I OSK 16/06

I OSK 16/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 598/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-09
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/05 w sprawie ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. J. i A. J. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.) art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088) oraz lp. 1.11.1. pkt Ib załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. J. i J. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A." w M. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 350 złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia była odmowa okazania wykresówki z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas postoju z dnia 23 czerwca 2004 r. przez kierowcę J. B., prowadzącego pojazd marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], a także naruszenie przepisów w zakresie nieprzestrzegania norm czasu pracy kierowców w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Zgodnie z przepisem art.92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 złotych.
W uzasadnieniu decyzji powołano się także na art. 8 ust. 1 rozporządzenia Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. określający, że w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum 9 kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. Na okazanej podczas kontroli wykresówce z dnia 20-21 czerwca 2004r. organ ustalił, że kierowca skrócił odpoczynek dzienny o 2 godziny i 40 minut, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wyszczególnione w załączniku do tej ustawy. Organ wskazał ponadto, że rozporządzenie Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego stanowi podstawę ukarania z mocy art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z wejściem w dniu 1 maja 2004 r. Rzeczypospolitej Polskiej do struktur Unii Europejskiej. Prawo wspólnotowe stało się częścią obowiązującego prawa krajowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. i A. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz że narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne jego zastosowanie. Nadto zdaniem skarżących naruszono zasadę państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego. Nie negując stwierdzenia organu, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowi część krajowego systemu prawnego, zakwestionowane zostało nałożenie kary za naruszenie tych przepisów. Skarżący powołali się na treść art. 17 ust. 1 rozporządzenia, który zobowiązał Państwa Członkowskie do przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia rozporządzenia i które obejmować mają m.in. kary nakładane w przypadku naruszeń. W ocenie skarżących polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził do polskiego systemu prawnego odpowiednich uregulowań. Podniesiono również, że za uchybienia kierowcy będącego samodzielnym przedsiębiorcą skarżący nie ponoszą odpowiedzialności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2005 r. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i procesowego, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem Sądu wypis z licencji, którym legitymował się kierowca podczas kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, jednoznacznie wskazuje na A. J. i J. J., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A." jako na podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879). Sąd uznał ponadto, że umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, które w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 i art. 5 ust. 1-3 stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji. W świetle powołanych uregulowań przedsiębiorca wykonujący usługi transportowe ponosi odpowiedzialność niezależnie od tego, czy świadczy je osobiście, czy poprzez zatrudnionych przez niego kierowców, czy inne osoby niezatrudnione przez niego, ale wykonujące przewozy na jego rzecz. Podstawy tej odpowiedzialności w ocenie Sądu I instancji wynikają z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a doprecyzowane są poprzez wykaz naruszeń i kar pieniężnych zawartych w załączniku do ustawy – art. 92 ust. 4. Zdaniem Sądu, nie mają racji skarżący podnosząc, iż brak jest przepisów sankcjonujących naruszenia przepisów rozporządzenia Nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Wdrożenie dyrektyw Wspólnot Europejskich mających zastosowanie do transportu drogowego, m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988) nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Stąd też załącznik do ustawy o transporcie drogowym, do którego odsyła przepis art. 92 ust. 4, stanowi wystarczającą podstawę prawną do nałożenia kary. Jednocześnie Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o transporcie drogowym do nałożenia kary nie jest konieczne stwierdzenie winy, wystarczy sam fakt naruszenia przepisów.
Od powyższego wyroku J. J. i A. J. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z Ip. 1.11.1 oraz Ip. 1.11.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 6 i art. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez:
1. niewłaściwe zrozumienie treści (znaczenia) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z I.p. 1.11.1 oraz I.p. 1.11.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegające na utożsamieniu naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestracyjnych stosowanych w transporcie drogowym z naruszeniem wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, bądź
2. zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu prawnego obejmuje również Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z I.p. 1.11.1 oraz I.p. 1.11.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli, iż skoro WSA uznał, że w drodze wykładni możliwe jest nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1
pkt 6 ustawy, to powinien wynik dokonanej wykładni przepisów należycie uzasadnić, w sposób pozwalający odtworzyć proces wykładni, w szczególności poprzez wyjaśnienie metody wykładni i przesłanek jej wyboru, a także wskazać skarżącym tok rozumowania w procesie egzegezy przedmiotowych przepisów.
Uzasadnienie wyroku nie spełnia powyższych przesłanek, dlatego wyrok powinien z tego powodu zostać uchylony. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, na jakiej podstawie organ administracyjny prawidłowo utożsamił naruszenie rozporządzenia z naruszeniem umowy międzynarodowej. Brak odniesienia się przez Sąd do tego zarzutu uniemożliwia skarżącym poznanie motywów rozstrzygnięcia i tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku doprowadziła do sytuacji, że na potrzebę sporządzenia skargi kasacyjnej skarżący musieli przyjąć hipotetycznie możliwe interpretacje stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku wynika z utożsamiania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów rozporządzenia z naruszeniem przepisów umowy międzynarodowej bądź też zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozszerzającej wykładni pojęcia "wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej". W ocenie skarżącego rozporządzenie w żadnym wypadku nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Wśród tych aktów prawnych ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności Rozporządzeń Rady (EWG). Oznacza to, że skoro ustawodawca nie przewidział w art. 92 ust. 1 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów wspólnotowych (w tym Rozporządzeń Rady), to brak jest ku temu podstaw prawnych. Prawo stanowione przez organizację międzynarodową nie może być jednak w żadnym wypadku uznane za część ratyfikowanej umowy międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do przestrzegania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Ponadto z przepisów Konstytucji wynika wprost, że przepisów pochodnego prawa wspólnotowego nie można utożsamiać z umowami międzynarodowymi. Luka w przepisach prawnych polegająca na braku wskazania przez polskiego ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy aktów prawa wspólnotowego jako przepisów, których naruszenie uzasadniałoby nałożenie kary pieniężnej, znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497). Ustawa ta dodaje do art. 92 ust. 1 ustawy nowy punkt 8 o brzmieniu: "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" (art. 1 pkt 29 ustawy). Zdaniem skarżących skoro w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wskazywał w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przepisów wspólnotowych, to przyjąć należy, iż nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto skarżący wskazali, iż art. 17 ust. 1 rozporządzenia nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek "przyjęcia i opublikowania takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia", a środki te mają "obejmować między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia." Do tej pory polski ustawodawca nie dopełnił wskazanych obowiązków i nie wprowadził dla przepisów tego rozporządzenia norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego (w szczególności do treści art. 92 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że normy wskazanego rozporządzenia nie są obecnie sankcjonowane w aktualnym stanie prawnym i zawierają wyłącznie normy lex imperfecta. Powyższy obowiązek nałożony na Polskę spełniony zostanie dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, o której mowa powyżej.
Z poglądu zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, iż naruszenie Rozporządzenia Rady stanowi jednocześnie naruszenie Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie (który jest umową międzynarodową) tylko z tego powodu, że Rozporządzenie Rady czerpie swoją moc obowiązującą z Traktatu. Pogląd taki jest całkowicie błędny. Gdyby bowiem uznać go za słuszny, należałoby analogicznie przyjąć, iż naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie przepisu ustawy krajowej i w celu jej wykonania stanowi jednocześnie naruszenie Konstytucji RP, skoro rozporządzenie wykonawcze czerpie swoją moc bezpośrednio z Konstytucji. Powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na wdrożenie przez polskiego ustawodawcę dyrektywy Rady nr 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. jest dla skarżących niezrozumiałe. Dyrektywa ta reguluje wyłącznie procedury kontroli (drogowych i na terenie przedsiębiorstw) i skierowana jest wyłącznie do Państw Członkowskich (art. 8 dyrektywy), a nie do skarżących. Co więcej, skarżącym nikt nie zarzucał naruszenia przepisów tej dyrektywy, a jedynie przepisów rozporządzenia. Istotny jest również fakt, iż samo zadeklarowanie przez ustawodawcę wdrożenia przepisów aktu prawnego nie powoduje w żadnym wypadku jego faktycznego wdrożenia, które musi zostać uczynione w przepisach merytorycznych danego aktu. Także powoływanie się na odnośnik do tytułu ustawy jest bezzasadne, gdyż zgodnie z rozdziałem 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy merytoryczne ustawy zawarte mogą być wyłącznie w części ustawy zawierającej przepisy merytoryczne i w żadnym wypadku nie mogą być zawarte wyłącznie w odnośniku do tytułu ustawy ani też w samym tytule ustawy. Sam załącznik do ustawy nie może być podstawą nakładania kar pieniężnych, bowiem jest on tylko przepisem formalnym, określającym tylko wysokość kar pieniężnych za różne naruszenia przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie jest więc dopuszczalne nakładanie kar pieniężnych określonych w załączniku do ustawy za naruszenie przepisów innych aktów prawnych niż wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy za naruszenie aktów prawnych innych niż wskazane w tym przepisie stanowi naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege, a tym samym oznacza rażące naruszenie prawa. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. Ponadto wyrok został wydany w wyniku błędnego uznania, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej 92 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przepis ten expressis verbis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.
Całkowicie nieprawidłowe jest więc zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez skarżących art. 6 i 8 rozporządzenia, które nie jest umową międzynarodową. W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia art. 92 ustawy powinna prowadzić do wniosku, iż nakładanie kar pieniężnych na podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wysokościach określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przez taki podmiot obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów: 1) ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych; 2) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach; 4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 5) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów; 6) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.
W ocenie skarżących, aby nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej było
zgodne z obowiązującym prawem, muszą kumulatywnie zachodzić następujące
okoliczności:
1) ukarany jest podmiotem wykonującym transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne oraz
2) ukarany dopuścił się naruszenia ciążących na nim obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Skarżący nie spełniają drugiej wymienionej przesłanki (nie naruszyli obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy), co musi oznaczać, że nałożenie na nich kary pieniężnej odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa wysokości 270 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Uzupełnił ją pismem złożonym na rozprawie 9 listopada 2006 r. Organ administracyjny podniósł, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw, a art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wbrew twierdzeniom skarżących nie ma luki prawnej, w następstwie której nakazy wynikające z prawa wspólnotowego pozbawione są sankcji prawnych na gruncie prawa krajowego. Wskazano także na brak jednolitości doktryny i orzecznictwa w kwestii tego, czy prawo wspólnotowe należy uznawać za prawo międzynarodowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje w swej podstawie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego - art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz przepisów prawa procesowego - art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a.
Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.
Z motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez stronę skarżącą art. 6 i 8 rozporządzenia rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L.85.370.1), które określają czas pracy kierowców oraz okresy odpoczynku.
W ocenie Sądu I instancji w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej rozporządzenia stały się częścią krajowych systemów prawnych oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Z poglądem takim należy zgodzić się w całej rozciągłości. Istotnie rozporządzenie, będące jednym z elementów prawa wspólnotowego, zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co oznacza, że obowiązują w całości we wszystkich jego częściach oraz powszechnie we wszystkich państwach członkowskich (ma zasięg ogólny). Rozporządzenie stosuje się bezpośrednio w państwach członkowskich, nie podlega ono transpozycji do krajowego porządku prawnego, ani ogłoszeniu przewidzianemu dla aktów prawa krajowego - obowiązuje w formie przyjętej przez organy wspólnotowe.
Każde rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot staje się częścią krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd orzekający zauważa podział europejskiego prawa wspólnotowego na prawo pierwotne i prawo wtórne (pochodne) - to jednak w żaden sposób nie uzasadnia, dlaczego utożsamia naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85, będącego prawem wtórnym, z naruszeniem umowy międzynarodowej, a więc prawa pierwotnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
Rozporządzenie jest, podobnie jak umowa międzynarodowa, tylko jednym z elementów prawa wspólnotowego. Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością podkreślić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego.
W stanie prawnym, obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie dobowego i tygodniowego czasu pracy kierowców, o którym mowa w rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/95 z dnia 20 grudnia 1985 r., nie było sankcjonowane. W przepisach rozporządzenia brak jest bowiem uregulowań w tej materii, gdyż zawiera ono wyłącznie regulacje o charakterze ogólnym, generalnym, pozostawiając zgodnie z art. 17 w gestii państw członkowskich przyjęcie takich przepisów, które okażą się konieczne do wdrożenia rozporządzenia. Chodzi tu o przepisy dotyczące organizacji, procedury i środków kontroli oraz kar nakładanych za naruszenie przepisów rozporządzenia. Stosowna regulacja została dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodany został pkt 8, stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Niewątpliwie takie przepisy zawiera rozporządzenie Rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
Od dnia 1 maja 2004 r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dokonanego wyżej wymienioną ustawą nowelizującą, naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe, a stosowanie wykładni rozszerzającej było niedopuszczalne. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia sankcje wobec jednostek za naruszenie przepisów prawa w nim wymienionych. Stanowi normę penalizującą określone zachowania. W odniesieniu do przepisów o takim charakterze istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej, dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które wprost nie zostały wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy sankcjonujące pewne zdarzenia należy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie analizowanego przepisu za naruszenie innych aktów prawnych niż te, które zostały w przepisie wskazane, narusza zasadę nullum crimen sine lege i oznacza naruszenie prawa. W obowiązującym stanie prawnym naruszenie więc przez stronę skarżącą zasad określonych w art. 6 i art. 8 rozporządzenia EWG Nr 3820/85 nie mogło rodzić odpowiedzialności, bowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego, ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych.
Trzeba też wyjaśnić, że omawianej luki w prawie nie mogła wypełnić ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1286), bowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną w całości, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 200 tej ustawy i § 6 pkt 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1249 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny autora skargi kasacyjnej, wnioskującego o zastosowanie przy ustalaniu kosztów § 2 ww. rozporządzenia, mając na uwadze fakt, iż skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej treści zasadniczo jest identyczna ze złożoną w sprawie o sygn. I OSK 1261/05 i I OSK 319/05, a tym samym jej przygotowanie nie wymagało dodatkowego nakładu pracy ze strony pełnomocnika.