I OSK 1602/23

I OSK 1602/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 506/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 506/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.289.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr NW/IV/7200/115/2/08; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 506/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.289.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości prawa zarządu nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc, jak wskazano, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, nie można domniemywać. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Powoływana jako dowód na istnienie wspomnianego prawa decyzja Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 3 listopada 1986 r., nr G-ll-8224/11/86, ustalająca na rzecz Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne za grunty o łącznej pow. 2.080.129 m2, położone w Bytomiu w żaden sposób nie nawiązuje do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazującym, że opłata ustalana jest z tytułu sprawowania nad tym gruntem "zarządu", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. Zdaniem skarżącej, jest ona wystarczająca dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane bowiem rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd pierwszej instancji wskazując, że decyzja ta w żaden sposób nie nawiązuje do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest z tytułu sprawowania nad nim "zarządu", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji zaś powyższego, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja opłatowa jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Wyjaśniono, że decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zauważono, że co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostają one aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282). Zasadnie zatem organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając Sądowi I instancji:
a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 200 ust, 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A, nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,
b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art, 77 §1 i art, 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post- faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie podniesiono zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, który stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości może być – obok innych wskazanych tam dokumentów – także decyzja o naliczeniu albo aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Przepis ten nie formułuje wymogu, aby taka decyzja musiała wprost odwoływać się do zaginionej lub zniszczonej decyzji o ustanowieniu prawa, aby mogła być uznana za wystarczającą podstawę do potwierdzenia prawa zarządu. Mówi on jedynie o tym, że również decyzja o opłatach może być dowodem na potwierdzenie istniejącego dotąd prawa zarządu. Decyzja o naliczeniu bądź aktualizacji opłat miała i ma na celu ustalenie, czyją powinnością jest wnoszenie określonych należności z tytułu zarządzania cudzą nieruchomością. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ, co do zasady, powinno poprzedzać ustalenie, kto w świetle prawa sprawuje zarząd nad daną nieruchomością. Jeżeli w decyzji "opłatowej" wskazano dany podmiot jako zobowiązany do uiszczania opłaty za zarząd, to należy przyjąć, że stanowi ona potwierdzenie, że podmiot ten posiadał określone prawo do nieruchomości.
Pomimo jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność, co do roli decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty za zarząd nieruchomością w potwierdzaniu istnienia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Pierwsze stanowisko zakładało, że taka decyzja nie stanowi wystarczającej (samoistnej) podstawy do stwierdzenia istnienia zarządu, ale powinna się ona wyraźnie odwoływać do zaginionej lub zniszczonej decyzji ustanawiającej prawo. Według poglądu przeciwnego, samo wydanie decyzji o naliczeniu opłat wystarczało, by wykazać istnienie zarządu, bez konieczności powołania się na inną decyzję źródłową. Rozbieżność ta wynikała głównie z odmiennej interpretacji przepisów i wniosków z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Niesłusznie, zwolennicy pierwszego ze stanowisk powoływali się na fakt podjęcia dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17). Uchwały te dotyczą okoliczności wykazywania prawa zarządu, pomijając ograniczenie do PKP, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym wojewoda rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, czy własność nieruchomości Skarbu Państwa przeszła z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz określonej gminy. Wykazanie bowiem istnienia prawa zarządu na takiej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wyklucza nabycie własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody jest w tych sprawach rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie. Ani w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie zostało jednak określone, jakimi dowodami należało wykazywać przysługiwanie prawa zarządu - w dniu 27 maja 1990 r. - państwowej jednostce organizacyjnej. To doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, której wyraz dano w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że uchwały te, choć dotyczą kwestii wykazywania prawa zarządu w odniesieniu do PKP – to nie znajdują one zastosowania przy ocenie, czy decyzja o naliczeniu opłat za zarząd może stanowić dowód istnienia zarządu - w dniu 5 grudnia 1990 r. - w postępowaniu uwłaszczeniowym. Uchwały te odnoszą się bowiem do tzw. komunalizacji, natomiast uwłaszczenie jest odrębną procedurą, w której rozstrzyga się o przekształceniu dotychczasowego zarządu w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji, orzeczenia dotyczące komunalizacji nie przesądzają o dopuszczalności wykorzystania decyzji o ustaleniu opłat za zarząd jako dowodu w postępowaniu uwłaszczeniowym opartym na art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
Należy zaakcentować, że powoływanie się na uzasadnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00) jest nietrafne, gdyż dotyczy ono innych przepisów (odpowiednio: § 6 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia), a nie § 4 ust. 1 pkt 6, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazuje się również, że wywodzenie normatywnych ograniczeń z samego uzasadnienia orzeczenia Trybunału, dotyczącego innego stanu faktycznego i prawnego, jest niedopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP. Potwierdza to uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. I OPS 3/11), w pkt. 3.6 uzasadnienia której zwrócono uwagę, że nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy.
To wszystko sprawia, że wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeprowadzona z wykorzystaniem dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku, któremu wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej w niniejszej sprawie uchwale o sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
Skoro zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca spółka wywodzi swoje prawo do nieruchomości objętej żądaniem wniosku z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 3 listopada 1986 r., nr G-ll-8224/11/86, ustalająca na rzecz Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne za grunty o łącznej pow. [...] m2, położone w [...], to nieprawidłowe było odrzucenie tej decyzji a priori, bez weryfikacji jej wartości dowodowej w zestawieniu z całokształtem materiału dowodowego.
Zasadnie w tych okolicznościach zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji za przedwczesne uznać należy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. W konsekwencji, wydana w sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, oraz w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).