I OSK 1602/21

I OSK 1602/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1009/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., I. L., E. B. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1009/20 w sprawie ze skargi A.W., I. L., E. B. i Z.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., I SA/Wa 1009/20 oddalił skargę A.W., I.L., E.B. i Z.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 9a i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania A.W., Z.S., I.L. oraz E.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną jako "[...] i [...] nr [...]" dz. 1, 2, 3. Organ określił jakie działki ewidencyjne stanowią aktualnie dawną nieruchomość [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", oraz wskazał, iż wnioskodawcy niniejszego postępowania są następcami prawnymi dawnych właścicieli ww. nieruchomości [...]. Następnie organ wskazał, iż wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. J.W. wystąpił o zwrot nieruchomości albo przyznanie użytkowania wieczystego gruntu i stosownego odszkodowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i przyznania ww. wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Wiceprezydent [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Następnie wnioskiem z [...] września 2012 r. A.W. wystąpił o zwrot przejętych przez Państwo nieruchomości i wypłacenie następcom prawnym współwłaścicieli należnego odszkodowania. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. A.W. doprecyzował, iż jako spadkobierca ustawowy dawnych właścicieli zwraca się o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ulicy [...] (róg ul. [...]). Z kolei pismem z [...] października 2014 r. Z.S., A.W. i K.W. przyłączyli się do wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość, położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną jako "[...] i [...] nr [...]" dz. [...],[...],[...]. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. przez błędne uznanie, że nie została spełniona przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. i przesłanka możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, a także przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu powyższego odwołania nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia żadnej z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na mocy dekretu warszawskiego. Przesłanki te reguluje art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego jeżeli przeszedł on na własność państwa oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie tegoż dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość przed wejściem w życie dekretu warszawskiego była przeznaczona pod przemysł, zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] z 1931 r., a to oznacza, że nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Oceniając istnienie drugiej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust.2 u.g.n., tj. utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, organ stwierdził, iż również nie została ona spełniona. Zgodnie z pismem z [...] października 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Polityki Budowlanej poinformowało dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości o terminie objęcia w posiadanie budynków położonych przy ul. [...] i [...] na dzień [...] października 1950 r. o godz. 9-ej rano. W dniu [...] października 1950 r. został sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Polityki Budowlanej protokół objęcia w posiadanie budynków znajdujących się na posesji przy ulicy [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa i jednocześnie przekazania ww. nieruchomości w zarząd i administrację Zarządowi Nieruchomości w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie opisu technicznego z [...] października 1950 r. ustalono, iż na terenie posesji znajduje się jedno pomieszczenie warsztatowe, jedno pomieszczenie biurowe, pomieszczenie mieszkalne, oficyna poprzeczna parterowa, oficyna drewniana parterowa, a na posesji od ulicy [...] – budynek murowany, parterowy użytkowany na skład materiałów pędnych. Posesja ogrodzona jest siatką drucianą na fundamentach od strony ulicy [...] do bramy, na słupkach z rur żelaznych. Stwierdzono wówczas istnienie bramy ze słupów betonowych – żelaznej osiatkowanej. Od ulicy [...] do bramy ogrodzenie również było siatkowe wykonane na słupach drewnianych. Ogrodzenie to było w dobrym stanie. Fakt przejęcia gruntu nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...] i [...] nr [...]" dz. [...], [...], [...] pod inwestycje przed dniem 5 kwietnia 1958 r. znajduje również potwierdzenie w piśmie z [...] września 1950 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego wskazującym na wydzierżawienie placu łącznie ze znajdującym się na nim budynkiem przy ulicy [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1950 r. Przewodniczący Prezydium Rady Narodowej wyraził zgodę na objęcie placu przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo- Budowlane, natomiast [...] grudnia 1950 r. została zawarta umowa dzierżawy między Zarządem Nieruchomości Miejskich [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo-Budowlanym. Organ odwoławczy podkreślił, że istotnym dokumentem świadczącym o utracie władania nieruchomością przez dawnych właścicieli nieruchomości jest raport z kontroli terenu położonego przy ulicy [...], dokonany [...] kwietnia 1954 r. Na odwrocie raportu znajduje się notatka z [...] kwietnia 1954 r. opisująca wysokość czynszu z wyszczególnieniem przeznaczenia nieruchomości. Kolejne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane w W. w latach 1956 – 1960 użytkowało przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako "[...] i [...] nr [...]" dz. [...], [...], [...], na co wskazują pisma załączone do akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się z kolei do kwestii przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, organ odwoławczy stwierdził, że ww. Ogólny Plan Zabudowania [...] z 1931 r. miał generalny charakter, a jego celem było m.in. ustalenie kierunków i perspektyw rozwoju urbanistycznego W., w tym maksymalnych normatywów zabudowy. Ustalone w tym planie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, położonej w całości w strefie przeznaczonej pod przemysł, jest wystarczające dla stwierdzenia braku możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., iż jest on wyłączną podstawą ustalenia odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów u.g.n. W związku z powyższym fundamentalne znaczenie ma ocena potencjalnej możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. Dla tej oceny zaś, wskazane powyżej przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania [...] z 1931 r. jest – zdaniem organu odwoławczego – wystarczające. Ponadto organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zgromadzone w sprawie dokumenty z lat 1950 – 1960 bezsprzecznie dowodzą, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa, o czym świadczy protokół sporządzony 16 października 1950 r. na okoliczność objęcia w posiadanie budynku znajdującego się na posesji przy ulicy [...] nr [...] i [...] nr [...], według opisu technicznego stanowiącego załącznik do protokołu, a następnie użytkowana tejże nieruchomości przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo – Budowlane przynajmniej do końca 1959 r., na co wskazuje obszerna dokumentacja. Co zaś tyczy się zarzutu zawarcia umowy dzierżawy z dnia 30 grudnia 1950 r. tylko części gruntu, tj. 1.820 m2 z ogólnej powierzchni 3.511 m2, to organ zauważył, iż mogła nie zachować się kompletna dokumentacja w tej sprawie albo nie pobierano czynszu dzierżawnego za budynki zlokalizowane na tej nieruchomości. W tym zakresie wskazano, że w piśmie z [...] grudnia 1950 r. wystosowanym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane do Zarządu Nieruchomości Miejskich wskazuje się na wydelegowanie Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego, jako upoważnionego do zawarcia umowy dzierżawnej zarówno na plac, jak i budynek przy ul. [...] nr [...], co może wskazywać, że umowa dzierżawy poza wydzierżawieniem placu obejmowała także budynek.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli A.W., I.L., E.B. i Z.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. wskazał, iż organy w sposób prawidłowy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dekretem warszawskim i że przed wejściem w życie tego dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Ani dekret warszawski, ani ww. plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia domu jednorodzinnego, natomiast przepisy u.g.n. takim właśnie pojęciem się posługują. W takiej sytuacji dla zdefiniowania tegoż pojęcia powinno stosować się ówcześnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że w planie zabudowy z 1931 r. zakładano m.in. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania. Jak wynikało z ustaleń tego planu, omawiana nieruchomość była położona w strefie przeznaczonej pod przemysł. Skoro zatem, tak jak miało to miejsce w innych częściach planu, w których przewidziano zabudowę mieszkalną, dzieląc je ze względu na ilość pięter i zwartość zabudowy, nie przewidziano dla tej nieruchomości przeznaczenia mieszkaniowego ale przemysłowe, to prawidłowo organy doszły do wniosku, że nie została spełniona przesłanka przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Plan zabudowy z 1931 r. nie przewidywał zatem zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, a jego wymogi, jako aktu o charakterze władczym należy odczytywać jako bezwzględnie obowiązujące. Pisma wskazywane przez skarżących, tj. pismo Zarządu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1939 r., czy też pismo Wydziału Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1939 r., nie mogą podważać ustaleń takiego planu. Stanowią bowiem wyłącznie stanowisko osoby pisma te sporządzającej. Sąd I instancji wskazał, iż zarówno ww. plan zabudowy z 1931 r., jak i plany obecnie uchwalane, zawierają jedynie maksymalne normatywy zabudowy, a to oznacza, że jest możliwość wybudowania mniejszego budynki. Nie ma jednak możliwości aby na terenie o przeznaczeniu wyłącznie przemysłowym wybudować budynek jednorodzinny, gdyż plan takiej zabudowy nie przewiduje. Nie byłoby zatem możliwe określenie parametrów budynku mieszkalnego na terenie przeznaczonym wyłącznie pod działalność przemysłową. Tym samym – zdaniem Sądu I instancji – nie została spełniona pierwsza z przesłanek wskazanych w art. 215 § 2 u.g.n., co jest wystarczające do odmowy przyznania odszkodowania.
Sąd I instancji zauważył dalej, że nie została spełniona także druga przesłanka wskazana w ww. przepisie, gdyż dawni właściciele utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Do utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości doszło przed tą datą, o czym świadczy raport z kontroli przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że od 1 maja 1953 r. teren ten użytkowany był przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane, a cały teren zajęty przez to Przedsiębiorstwo miał powierzchnię 3.511 m2. Bez znaczenia jest przy tym, czy do utraty posiadania doszło w 1950, 1953 r. czy 1955 r. Przepis art. 215 u.g.n. nakazuje ustalenie, czy właściciel dekretowy został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tylko ta data jest istotna z punktu widzenia możliwości zastosowania ww. normy prawa materialnego.
Co do zarzutów dotyczących ww. planu zabudowy z 1931 r. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie została sporządzona opinia geodety, który ustalił planistyczne przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie dekretu warszawskiego, a skarżący tego dowodu nie obalili. Natomiast fakt, że inwestycja na tym terenie rozpoczęła się przez wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 1969 r. na budowę jezdni, a następnie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1986 r. nie oznacza, że dopiero w tej dacie doszło do utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przez jej dawnych właścicieli.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiedli A.W., Z.S., I.L. oraz E.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1 prawa materialnego:
a) przez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. wskutek uznania, że nie została spełniona przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r. i przesłanka możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne;
b) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i Ogólnego Planu Zabudowania [...], zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. przez uznanie, że ww. plan jest obowiązujący w stosunku do przedmiotowej nieruchomości;
c) art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP przez różnicowanie obywateli co jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i ochroną własności;
2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z:
a) art. 6 k.p.a., w zakresie prawdy obiektywnej,
b) art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli,
c) art. 7a k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony,
d) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenia całego materiału dowodowego,
e) art. 80 k.p.a. przez brak udowodnienia okoliczności na jakie powołano się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji, względnie uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Na wstępie wypada jednak zauważyć, iż podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił przepis art. 215 ust. 2 u.g.n wskazujący, iż przepisy u.g.n. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., zaś w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten utracił moc z dniem 22 czerwca 2011 r. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [....], a następnie państwa, na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. Zawężenie powyższym przepisem możliwości przyznania odszkodowania za grunty przejęte mocą dekretu warszawskiego wyłącznie do domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne zostało uznane za niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, Dz.U.2011.130.762). Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż analiza konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, iż nie ma racjonalnego uzasadnienia dla pozbawienia prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości w. niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Przemiany ustrojowe po 1989 r., zwieńczone wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., przywróciły jednolity charakter własności i równą jej ochronę, a przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi regułę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów dotyczących własności. Trybunał podkreślił, że na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie da się wykazać przesłanki relewantności zróżnicowania, a tym samym nie ma możliwości analizowania przesłanki jego proporcjonalności. Brak jest także możliwości zdefiniowania celu, którego realizacji miałoby służyć pominięcie w prawie do odszkodowania byłych właścicieli nieruchomości innych niż domy jednorodzinne i działki przeznaczone pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Nie pozwala to na ustalenie, czy dochowano odpowiedniości relacji między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości i równej dla wszystkich ochrony prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego (vide: wyrok TK z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, Dz.U.2011.130.762).
Jednocześnie Trybunał zauważył, iż aktualnie przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi wyłączną podstawę roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości w. Prawo do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego, wygasło bowiem z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", tj. 1 sierpnia 1985 r. (art. 82 ust. 1 u.g.g.). Ponadto, jakkolwiek Trybunał w motywach ww. wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. wyraźnie wskazał, iż wyrok ten ma charakter zakresowy wskazujący na pominięcie ustawodawcze, a jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej pominiętej treści, bowiem wyrok nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, a jedynie zobowiązuje ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych do realizacji norm konstytucyjnych, to jednak trwające w tym zakresie zaniechanie ustawodawcze nakazuje wskazać, iż przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. utracił moc w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działki, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, uwagi do art. 215).
W zrekonstruowanej z uwzględnieniem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego treści normy art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanką relewantną prawnie pozostaje data pozbawienia dawnych właścicieli lub ich następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością w., tj. dzień 5 kwietnia 1958 r. Tym samym kluczowe pozostaje ustalenie, kiedy nastąpiło odjęcie dawnym właścicielom faktycznej możliwości władania nieruchomością warszawską. Do oceny spełnienia tej przesłanki można było ograniczyć ocenę okoliczności niniejszej sprawy.
W okolicznościach tej sprawy organy ustaliły, iż odjęcie dawnym właścicielom faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r., a stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. U podstaw powyższego ustalenia legł ciąg zdarzeń, który jednoznacznie wskazują na objęcie w posiadanie przez władze publiczne przedmiotowej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wskazuje na to przede wszystkim pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1950 r. informujące dawnych właścicieli o wyznaczeniu na dzień [...] października 1950 r . terminu objęcia w posiadanie budynków położonych przy ul. [...] i [...]. Następnie [...] października 1950 r. został sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej w [...] protokół objęcia w posiadanie budynków znajdujących się na ww. posesji na rzecz Skarbu Państwa i jednocześnie przekazania ww. nieruchomości w zarząd i administrację Zarządowi Nieruchomości w [...]. Tego samego dnia sporządzony został opis techniczny nieruchomości wskazujący, że na terenie ww. posesji znajduje się jedno pomieszczenie warsztatowe, jedno pomieszczenie biurowe, pomieszczenie mieszkalne, oficyna poprzeczna parterowa, oficyna drewniana parterowa, a na posesji od ul. [...] znajduje się budynek murowany, parterowy użytkowany jako skład materiałów pędnych. Zaznaczono także wówczas, że posesja ogrodzona jest siatką drucianą, na fundamentach od strony ul. [...] do bramy, na słupkach z rur żelaznych. Natomiast od ul. [...] do bramy ogrodzenie posesji wykonane jest także z siatki ale osadzone zostało na drewnianych słupach. Z kolei brama jest żelazna, osiatkowana, osadzona na słupach betonowych. Trafnie także wskazano w toku dotychczasowego postępowania, iż istotnym dokumentem świadczącym o utracie władania nieruchomością przez dawnych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. jest raport z kontroli terenu położonego przy ul. [...], sporządzony 20 kwietnia 1954 r. Z raportu tego wynika, iż powierzchnia użytkowanej nieruchomości wynosi 3.511 m2, w tym plac [...] 3.194 m2, a teren ten użytkuje od 1 maja 1953 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane. Ustalenia tegoż raportu korespondują z dokumentacją z września 1950 r., wskazującą na starania ww. Przedsiębiorstwa o objęcie we władanie ww. posesji. Z zapisków poczynionych na ww. raporcie [...] kwietnia 1954 r. wynika m.in., że czynsz dzierżawny opłacany był przez ww. Przedsiębiorstwo, tak za budynki jak i za plac, na podstawie umowy obejmującej lata 1953 – 1955. W takiej sytuacji nie jest przekonywujące twierdzenie skarżących, iż nie doszło do odjęcia ich poprzednikom prawnym możliwości władania całym terenem przedmiotowej nieruchomości. Wyraźne i metodyczne przejęcie całej nieruchomości, ogrodzonej płotem i bramą znajdującymi się w dobrym stanie, przeczy twierdzeniu skarżących, że dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości mogli zachować po [...] października 1950 r. faktyczną możliwość władania jakąkolwiek częścią tej nieruchomości. Powyższego ustalenia nie podważa brak jasności co do tego, jaki był zakres czynszu opłacanego w poszczególnych latach za przedmiotowy teren przez ww. Przedsiębiorstwo. Charakter i zakres dokonanego przez Skarb Państwa objęcia przedmiotowej nieruchomości, a także władanie ogrodzoną, a więc wyraźnie wydzieloną nieruchomością przez podmiot, któremu decyzją nr [...] z dnia [...] września 1950 r. Przewodniczący Prezydium Rady Narodowej w [...] udzielił zezwolenia na objęcie tej nieruchomości, nie pozwala mieć wątpliwości co do tego, że dawni właściciele utracili [...] października 1950 r. władztwo nad przedmiotową nieruchomości.
Nie można zatem w okolicznościach badanej sprawy zasadnie twierdzić, iż ustalenie przed dniem 5 kwietnia 1958 r. daty odjęcia poprzednikom prawnym skarżących faktycznej możliwości władania przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty kasacyjne sformułowane w tym zakresie nie znajdują oparcia w przeprowadzonych w sprawie dowodach.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Zarzut ten w skardze kasacyjnej nie doczekał się umotywowania, natomiast przepis ten nie statuuje zasady prawdy obiektywnej, a zatem wskutek jego naruszenia powyższa zasadna nie doznaje uszczerbku.
Z kolei zarzuty naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 7a k.p.a. zostały wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na 3 punkty, zaś punkt 1. na dalsze 3 litery, natomiast art. 7a K.p.a. na 2 paragrafy, a każda z tych jednostek redakcyjnych reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 7a k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada dostrzec, iż autor kasacji zarzucając błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie wskazuje jakich błędów przy wykładni ww. przepisów dopuścił się Sąd I instancji. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy natomiast wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Analiza powyższych zarzutów kasacyjnych nie dostarcza informacji o wadliwościach procesu wykładni ww. przepisów. Wskazuje natomiast na błędy dokonanych ustaleń. W odniesieniu do art. 215 ust. 2 u.g.n. zarzuca niespełnienie przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., zaś w odniesieniu do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wskazuje na wadliwe uznanie, że postanowienia Planu Zabudowania m.st Warszawy z 1931 r. są obowiązujące dla ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Powyższe nie stanowi wady błędnej wykładni ww. przepisów. Ponadto należy dostrzec, iż motywy zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawierają jakiegokolwiek odniesienia do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Tym bardziej nieuprawniony jest zarzut błędnej wykładni tegoż przepisu przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego wypada zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że próba zwalczenia ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania nie może nastąpić przez zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04; wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., FSK 471/04; wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., GSK 811/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z kolei zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP przez różnicowanie obywateli niezgodnie z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i ochroną własności, nie zawiera wskazania formy naruszenia prawa znanej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia tegoż zarzutu wynika natomiast, iż został on podniesiony na kanwie rozważań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09. Stanowisko Trybunału wyrażone w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podziela w badanej sprawie. Na kanwie zakresowego charakteru tegoż wyroku i możliwej rekonstrukcji treści art. 215 ust. 2 u.g.n. pozostającej w zgodzie z Konstytucją RP, za zbędne uznać wypada badanie w dotychczasowym postępowaniu kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, skoro zastała przejęta na rzecz Gminy [...] w trybie dekretu warszawskiego. Okoliczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie miała jednak istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia badanej sprawy, skoro dawni właściciele tej nieruchomości utracili możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. Powyższa przesłanka zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. nie była przedmiotem badania przez Trybunał w ww. wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. i nie została podważona jej konstytucyjność. Stanowi zatem obowiązujący element normy prawnej rekonstruowanej za podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. W skardze kasacyjnej nie zostały natomiast sformułowane zarzuty podważające ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu warszawskiego. Tym samym zarzut naruszenia ww. norm konstytucyjnych uznać należy za nietrafny.
Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.