I OSK 1606/06

I OSK 1606/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2007-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
I OSK 1935/14 - Postanowienie NSA z 2014-10-22
II SAB/Wa 171/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-12-21
Skarżony organ
Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt II SAB/Wa 171/05 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przeniesienia na wyższe stanowisko w służbie cywilnej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. przyznać od Skarbu Państwa na rzecz adw. J. S. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w kwocie 292,80zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 3. odstąpić od zasądzenia od A. S. na rzecz Prezesa Rady Ministrów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 171/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej, polegającą na zwłoce w przeniesieniu go, jako członka korpusu służby cywilnej, na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. Nadzoru Prawnego w Ministerstwie Zdrowia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył twierdzenie skarżącego, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego uznano go za najlepszego kandydata na to stanowisko, o czym poinformowany został przez Szefa Służby Cywilnej. Organ nie podjął jednak stosownej decyzji o przeniesieniu go z Ministerstwa Skarbu Państwa do Ministerstwa Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że tego rodzaju sprawy nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych. W ocenie organu, przedmiot skargi dotyczył zagadnień regulowanych przepisami prawa pracy, a to oznacza, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych między innymi w ministerstwach. Z kolei według art. 3 tej ustawy, członkiem korpusu służby cywilnej może być albo pracownik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie, albo urzędnik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie. A. S. wygrał postępowanie konkursowe na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, będąc członkiem korpusu służby cywilnej, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, zawartej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej. Skarżący swój zarzut bezczynności Szefa Służby Cywilnej wiąże z treścią przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia przysługującego na tym stanowisku. Sąd I instancji podkreślił, iż art. 42 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą o wyższe stanowisko w służbie cywilnej może ubiegać się urzędnik służby cywilnej. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady. Jeżeli w wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 (m.in. zastępcy dyrektora departamentu w ministerstwie), nie zostanie wyłoniony kandydat spośród urzędników służby cywilnej, do udziału w następnym konkursie na to stanowisko dopuszcza się osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej może również wyrazić zgodę na dopuszczenie osób nie będących urzędnikami służby cywilnej konkursu na stanowiska, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3, jeżeli do pracy na tych stanowiskach niezbędne są szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe. Zdaniem Sądu dopuszczenie do udziału w konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej osoby nie będącej urzędnikiem służby cywilnej w trybie art. 42 ust. 2 ustawy, nie oznacza, że osoba taka, gdy wygra postępowanie konkursowe, nabywa roszczenie o mianowanie w służbie cywilnej, albowiem zmierzałoby to do obchodzenia przepisów ustawy o służbie cywilnej, regulujących problematykę mianowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalną drogę sądowoadministracyjną w tych sprawach. W odróżnieniu od przeniesień służbowych, o których mowa w art. 51, 54 i przypadku określonym w art. 55 ustawy o służbie cywilnej, podlegających kontroli w administracyjnym toku instancji, co wynika z art. 56 ust. 1 tej ustawy, przeniesienie uregulowane w art. 48 ust. 2 nie ma charakteru decyzji, albowiem w istocie chodzi o wdrożenie ustaleń konkursowych na płaszczyznę zatrudnieniową. Sąd badał również podniesione zagadnienia pod kątem ewentualnego przeniesienia w drodze innego aktu lub decyzji określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd uznał, że o ile akt ten byłby aktem organu administracji publicznej i dotyczyłby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jednak brak by mu było jednej z podstawowych cech, jakie go identyfikują, a mianowicie cechy zewnętrzności. Przeniesienie odbywa się bowiem w ramach służby cywilnej, co z drugiej strony uwidacznia istniejącą podległość służbową, która z mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. również została wykluczona z katalogu spraw, podlegających właściwości sądu administracyjnego. Sytuacja jest podobna, gdy chodzi o czynność, o której mowa w przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu, przeniesienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, jest niczym innym, tylko obsadzeniem na wakującym stanowisku członka korpusu służby cywilnej, który wygrał postępowanie konkursowe. O ile od wyniku postępowania konkursowego, które jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, ustawodawca zapewnił jego uczestnikom możliwość złożenia odwołania do Szefa Służby Cywilnej, to jednak w przypadku przeniesienia (obsadzenia) na wakujące stanowisko, bądź też nieobsadzenia stanowiska, nie przewidziano środków kontroli w administracyjnym toku instancji.
Przeniesienie dotyczy sfery stosunku zatrudnienia członka korpusu służby cywilnej, a dokładnie zmian w tym stosunku, jakie mają nastąpić na skutek ustaleń konkursowych. Dotychczasowy stosunek pracy, czy to na podstawie umowy o pracę, czy też aktu mianowania, ulega odpowiedniej modyfikacji. Roszczenia z tego zakresu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skarga na bezczynność organu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 7 cyt. ustawy w sprawach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, a sprawy o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S., reprezentowany przez adwokata J. S., zaskarżając postanowienie w całości, skargę oparł o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a.. Zarzucił w niej naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przeniesienie na stanowisko", o którym mowa w tym przepisie nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a także naruszenie przepisów postępowania - art.. 3 § 2 pkt 4, art. 5 pkt 2 i 3 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez pozbawione podstaw przyjęcie, że przedmiot skargi nie podlega właściwości sądów administracyjnych i odrzucenie jej jako bezzasadnej, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu nadania biegu skardze oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego z urzędu składając oświadczenie, że wynagrodzenie to nie zostało opłacone.
Powołując się na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006r. sygn. akt I OPS 7/05 skarżący podniósł, że sprawy dotyczące konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, o których mowa w art. 41 i następnych ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej nie są sprawami ze stosunku pracy lub stosunku służbowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanej wyżej uchwale, że rozstrzygnięcia w sprawie konkursów mogą mieć znaczenie prawne w innych sprawach tych osób. Analizując treść uzasadnienia powołanej uchwały skarżący podnosi, iż należy także rozważyć czy uchwała ta odnosi się także do sytuacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej. Uchwała ta dotyczy bowiem bezpośrednio zagadnienia czy w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowisko ma zastosowanie przepis art. 239 pkt 1 lit d ustawy P.p.s.a. Zdaniem skarżącego ma ona zastosowanie również do sytuacji przewidzianej w powołanym wyżej art. 48 ust. 2, który to przepis znajduje się w rozdziale 4 ustawy o służbie cywilnej, w całości dotyczącym obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Nadto w świetle tej uchwały nie może być wątpliwości, co do tego, że samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Skoro tak to, wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2005 r. odrzucającego skargę wniesioną w niniejszym postępowaniu, obowiązek Szefa Służby Cywilnej przewidziany w art. 48 ust. 2 mógłby odnosić się, tak jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny, do "konsumowania wyników konkursu czyli wdrażania ustaleń konkursu na płaszczyznę zatrudnieniową" z jednoczesnym zakwalifikowaniem tej czynności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej czynności jako wskazanej w przepisie art. 5 pkt 2 ustawy P.p.s.a. z uwagi na to, że wynika z podległości służbowej pomiędzy przełożonym i podwładnym jest, zdaniem skarżącego, błędne. Pogląd ten jest sprzeczny z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, kwalifikującej postępowanie konkursowe, jako sprawę z zakresu administracji publicznej. Ponadto podkreślono, iż Sąd pominął, iż przepis art. 5 pkt 3 wskazanej ustawy odnosi się także do obowiązku mianowania i powołania wynikającego z przepisów prawa. Taki właśnie obowiązek można byłoby wywieść z przepisu art. 48 ustawy o służbie cywilnej. A. S. powołał się także na treść uchwały składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III PZP 1/06, w której wyjaśniono, że w sprawach do których mają zastosowanie przepisy art. 41 - 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Cywilnej wniósł o umorzenie sprawy z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218), która w art. 119 ust. 1 znosi centralny organ administracji rządowej - Szefa Służby Cywilnej, będącego stroną w tej sprawie, a w konsekwencji jedna ze stron postępowania sądowoadministracyjnego w toku procesu straci zdolność sądową. Pełnomocnik Szefa Służby Cywilnej powołał się ponadto na treść art. 84 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217), która weszła w życie również z dniem 27 października 2006 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania dotyczące konkursów na stanowiska, o których mowa w art. 4 (tj. m. in. dotychczasowe wyższe stanowiska w służbie cywilnej) wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy ulegają zakończeniu z tym dniem. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania, co daje dodatkową podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. Organ wniósł jednocześnie o ewentualne oddalenie skargi w wypadku, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Spór w tej sprawie nie dotyczy, zdaniem Szefa Służby Cywilnej, konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, a w konsekwencji nie należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej poddanej kognicji sądów administracyjnych. Błędne jest, według organu, powoływanie się w tej sprawie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006 r. sygn. akt I OPS 7/05, wg której do spraw z zakresu administracji publicznej zaliczono "samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej". W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przeniesieniu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego w Ministerstwie Zdrowia. Podkreślenia wymaga, że sam skarżący w piśmie do Szefa Służby Cywilnej z dnia 10 maja 2005 r. poinformował, że nie kwestionuje wyników konkursu. Organ podniósł, iż ta sprawa, mająca charakter z zakresu prawa pracy, powinna być ewentualnie rozstrzygana przez właściwy sąd powszechny. Skarżący mógłby dochodzić nawiązania stosunku pracy i w związku z tym wystąpić ze stosownym powództwem na podstawie art. 476 § 1 Kpc i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej. Ponadto organ uznał za chybione powoływanie się przez stronę skarżącą na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III PZP 1/06 (Biuletyn SN Nr 6/2006). Zgodnie z uchwałą, w sprawie w której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna. W tej sprawie jednak nie chodziło o przeprowadzenie ponownego konkursu, a właśnie o realizację dyspozycji art. 48 ustawy o służbie cywilnej, pominiętego przez SN w tezie powołanej uchwały. Szef Służby Cywilnej opowiedział się za trafnością stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach postawionych zarzutów.
Wskazany jako naruszony przepis prawa materialnego art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) stanowi o tym, że członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 - w tym także zastępcy osoby kierującej departamentem - Szef Służby cywilnej przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia, przysługującego na tym stanowisku.
Jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach, a co także uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, A. S. został wyłoniony w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, będąc członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę.
Z uwagi na ukształtowanie się w dotychczasowym orzecznictwie rozbieżnych stanowisk w kwestii kognicji sądu administracyjnego w sprawach konkursów przeprowadzanych w oparciu o przepisy ustawy o służbie cywilnej ocenę trafności podniesionych zarzutów poprzedzić należy zwięzłym przedstawieniem tych stanowisk.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego przyjmowano, że rozstrzygnięcie konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu prawa pracy. Pogląd taki prezentował Naczelny Sąd Administracyjny np. w postanowieniu z dnia 18 maja 2000 r. sygn. akt II SAB 19/00, zaś Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II PK 397/04 stwierdził, że czynności podejmowane w postępowaniu kwalifikacyjnym (konkursowym), zmierzające do obsadzenia wyższych stanowisk w służbie cywilnej mają w przeważającym stopniu charakter czynności z zakresu prawa pracy. Zmierzają one bowiem do nawiązania stosunku pracy z takim kandydatem na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, który wygrał konkurs. Stąd sprawy na tym tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy.
Drugi z poglądów przyjmował, że rozstrzygnięcia wyniku konkursu, w tym konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji (Szefa Służby Cywilnej) i podlegają kognicji sądów administracyjnych. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano przy tym, że postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające uzyskanie mianowania w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, gdyż przedmiotem tego postępowania jest sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania na określone stanowisko, a nie mianowanie na to stanowisko.
Postępowanie konkursowe poprzedza powstanie stosunku pracy, a kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Rozstrzygnięcia podejmowane w takim postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego (np. postanowienia NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 1432/00, 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3381/00, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 2908/00). W powołanym wyroku II SA 2908/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej.
Nie stoi na przeszkodzie takiej kwalifikacji, iż jest ono prowadzone na podstawie ustawy - pragmatyki zaliczanej do prawa pracy, a podejmowane w nim rozstrzygnięcia mają związek ze stosunkiem pracy. Poza tym stosunkiem pozostaje jednak postępowanie kwalifikacyjne. Przyznając, iż postępowanie zmierzające do obsadzenia stanowiska dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy: ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko i mianowanie na to stanowisko Sąd stwierdził, że w stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska, rozstrzygnięcie końcowe jest - w ocenie Sądu - ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 §1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował też, że rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych, chociaż w niektórych orzeczeniach (np. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. OSK 460/04) przyjmowano, iż postępowanie konkursowe przeprowadzane przez Szefa Służby Cywilnej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.
Za wyłączeniem drogi procesu przed sądem powszechnym opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale III PZP 1/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. stwierdzając, iż w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższy stanowisk w służbie cywilnej (art. 41 - 47 i art. 49 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej) droga sadowa przed sadem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 1 i art. 2 § 1 kpc).
Przechodząc od powyższych rozważań na grunt tej sprawy należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi A. S. była bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przeniesieniu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w wyniku wyłonienia skarżącego w drodze konkursu na to stanowisko.
Sąd pierwszej instancji badając dopuszczalność skargi uznał, iż w przedmiocie przeniesienia członka korpusu służby cywilnej na wyższe stanowisko w trybie art. 48 ust. 2 powołanej ustawy - droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to uznał za zasadne, zaś zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za chybiony. Zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że przeniesienie członka korpusu służby cywilnej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy do załatwienia sprawy "przeniesienia" w drodze decyzji nie można upatrywać w samym brzmieniu art. 48 ust. 2. Przepis ten, nakazując przeniesienie osoby, która "wygrała" konkurs na stanowisko, o które ubiegała się, nie określa charakteru czynności jak również formy działania Szefa Służby Cywilnej.
Jeśli przepis prawa wprost nie wypowiada się o formie działania organu, należy sięgnąć do metod wykładni prawa w celu określenia w jakiej formie winien działać organ.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż jeśli norma prawa materialnego w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, to nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację w formie decyzji.
W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Wyrażając ten pogląd w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04 (pub. LEX nr 165713) Naczelny Sąd Administracyjny wsparł powyższą tezę brzmieniem art. 2 Konstytucji RP stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (tamże). Przepis art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nakładając na Szefa Służby Cywilnej obowiązek przeniesienia osoby wyłonionej na stanowisko w drodze konkursu równocześnie przyznaje tej osobie uprawnienie do ubiegania się o dokonanie takiej czynności. W jej wyniku następuje modyfikacja dotychczasowego stosunku pracy.
Podkreślenia wymaga fakt, iż w art. 48 ustawy o służbie cywilnej, jak również w żadnym innym przepisie tej ustawy nie przewidziano środków odwoławczych dla osoby, która konkurs wygrała, a której nie przeniesiono na przewidywane dla niej stanowisko. Regulacja taka pozwala na przyjęcie, iż ma tu zastosowanie przepis art. 7 ustawy o służbie cywilnej, stanowiący, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu, nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy sprawy o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Takie odmienne uregulowanie przewidywała pierwotnie ustawa o służbie cywilnej w art. 56 ust. 3, poddając kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje Prezesa Rady Ministrów wydane w sprawach przeniesienia urzędników służby cywilnej, w przypadkach określonych w art. 51, 54 i 55 ustawy.
W przepisach tych ustawodawca dla czynności Szefa Służby Cywilnej użył wprawdzie tego samego określenia "przenosi", lecz w art. 56 ust. 1 ustawy przewidział formę decyzji, od której urzędnikowi przysługiwało odwołanie do Prezesa Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji (ust. 2), zaś we wspomnianym wcześniej ust. 3 poddał wydane w tym trybie decyzje kontroli sądu administracyjnego.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji nie można pominąć zmiany stanu prawnego dokonanego przez art. 59 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), którym skreślono przepis art. 56 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej. Z dniem 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne przestały być właściwe nawet do rozpoznawania spraw z zakresu zmiany stosunków pracy urzędników służby cywilnej, a więc osób w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej zatrudnionych na podstawie mianowania.
Odrzucając skargę strony postanowieniem z dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie zinterpretował przepis art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej uznając, iż nie stanowi on podstawy do wydania decyzji, ani podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego.
Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Sądu I instancji różnicujące charakter prawny postępowania konkursowego i podejmowanych w jego ramach rozstrzygnięć, od których przyznano uczestnikom środki prawne, a po ich wyczerpaniu możliwość poddania tych rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego od sytuacji, w której postępowanie konkursowe zostało zakończone wynikiem pozytywnym dla uczestnika. Akcentując brak środków odwołania od pozytywnego wyniku konkursu Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wyprowadza stąd wniosek o przynależności tego stadium postępowania do sfery prawa pracy. Chodzi bowiem o przekształcenie stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, który na skutek "przeniesienia" dokonanego przez Szefa Służby Cywilnej ulega modyfikacji. Brak w takim przekształceniu elementu publicznoprawnego sprawia, iż roszczenie wynikające z takiego stosunku nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Nie jest trafny argument skargi kasacyjnej, iż za dopuszczalnością drogi przed sądem administracyjnym przemawia treść uchwały Sądu Najwyższego III PZP 1/06 z dnia 29 czerwca 2006 r.
Otóż uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego, w którym roszczeń dochodził uczestnik konkursu, który nie został wyłoniony na stanowisko wymienione art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej. Uchwała, wyłączająca drogę sądową przed sądem powszechnym, dotyczyła więc sprawy, której przedmiotem było żądanie przeprowadzenia ponownego konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej i odnosiła się do regulacji zamieszczonej w art. 41 - 47 i art. 49 ustawy o służbie cywilnej. A więc dotyczyła zupełnie innej sytuacji, niż przewidziana w art. 48 ustawy. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały III PZP 1/06 Sąd Najwyższy wyraźnie różnicuje sytuację prawą osoby, która w wyniku konkursu została wyłoniona na stanowisko. Uwzględniając sporny charakter zagadnienia przyznaje, iż wiele argumentów przemawia za uznaniem roszczenia osoby wygrywającej konkurs o przeniesienia na stanowisko lub o zawarcie umowy (art. 48).
Ze względu na treść pytania prawnego Sąd Najwyższy nie rozwijał tych argumentów, jednakże przeprowadzony przez Naczelny Sąd Administracyjny proces rozumowania i oceny pozwala przyjąć pogląd, że uchwała ta nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Wobec prawidłowej oceny co do stosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji nie mogły ostać się zarzuty naruszenia przez Sąd orzekający przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Jeżeli bowiem czynność przeniesienia osoby wyłonionej w drodze konkursu na stanowisko nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innej czynności z zakresu administracji publicznej to odrzucenie skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w tym zakresie znajdowało oparcie w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., nakazującym Sądowi odrzucenie skargi, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zachodziła w tej sprawie również przesłanka z art. 5 ust 2 ustawy P.p.s.a. Przepis ten wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. W omawianym przepisie chodzi o akty kierowane do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunku zależności służbowej i osobowej z organem. Dotyczy to aktów w postaci poleceń służbowych, rozkazów mających charakter ogólny ale też indywidualny. Zasadnie skarga kasacyjna podważa w tym względzie pogląd Sądu, gdyż nie można w relacji Szefa Służby Cywilnej i uczestnika konkursu, który został wyłoniony jako kandydat na stanowisko, dopatrzyć się cech podległości służbowej. Ten błędny pogląd Sądu nie miał jednak wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do wniosku Szefa Służby Cywilnej o umorzenie postępowania z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218), która znosi istnienie tego organu stwierdzić należy, że z przepisów przejściowych zamieszczonych w tej ustawie wynika, iż do postępowań dotyczących naboru kandydatów do korpusu służby cywilnej wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto ustawa ta stanowi, iż następcą prawnym Szefa Służby Cywilnej staje się Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i na niego oraz na Kancelarię przechodzą wszelkie prawa i obowiązki, oraz niezakończone sprawy, których stroną był Szef Służby Cywilnej lub też urząd obsługujący ten organ. Uznać zatem należy, iż nie zachodzą przesłanki dla umorzenia postępowania toczącego się w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O wynagrodzeniu dla pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c i pkt. 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z póź. zm), zaś na podstawie art. 207 § 2 ustawy Ppsa odstąpił od zasądzenia od A. S. zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, uznając że sytuacja materialna strony korzystającej z pomocy prawnej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie.