I OSK 1590/23

I OSK 1590/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1062/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1062/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 grudnia 2022 r. III SA/Kr 1062/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r., znak [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J.G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
1. naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 roku, poz. 2268 z późn. zm., dalej : "u.p.s.") poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji z [...] kwietnia 2022 roku, znak [...], będące skutkiem wadliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej Skarżącej, i dowolnego przyjęcia, że do dochodów Skarżącej podlega doliczeniu dochód z gospodarstwa rolnego, gdy tymczasem Skarżąca nie jest samoistnym posiadaczem jakiegokolwiek gospodarstwa;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji z [...] kwietnia 2022 roku, znak [...], będące skutkiem wadliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej Skarżącej w kontekście realiów społeczno-gospodarczych w Polsce, a w konsekwencji odmowę przyznanie Skarżącej zasiłku okresowego.
Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów Skarżąca wniosła:
1) na zasadzie art. 188 P.p.s.a. – o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2022 roku, znak [...];
ewentualnie o:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;
a w każdym wypadku o:
3) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte ani w całości ani w części;
Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego.
Pismami z 7 stycznia i 17 stycznia 2022 r. Skarżąca zwróciła się do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na żywność, na usługę elektryka celem naprawy oświetlenia, na karty telefoniczne, na środki do dezynfekcji, na prześcieradło, na stelaż do łóżka i transport, przyznanie wyższej kwoty na pościel, a także na zakup poduszki, na energię, na gaz, na czynsz, na leki i na leczenie kanałowe zębów.
Decyzją z [...] lutego 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku okresowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podkreśliła, że nie osiąga żadnych dochodów z gospodarstwa i nie ma prawa sprzedać czegokolwiek.
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W złożonej skardze Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie wydano bez wyjaśnienia i przypisano jej dochody, których nie osiąga. Podkreśliła, że jest niepełnosprawna i chora, żyje w nędzy, mieszka w zagrzybionym mieszkaniu i często jest głodna. Zarzuciła organom, że nie uwzględniają stanowisk Skarżącej i szukają powodów, dla których odmawiają stosowania prawa.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Ustalenia faktyczne dokonane przez organ drugiej instancji i ich ocenę prawną w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, lecz podjęte zostały z poszanowaniem mających zastosowanie przepisów materialnoprawnych oraz przepisów procedury.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien ustosunkować się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, w świetle którego na dochód Skarżącej składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 306,33 zł oraz ustalony na podstawie informacji z Urzędu Gminy T.dochód z gospodarstwa rolnego, którego samoistnym posiadaczem jest Skarżąca – 505,12 zł, zaś od 1 stycznia 2022 r. 565,80 zł (1,64 hektara przeliczeniowego pomnożone przez 308 lub 345 zł). Oznacza to, że dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust 1 u.p.s. w wysokości 776 złotych.
Kwestionując możliwość uznania, że do dochodu Skarżącej należy doliczyć dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego, o którym mowa w art. 8 ust. 9 u.p.s. Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię tegoż przepisu podkreślając, że ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego dotyczy osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Skarżąca wskazywała, że takie rozumienie analizowanego przepisu prezentowane jest w doktrynie. Podkreślała, że takie rozumienie powyższego przepisu oznacza, iż organ administracji ma obowiązek ustalenia, czy osoba wnioskująca o udzielenie pomocy społecznej ma realną możliwość osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że faktycznie, w jednym z komentarzy do ustawy o pomocy społecznej znalazło się powyższe stwierdzenie, będąc w istocie przywołaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2006 r., I SA/Wa 1215/06. W dalszej części przywołanego przez Skarżącą komentarza wskazano jednak "Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9, nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydują tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie (rodzaj użytków, klasa gleboznawcza). W praktyce problemy rodzi ustalanie dochodu w przypadku oddania przez właściciela gospodarstwa rolnego w posiadanie innej osobie, zwykle na podstawie umowy dzierżawy lub użyczenia. Ustawa o pomocy społecznej nie określa, czy wówczas dochód z gospodarstwa nadal należy przypisywać jego właścicielowi. Wykształcona linia orzecznictwa opowiedziała się jednak za takim rozwiązaniem. Ustawodawca przyjął tu fikcję prawną, zgodnie z którą posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. A zatem w celu ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 345 zł z hektara przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 8.)
Stanowisko powyższe podzielane jest jednolicie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 9 lutego 2018 r. I OSK 2454/17, 15 listopada 2018 r. I OSK 2694/18, 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1302/21
W wyrokach tych podkreśla się, że zwrot "przyjmuje się" z art. 8 ust. 9 u.p.s. sprawia, że organ pozbawiony jest w oznaczonym zakresie swobodnej oceny dowodów, gdyż ma obowiązek przy ustalaniu stanu faktycznego przyjąć, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. A zatem z brzmienia tego przepisu nie wynika obowiązek ustalania rzeczywistego dochodu gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, lecz przeciwnie - właśnie ów przepis determinuje prawnie ustalenia faktyczne organu, od których to założeń organ odstąpić nie może. Analizowana norma ma charakter imperatywny i nie pozostawia luzów interpretacyjnych czy uznania po stronie organu.
Sąd Wojewódzki w zaskarżony wyroku dostrzegł, że Skarżąca jest posiadaczką gospodarstwa rolnego, nie zaś jego właścicielką czy też współwłaścicielką. Zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 107 ust. 5b pkt 11 u.p.s., sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się m.in. na podstawie zaświadczenia urzędu gminy albo oświadczenia o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. Wskazał następnie, że już we wcześniejszych wyrokach wydawanych ze skarg Skarżącej na decyzje z zakresu pomocy społecznej uznawano, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organu, co do dochodu skarżącej z gospodarstwa rolnego. Skarżąca od 2000 roku jest samoistnym posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni 1,64 ha przeliczeniowego, stanowiących masę spadkową po F.P. Z tego tytułu jest podatnikiem podatków rolnego i od nieruchomości. Ustalenia te zostały poczynione w szczególności na podstawie pism Urzędu Miejskiego w T. z 29 marca 2021 r. i 8 kwietnia 2021 r.
Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę wskazuje, że kwestia prawidłowość uznania za dochód Skarżącej dochodu z tytułu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego była już rozważania w wyrokach NSA z 13 grudnia 2024 r. (I OSK 228/24, I OSK 233/24, I OSK 230/24, I OSK 235/24, I OSK 232/24, I OSK 234/24, I OSK 236/24). Wskazano w nich, że niekwestionowane i udokumentowane w aktach sprawy fakty dotyczące tego, że od 2000 r. Skarżąca figuruje jako samoistny posiadacz gruntów rolnych o powierzchni 1,64 ha (stanowiących masę spadkową po F.P.) oraz podatnik podatku rolnego i od nieruchomości od działki nr [...] zlokalizowanej w K., mają znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego możliwość przyznania wnioskowanej pomocy ze środków publicznych.
W wyrokach z 26 września 2024 r. (I OSK 2175/23, I OSK 2176/23, I OSK 2172/23, I OSK 2173/23, I OSK 2178/23, I OSK 2174/23, I OSK 2177/23, I OSK 2179/23 i I OSK 2180/23) wyjaśniono również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone są poglądy, że nie ma podstaw by przyjąć, iż zastosowanie regulacji art. 8 ust. 9 u.p.s. może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących chociażby: sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa, sposobu zagospodarowania gospodarstwa, powodu z jakiego gospodarstwo nie jest uprawiane oraz wysokości rzeczywistych dochodów uzyskiwanych z tego gospodarstwa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09; wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2090/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te uznane zostały przez skład ówcześnie orzekający za nadal aktualne, podziela je również skład rozpoznający obecną skargę kasacyjną.
Oznacza to, że Sąd Wojewódzki również w analizowanym wyroku przedstawił prawidłową wykładnię art. 8 ust. 9 u.p.s.
Skarżąca podkreślała w skardze kasacyjnej, że ustalenia, co do faktu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego poczynione zostały na podstawie dokumentów, które nie znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy.
Sąd kasacyjny dostrzega, że w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ nie znajdowały się pisma Urzędu Miejskiego w T. z 29 marca 2021 r. i 8 kwietnia 2021 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że Skarżąca korzysta w sposób stały ze świadczeń pomocy społecznej i jak wynika z akt administracyjnych przekazanych przez organ, stanowią one jedynie część dotyczącej jej dokumentacji, związaną z obecnie rozpatrywanymi skargami.
Pisma Urzędu Miejskiego w T. przywołane przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku były już wielokrotnie analizowane przez sądy administracyjne rozpoznające skargi skarżącej i uznawane za stanowiące podstawę dla przyjęcia, że jest ona samoistną posiadaczką gospodarstwa rolnego. Stanowisko to podzielane było również przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę ustalił, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 kwietnia 2023 r. III SA/Kr 1320/22 wskazane zostało, że w aktach sądowych sprawy III SA/Kr 706/22 znajdują się kserokopie pism Urzędu Miejskiego w T. z 29 marca 2021 r. oraz 8 kwietnia 2021 r., których oryginały dołączone zostały do akt administracyjnych załączonych do akt sprawy III SA/Kr 1502/21. W konsekwencji Sąd kasacyjny zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o nadesłanie kserokopii powyższych pism znajdujących się w aktach sądowych sprawy III SA/Kr 706/22 a następnie pod otrzymaniu tychże pism, dołączył je do akt sądowych niniejszej sprawy.
Skoro dokumenty w postaci pism Urzędu Miejskiego w T. zostały już wielokrotnie ocenione w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zakwestionowania ustaleń poczynionych na ich podstawie nie jest wystarczające stanowisko Skarżącej, że nie wyraża zgody na powiększenie jej dochodu o kwotę wynikającą z art. 8 ust. 9 u.p.s. czy też, że nie jest samoistną posiadaczką gospodarstwa rolnego.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania wykładnia przedstawiona w przywołanym przez Skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 25 listopada 2015 r. II SA/Bd 1206/15. Przedstawiony w nim pogląd o możliwości ustalenia, czy osoba korzystająca z pomocy społecznej rzeczywiście osiąga dochód z gospodarstwa rolnego wyrażony został na tle szczególnego stanu faktycznego – to jest umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej właśnie z uwagi na fakt pozbawienia go możliwości korzystania z zamieszkiwania w gospodarstwie rolnym, w którym zamieszkiwał jego syn i była żona.
Podsumowując, Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych przez Skarżącą w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania uznając, że organy prawidłowo ustaliły sytuację osobistą i finansową Skarżącej przypisując jej dochód z gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 8 ust. 9 u.p.s.
Skoro Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych przez Skarżącą w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania akceptując ustalenia faktyczne organów co do wysokości jej miesięcznego dochodu, zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej również musiał być uznany za niezasadny.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Skarżąca w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia sytuacji jej osobistej i finansowej oraz zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 38 ust. 1 u.p.s. Jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu, Skarżąca naruszenia art. 38 ust. 1 u.p.s. upatruje w jego błędnym zastosowaniu i nieuchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2022 r.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że zarzut błędnego zastosowania przepisu może być postawiony, jeżeli stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób niesporny, zaś w ocenie autora skargi kasacyjnej, określony przepis prawa nie znajduje zastosowania w tymże stanie faktycznym.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie była decyzja odmawiająca przyznania Skarżącej przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
Zatem oprócz warunków takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie czy kwestie związane możliwością utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, konieczne jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.
Skoro Skarżąca kasacyjnie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie nie jest możliwe przyznanie jej zasiłku okresowego, nawet jeżeli występują pozostałe warunki przewidziane analizowanym przepisem.
Zatem również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.