienie lekarskie (od 7 do 9 czerwca 2010 r.) stwierdzające niezdolność do pracy skarżącego w tym okresie, z jednoczesnym wskazaniem lekarskim "chory może chodzić", złożone przy wniosku bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek innych okoliczności, które uniemożliwiałyby skarżącemu udział w rozprawie nie dawało podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 109 p.p.s.a.
Obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa, zależy od woli i możliwości stron. Odroczenie rozprawy nastąpić może wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w powołanym artykule. Skoro odmowa uwzględnienia przez Sąd I instancji wniosku skarżącego uznana została za uzasadnioną, to mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony – nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 27 maja 2008 r. II FSK 471/07, Lex nr 488307 i z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 403/11, Lex nr 824447). Jakkolwiek udział w rozprawie jest podstawową formą wysłuchania strony przez sąd, to strona może też bronić swoich interesów składając wyjaśnienia na piśmie. Jak słusznie zauważył J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, 2008, s. 285) nie ma w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy i pozbawieniem jej możliwości obrony swoich praw.
W okolicznościach, jakie wystąpiły w sprawie, w której skarga J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury wniesiona została w dniu 21 kwietnia 2008 r., a Sąd I instancji ponownie rozpoznawał sprawę wobec tego, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. uchylony został poprzedni wyrok Sądu I instancji nie można czynić temu Sądowi powyższego zarzutu, bowiem Sąd przeciwdziałał przewlekaniu rozpoznania sprawy.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantując prawo do obrony stanowi jednocześnie w art. 45 ust. 1: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny bezstronny i niezawisły Sąd". Nie uchybiając prawom skarżącego sąd właściwie wykonał obowiązki sformułowane w omawianym względzie w art. 7 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.
Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które podniesione zostały w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 tej ustawy.
Obydwa zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W żaden sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a., określone w tym przepisie wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku zostały w sprawie spełnione. Niezależnie od tego Sąd nie mógł naruszyć art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w podany w skardze kasacyjnej sposób polegający na nieustaleniu istotnego w sprawie faktu, który mógł mieć wpływ na wskazania (ustalenie czy cel, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany). Sąd administracyjny w ogóle nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych (poza przypadkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i który w sprawie nie występował).
Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania przez Sąd zakreślone są, co do zasady, przez granice sprawy administracyjnej, w której została wydana zaskarżona decyzja. Jednakże w przypadku takim, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawa była ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku pierwszoinstancyjnego istotną rolę odgrywa w tym zakresie regulacja zawarta w art. 190 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W przepisie tym zawarty został ponadto zakaz oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009r. zakreślił więc ramy dalszego postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z 18 grudnia 2009 r. i w konsekwencji uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, formułując stosowne wytyczne co do dalszego postępowania.
Powyższe uwagi odnoszą się również do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktu, który organy administracji ustaliły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż nie ustaliły daty przejęcia we władanie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, przez co Sąd pozbawił się możliwości oceny zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżącego literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, bowiem nie zawierają terminu wydania nieruchomości.
Co do powyższej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zaakceptował stanowisko Sądu I instancji i stwierdził, że w sytuacji, gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa. Do oceny tej odwołano się też w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji powyższy zarzut kasacyjny był niedopuszczalny (art. 190 zd. drugie p.p.s.a.).
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.