I OSK 1596/21

I OSK 1596/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 102/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-06-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 102/21 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: GN-V.7534.2.126.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 102/21 oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z 16 grudnia 2020 r. znak: GN-V.7534.2.126.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel nabycia i nieruchomość, jako zbędna, powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że powstały na niej elementy infrastruktury, stanowiące integralną część skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, którego budowa była celem nabycia;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi, pomimo że organy naruszyły przepisy postępowania przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel nabycia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Gminy Lublin w całości. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lipca 1988 r. Rep. A nr [...] z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych na terenie osiedla domów jednorodzinnych.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną Gminy, oględziny przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości wykazały, że grunt jest zagospodarowany w znacznej części pod zieleń, z której mogą korzystać wszyscy mieszkańcy osiedla domów jednorodzinnych. Teren jest porośnięty trawą, krzakami i drzewami. Zieleń jest uporządkowana, znajduje się w utrzymaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Lublin w ramach umowy na "Kompleksową konserwację terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w Lublinie w Rejonie [...]". Teren stanowi niezbędny składnik infrastruktury zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (stanowi "zieleniec osiedlowy"), pełni funkcje estetyczne, rekreacyjne, izolacyjne - wpływa na złagodzenie uciążliwości życia w mieście. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury towarzyszącej tego osiedla, którą stanowi również zieleń osiedlowa. Ponadto, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie jest związane z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. "Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia" (tak NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16).
Zatem, jak wskazała skarżąca kasacyjnie Gmina, jeżeli sporny grunt był przeznaczony w planie pod budowę przedszkola z otaczającym terenem zielonym, które miało stanowić element realizacji osiedla domów jednorodzinnych, to celem wywłaszczenia była w niniejszej sprawie budowa infrastruktury osiedla, a nie jednego z jej składników, wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej. W takim przypadku, rezygnacja z pełnej realizacji pierwotnego założenia nie może służyć przyjęciu, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości. Niewątpliwie, cel wywłaszczenia nieruchomości miał charakter ogólny. Zatem, zastąpienie ww. obiektów i zorganizowanie w tym miejscu terenu zielonego, który stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego i służy jego mieszkańcom, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.
Jak uznała wnosząca skargę kasacyjną, nawet gdyby przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy Plan Szczegółowy umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla mieszkaniowego, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło co najwyżej dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Koszony trawnik z drzewami i krzewami, jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, niewątpliwie mieszczą się w celu, jakim była budowa domów jednorodzinnych. Działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi integralną część tego osiedla, ponieważ została wkomponowana w jego układ przestrzenny. Tym samym sporna nieruchomość jest wykorzystywana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a poświadcza to znajdujące się na niej osiedle domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą. Modyfikacja celu w postaci elementu infrastruktury tego osiedla nie może wpływać na ocenę zbędności działki na cele wywłaszczenia. W takim wypadku doszłoby do sytuacji, w której nawet najmniejsza modyfikacja doprowadzałaby do orzekania przez organy administracji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zatem, znajdujący się na nieruchomości trawnik z drzewami tworzą infrastrukturę będącą niezbędnym i integralnym elementem zorganizowanej całości, jaką jest osiedle domów jednorodzinnych.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z niespornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starosta Lubelski decyzją z 27 lipca 2020 r. znak: IGM.6821.1.2018.MR orzekł o zwrocie udziałów w łącznej wysokości ¾ części w prawie własności nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [1], ul. [2] i ul. [3], oznaczonej jako projektowana działka nr [4]/8 o powierzchni 0,4177 ha oraz projektowana działka nr [5]/3 o powierzchni 0,0242 ha (stanowiące część aktualnej działki nr [5]), na rzecz A. A. w ½ części oraz B. B. i C. C. po 1/8 części. Jednocześnie, organ odmówił zwrotu udziałów w projektowanej działce nr [6]/3 o powierzchni 0,1204 ha oraz projektowanej działce nr [6]/5 o powierzchni 0,0022 ha (stanowiących część aktualnej działki nr [6]).
Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, decyzją z 16 grudnia 2020 r. znak: GN-V.7534.2.126.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia organu I instancji, że część nieruchomości stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawców - D. D., oznaczonej jako działka nr ew. [7] o powierzchni 3,4103 ha, została nabyta przez Skarb Państwa, z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na podstawie umowy sprzedaży, zawartej pod rygorem wywłaszczenia aktem notarialnym z [...] lipca 1988 r. Grunt objęty wnioskiem o zwrot, wchodzi w obszar aktualnych działek nr [4]/4 i nr [5] (projektowane działki nr: [4]/8 i [5]/3). Na podstawie dokumentów planistycznych grunt ten przeznaczony był pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "[...]"). Na rysunku planu oznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym, pozostającym w granicach tego przeznaczenia i stanowiącym infrastrukturę planowanego obiektu. Obszar położony w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [6] przeznaczony był pod ogólnodostępne tereny zieleni wypoczynkowej (symbol "[...]") oraz część pod ciąg pieszy ([...]).
Wojewoda potwierdził, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą, drzewami i krzewami. Oznacza to, że na spornym obszarze nie wybudowano planowanego przedszkola wraz z infrastrukturą i otaczającym je terenem zielonym. Ustalenia te potwierdzają załączone do akt fotografie lotnicze (ortofotomapy) z okresu od 2003 r. do 2014 r., z których jednoznacznie wynika, że sporny grunt stanowił teren zielony. W ocenie organu, wskazuje to na brak zrealizowania celu wywłaszczenia na części nabytej nieruchomości (projektowane działki nr [4]/8 i nr [5]/3). Jak wskazał organ, za realizację celu nabycia nie można uznać zrealizowania jedynie terenu zielonego w oderwaniu od celu głównego, to jest budowy przedszkola.
Gmina Lublin wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest zwrócenie uwagi, że niniejsza sprawa zwrotu udziałów w łącznej wysokości ¾ części w prawie własności nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [1], ul. [2] i ul. [3], oznaczonej jako projektowana działka nr [4]/8 o powierzchni 0,4177 ha oraz projektowana działka nr [5]/3 o powierzchni 0,0242 ha (stanowiące część aktualnej działki nr [5]), stanowiącej własność D. D., pozostaje w ścisłym związku materialnoprawnym ze sprawą, która była już przedmiotem sporu przed sądem administracyjnym. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 567/19 oddalił skargę Gminy Lublin na ostateczną decyzję Wojewody Lubelskiego z 5 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 4 kwietnia 2018 r., którą orzeczono o zwrocie udziału w łącznej wysokości ¼ części, oznaczonej jako projektowana działka nr [4]/8, o pow. 0,4177 ha i projektowana działka nr [5]/3, o pow. 0,0242 ha (stanowiące część aktualnej działki nr [5]) na rzecz E. E. i F. F., oraz odmówiono wnioskodawczyniom zwrotu udziałów w projektowanej działce nr [6]/3 o powierzchni 0,1204 ha oraz projektowanej działce nr [6]/5 o powierzchni 0,0022 ha (stanowiących część aktualnej działki nr [6]). Dodać jedynie trzeba, że wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 865/20 oddalił skargę kasacyjną Gminy Lublin ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym zasadnie Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja stanowi dopełnienie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia w odniesieniu do pozostałych spadkobierców D. D., których wniosek o zwrot został wyłączony do odrębnego postępowania ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowana istoty wniosku.
Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu z 6 lutego 2017 r. część spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości, tj. E. E., F. F., B. B. i C. C., wystąpiła z wnioskiem o jej o zwrot. W toku postępowania ustalono, że spadek po D. D. nabyli: A. A. i G. G. - w udziałach po ½ części. G. G. zmarła 18 marca 2013 r., a spadek po niej nabyli: B. B., E. E., C. C. i F. F., w udziałach po ¼ części. W piśmie z 27 lipca 2017 r. Starosta Lubelski poinformował wnioskodawców o konieczności sprecyzowania wniosku. W odpowiedzi na powyższe pismo jedynie E. E. i F. F. sprecyzowały wniosek, wnosząc o zwrot przypadających im udziałów w wywłaszczonej działce. Pozostali wnioskodawcy nie podjęli korespondencji. W tej sytuacji, Starosta Lubelski postanowieniem z 5 stycznia 2018 r., wyłączył sprawę rozpatrzenia wniosku B. B. i C. C. do odrębnego postępowania. Z kolei, pismem z 2 kwietnia 2020 r. B. B. i C. C. sprecyzowali wniosek o zwrot nieruchomości, wskazując że żądanie dotyczy przypadającego im udziału. Do wniosku przyłączyła się również A. A., należąca do kręgu spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy zatem zwrotu pozostałej części udziałów (¾) w odniesieniu do tych samych działek, które były przedmiotem sprawy zakończonej ostateczną decyzję Wojewody Lubelskiego z 5 sierpnia 2019 r. Zatem, obydwie sprawy są identyczne pod względem przedmiotowym (ten sam stan faktyczny i prawny), a różnią się jedynie pod względem podmiotowym (inne osoby uprawnione do zwrotu udziału w nieruchomości).
W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w poprzednim wyroku o sygn. akt II SA/Lu 567/19, tak co do rozstrzygnięcia, jak i motywów jego uzasadnienia, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyroku o sygn. akt I OSK 865/20. Rację ma Sąd I instancji, że formułowanie odmiennych ocen w tych warunkach byłoby nieakceptowalne z punktu widzenia wartości jednolitości orzecznictwa i bezpieczeństwa prawnego (którego elementem jest przewidywalność rozstrzygnięć sądowych).
Na powyższą ocenę wpływa uwzględnienie dyspozycji art. 170 P.p.s.a. i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza treści regulacji wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane, co oznacza, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 P.p.s.a. nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. np. wyroki NSA z: 7 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3133/18; z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II FSK 255/19). Ustanowiona w art. 170 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 272/19). Przepis art. 170 P.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2904/19, wyrok NSA z 14 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1361/20).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy powtórzyć trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku o sygn. akt I OSK 865/20 wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na projektowanych działkach [4]/8 o powierzchni 0,4177 ha oraz [5]/3 o powierzchni 0,0242 zrealizowany został cel wywłaszczenia. W ocenie organów obu instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim - w ich ocenie - była budowa przedszkola. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. W ocenie obecnego właściciela jakim jest skarżąca kasacyjnie Gmina cel wywłaszczenia obejmował budowę osiedla mieszkaniowego i został zrealizowany, bowiem na terenie spornych działek istnieje teren zielony, niezbędny dla funkcjonowania osiedla.
Ustosunkowanie się do powyższego sporu, a zatem dokonanie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag o charakterze ogólnym.
Wynikająca z art. 136 u.g.n. zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została przeznaczona na cel wskazany w akcie wywłaszczenia ma po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. umocowanie konstytucyjne (por stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, publ. OTK 2001/7/21). Do tej daty, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajdowała uzasadnienie wyłącznie w przepisach ustawowych i wyprowadzana była m.in. z art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt P 12/11 (publ. OTK-A 2012/11/135), przepis art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie zawierał definicji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. W wykładni podkreślano jednak, że nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia do chwili żądania zwrotu nieruchomości, a w chwili wystąpienia z żądaniem na nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub po wywłaszczeniu została ona faktycznie przekazana na realizację innego celu niż pierwotnie wskazany cel wywłaszczenia.
W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że już w dacie zawierania umowy z [...] lipca 1988 r. istniał w systemie prawnym obowiązek zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaniechanie zrealizowania tego celu albo też przekazanie nieruchomości na inny cel oznaczało, że powstawał obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A 2014/3/3), dopiero zrealizowanie celu wywłaszczenia czyli celu publicznego wskazanego w akcie wywłaszczenia zwalnia Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązku zwrotu.
Zatem ustalenie celu wywłaszczenia oraz jego realizacji ma podstawowe znaczenie dla ustalenie, czy roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło. Przy ustalaniu celu wywłaszczenia, jego ewentualnym precyzowaniu jak również przy ustalaniu jego realizacji badaniu podlega – jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2.2.1.4 uzasadnienia wyroku z 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt SK 39/15 (publ. OTK-A 2017/86), cała sekwencja czynności prowadzących od wyzucia z prawa własności nieruchomości aż do faktycznego zrealizowania celu wywłaszczenia. Co istotne, wszystkie podejmowane czynności oceniać należy przez pryzmat zasady, że wywłaszczenie może zostać dokonane tylko na celu publiczny i to nie ogólnie wskazany, nie jakikolwiek cel publiczny, ale cel konkretnie wskazany, gdyż tylko konkretne wskazanie celu wywłaszczenia pozwala następnie na zbadanie, czy został on zrealizowany.
Sąd kasacyjny wskazuje, że zna i podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, przywołany zresztą przez orzekające w sprawie organy, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Jednak ogólne wskazanie w akcie wywłaszczenia celu, aczkolwiek możliwe i dopuszczalne w świetle przytoczonych wyżej poglądów, wymaga jego dalszego doprecyzowania na podstawie aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Jeżeli na podstawie powyższych dowodów nie jest możliwe ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14).
W niniejszej sprawie z aktu notarialnego z [...] lipca 1988 r. wynika, że nieruchomość została wywłaszczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zatem w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony ogólnie. Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, współcześnie na działkach objętych żądaniem zwrotu znajdują się tereny zielone, uznawane przez Gminę za tereny zieleni miejskiej, nie ma natomiast na nich żadnej zabudowy jednorodzinnej.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1986 r. potwierdzający przeznaczenie terenu spornej nieruchomości na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Z dokumentów towarzyszących zawarciu aktu notarialnego (decyzji z 30 czerwca 1988 r. o wyłączeniu z terenu skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego działki nr [8] o powierzchni 1640 m2 zabudowanej domem mieszkaniowym) wynika, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla [...]. Ten cel wskazany był również w planie szczególnym z 1984 r., który ma w ocenie Sądu kasacyjnego podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Z planu tego wynika, że działki objęte wnioskiem o zwrot wchodziły w skład położonej w centralnej części osiedla swoistej wyspy pozbawionej zabudowy jednorodzinnej, ograniczonej ulicami [1], [3] oraz [2]. W części tej planowana była realizacja zieleni w tym płyty z boiskiem i placu zabaw dla dzieci starszych (teren o powierzchni 0,840 ha oznaczony jako [...]), przedszkola i placu zabaw dla dzieci młodszych (teren o powierzchni 0,509 ha, oznaczony jako [...]), zespołu usług podstawowych z rozbudowaną stacją trafo (teren o powierzchni 0,554 ha, oznaczony jako [...]). Z planu tego wynikało również, że koordynacji czasowo-przestrzennej podlegała realizacja przedszkola, usług podstawowych i forum osiedlowego, zagospodarowania ogrodu sportowo-wypoczynkowego oraz infrastruktury technicznej wraz z postępem zabudowy technicznej.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że na opisanym wyżej terenie nie zrealizowano ani przedszkola, ani zespołu usług podstawowych, doszło jedynie do zrealizowania terenu zielonego, przy czym jeśli chodzi o teren objętym oznaczeniem [...] o powierzchni 0,554 ha Sąd kasacyjny nie może wypowiedzieć się, czy zieleń ta miała charakter urządzony czy też nie (ten obszar nie był objęty postępowaniem).
Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku o sygn. akt I OSK 865/20, odpowiadając na pytanie, czy niezrealizowanie przedszkola i placu zabaw dla dzieci młodszych uznać należy za modyfikację celu wywłaszczenia (dopuszczalną w świetle orzecznictwa zapoczątkowanego przywołaną w skardze kasacyjnej uchwałą Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNC 1988/11/149), czy też za odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, co uzasadnia zwrot nieruchomości, przywołał stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 28 kwietna 2022 r. sygn. akt I OSK 1012/19, w którym zwrócono uwagę, że pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia, uznawane za sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie ma z pewnością charakter ocenny. Pojęcie to może być pomocne zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie, czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z: 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).
W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dodatkowych dokumentów pozwalających na uznanie czy inwestycja planowana była wieloletnia, czy wieloetapowa. Rzeczywiście, przewidywano konieczność niezbędnej koordynacji czasowo-przestrzennej przy jej realizacji. Niewątpliwie natomiast inwestycja miała obejmować zarówno budowę domów jednorodzinnych, jak i obiektów o charakterze usługowym usytuowanych w jego środkowej części (karta 67 akt administracyjnych). W Miejscowym Szczegółowym Panie Zagospodarowania wskazano, że "zespół nie stanowi samodzielnej wewnętrznie bilansującej się jednostki strukturalnej, w brakujących elementach podstawowej instrastruktury będzie obsługiwany przez urządzenia znajdujące się w dzielnicy istniejącego osiedla "[...]". Dotyczy to takich usług jak: szkoła podstawowa, żłobek, przychodnia zdrowia" (punkt C.1. części opisowej planu). Natomiast w zakresie podstawowej obsługi osiedlowej przewidziano przedszkole na 100 miejsc, budynek wielofunkcyjny, który będzie mieścił usługi handlowe, rzemieślnicze i gastronomiczne, klub osiedlowy oraz agencję pocztowo-telekomunikacyjną, jak również sport i rekreację na działce o powierzchni 0,84ha (punkt C.2 części opisowej planu).
Oznacza to, że wybudowanie przedszkola traktowano jako element niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, całkowicie odrębny od usług sportu i rekreacji, które miały znajdować się na terenie objętym oznaczeniem [...]. W tej sytuacji, odstąpienie od realizacji przedszkola musi być traktowane jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia, nie zaś jako jego dopuszczalna modyfikacja. Odstąpienie od zrealizowania przedszkola i zastąpienie go terenem zielonym uznać należy w stanie faktycznym sprawy za jakościową zmianę planowanej inwestycji, nie zaś za jej modyfikację.
W konsekwencji za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania podzielając ustalenia organów obu instancji, co do celu wywłaszczenia (budowa przedszkola), jaki co do jego niezrealizowania. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro na spornej nieruchomości miało zostać zrealizowane przedszkole to zaniechanie jego realizacji oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia.
Uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi również do uznania za niezasadny zarzutu naruszenie prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. pkt 1 i 2 u.g.n.
Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazuje on również organ właściwy do rozpoznania wniosku oraz uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu odszkodowania. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez odwołanie się do kryterium upływu terminu do rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia.
Zarzutami skargi kasacyjnej nie są jednak objęte kwestie związane ze sposobem liczenia terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., czy też uprawnienie wnioskodawczyń jako następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości do żądania zwrotu. Wadliwej wykładni przywołanych przepisów Gmina upatruje w uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którym była realizacja przedszkola z uwagi na jego niewybudowanie.
Zarzut powyższy nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy. Do powyższego stanowiska Gminy Sąd kasacyjny odniósł się uznając zarzut naruszenia przepisów postępowania za niezasadny. W konsekwencji uznać należy, że również zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.
Uznanie, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 P.p.s.a.