I OSK 1588/22

I OSK 1588/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1585/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 61
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1585/21 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz C. S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1585/21 oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "Kolegium") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1876, dalej jako: - "u.p.s.") ustalił, że C. S. jest obowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca S. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...]
a) od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości [...] zł,
b) od dnia [...] lipca 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalenia dotyczące sytuacji strony, wskazując w podsumowaniu tych ustaleń, że dochód na osobę w rodzinie strony wynosi [...] zł tj. jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Odnotował także, że strona odmówiła zawarcia umowy o dopłacie do pobytu ojca w domu pomocy społecznej.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu zarzucono błąd ustaleń faktycznych i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3, art. 77 § 1w związku z art. 80, art. 11 i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 64 u.p.s. poprzez brak zastosowania zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłat za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ze względu na ujawnienie nowych, nieznanych wcześniej organowi okoliczności i faktów związanych z uzyskiwanym dochodem. Skarżący podniósł, że zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia go od obowiązku ponoszenia kosztów związanych z umieszczeniem i pobytem ojca w domu pomocy społecznej.
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Powołując się na ustalenia poczynione przez organ I instancji Kolegium wskazało, że strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochodem rodziny jest renta strony i zarobek żony w łącznej wysokości [...] EUR, co stanowi kwotę [...] zł. Kolegium stwierdziło zarazem, że dochód rodziny został ustalony na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów (przetłumaczonych na język polski), oraz że te same dowody strona załączyła do odwołania. Kolegium odmówiło mocy dowodowej oświadczeniu strony zawartemu w treści odwołania, wedle którego strona ma na utrzymaniu córkę [...], gdyż w toku postępowania, skarżący kasacyjnie oświadczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z żoną. Córka zaś jest pełnoletnia i mieszka oddzielnie. Ponadto w treści odwołania wskazano, że córka utrzymuje się ze świadczeń socjalnych, które obejmują m.in. opłatę za jej mieszkanie, a skarżący kasacyjnie nie płaci też alimentów na rzecz córki, o którą to kwotę można byłoby pomniejszyć dochód rodziny gdyby były one płacone.
W nawiązaniu do treści odwołania Kolegium przytoczyło również treść art. 64 u.p.s. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Najpierw zatem musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. W kontekście tego stanowiska Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, że winien rozpatrzyć zawarty w treści odwołania wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę złożoną na opisaną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł C. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1. art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm., dalej "u.p.s.") w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a."), polegające na zweryfikowaniu przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie tego jaki dochód uzyskuje skarżący kasacyjnie i czy ten dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) i pominięcie ustalenia jakie są możliwości (z uwzględnieniem wydatków rodziny) skarżącego kasacyjnie i niewzięcie tych możliwości pod uwagę, jak również niewzięcie pod uwagę faktu, iż w warunkach niemieckich dochody skarżącego kasacyjnie są niewielkie;
2. art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz ust. 2d poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do ponoszenia opłaty w maksymalnie dopuszczalnej przez przepisy wysokości, w sytuacji kiedy ustawa definiuje jedynie maksymalną kwotę, jaką można obciążyć zobowiązanego i nie sprzeciwia się ustaleniu opłaty niższej niż maksymalnie możliwa tzn. w przedmiotowej sprawie, w kwocie stanowiącej różnicę między kosztem utrzymania osoby w DPS a opłatą przez tę osobę wnoszoną;
3. art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie że obowiązek ponoszenia opłaty zstępnych bliższych stopniem (dzieci) wyprzedza obowiązek zstępnych dalszych stopniem (wnuki) oraz przez niewzięcie w sprawie pod uwagę wszystkich zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, w szczególności wnuczki tej osoby (a córki skarżącego kasacyjnie), i dokonanie w sposób arbitralny wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i prowadzenie postępowania tylko co do skarżącego kasacyjnie;
4. art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to przez ustalenie, że córka skarżącego kasacyjnie a wnuczka osoby przebywającej w DPS nie ma możliwości ponoszenia opłaty, w sytuacji kiedy ta osoba nie była stroną postępowania i nie było przeprowadzone postępowanie dowodowe celem ustalenia jej możliwości ponoszenia opłaty za DPS jej dziadka;
5. art. 64 u.p.s. poprzez odmowę rozpatrzenia wniosku skarżącego kasacyjnie o zwolnienie go z opłaty, pomimo tego, że w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty (lub o niezwolnieniu) może być wydane toku postępowania o ustalenie zobowiązanych do ponoszenia opłaty i o ustalenie wysokości opłaty.
6. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie analizy okoliczności przedstawionych w pismach jakie złożył skarżący kasacyjnie i jakie załączono do niniejszej sprawy, jak również do postępowania przed organami.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i uiszczoną opłatą skarbową od przedłożenia pełnomocnictwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 64 u.p.s. (pkt I.5 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 wyjaśniając, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu Wojewódzkiego pozostaje aktualne także w obecnym stanie prawnym po nowelizacji art. 64 u.p.s. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690, obowiązującej od dnia 4 października 2019 r.).
Jakkolwiek na poparcie swojego stanowiska Sąd Wojewódzki przywołał sygnaturę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I OSK 574/21, to wskazać trzeba, że nie było to działanie w pełni adekwatne. Sąd Naczelny orzeka w warunkach związania zarzutami skargi kasacyjnej, a w powoływanym wyroku skarga kasacyjna nie dotyczyła wykładni, ani zastosowania art. 64 u.p.a., a Sąd jedynie posiłkowo odwoływał się do treści uchwały I OPS 7/17.
Trafnie natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na zmianę brzmienia zdania wstępnego w art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie i powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 318/22).
Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego był zatem uprawniony do ubiegania się o zwolnienie z opłat. Zgłoszenie przez skarżącego kasacyjnie stosownego wniosku w toku postępowania administracyjnego obligowało zatem organ do jego rozpatrzenia i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności. Kolegium powołało się na praktykę stosowania art. 64 u.s.p. ukształtowaną przed nowelizacją tego przepisu, która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Z kolei Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował. Stwierdzić jednak należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Sąd I instancji naruszył zatem art. 64 u.p.s. przyjmując, że brak rozstrzygnięcia odnośnie do zwolnienia nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zasadnie również, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, jak również niewłaściwe zastosowanie i pominięcie ustalenia jakie są możliwości skarżącego kasacyjnie oraz niewzięcie tych możliwości pod uwagę (pkt I.1. i I.2 skargi kasacyjnej).
Jakkolwiek, zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, bo zarzucono naruszenie "art. 103 u.p.s.", a przepis art. 103 u.p.s. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, to zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ma wątpliwości co do tego, że w istocie skarżący kasacyjnie stawia zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. Jasne jest też, że skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w wadliwym jego zastosowaniu, z uwagi na brak rozważenia "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Sąd Wojewódzki wskazał, że Kolegium poza wysokością dochodów w istocie wzięło także pod uwagę "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Kolegium poddało bowiem ocenie twierdzenia skarżącego kasacyjnie podnoszone na etapie postępowania odwoławczego dotyczące tego, że posiada on na utrzymaniu niepełnosprawną w stopniu znacznym córkę [...]. Przyjęto, że utrzymywanie niepełnosprawnego dziecka, nawet prowadzącego oddzielne gospodarstwo domowe, może wpływać na "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Stąd słusznie Kolegium zwróciło uwagę na podniesione przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu twierdzenia w tym zakresie i - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie dało wiary tym twierdzeniom. Stanowisko to nie zostało jednak poparte pogłębioną analizą sytuacji skarżącego kasacyjnie, w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.s.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.s.p. ustalenie w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, następuje po wzięciu pod uwagę wysokości dochodów i możliwości. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.) – por wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 318/22. Jest to o tyle znaczące w okolicznościach niniejszej sprawy, że zarówno Kolegium, jak i Sąd Wojewódzki, a priori odrzucili możliwość badania w toku postępowania w sprawie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, wystąpienia przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. Tymczasem, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Skoro zatem ocena "możliwości" ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to tym bardziej ocena taka może i powinna być dokonywana w toku postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty - w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o zwolnienie z opłaty w całości lub w części na podstawie art. 64 u.p.s.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (pkt I.3 i pkt I.4 skargi kasacyjnej) - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - podnosząc zarzut wadliwego określenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej. Według skarżącego w kręgu tych osób powinna zostać uwzględniona jego córka, która choć adoptowana, to też jest zstępną wobec jego ojca. Sąd Wojewódzki przyjął natomiast, że jakkolwiek na gruncie przepisów u.p.s. brak jest wyraźnego odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o."), to wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (tj. najpierw małżonek, potem zstępni, a następnie wstępni), są przepisy k.r.o., dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym na treść art. 129 k.r.o., który reguluje również kolejność obowiązku alimentacyjnego pomiędzy zstępnymi lub wstępnymi, akcentując, że przepis ten przewiduje, że jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, to obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, co ma głębokie biologiczne i społeczne uzasadnienie. Taka reguła powinna więc mieć zastosowanie również przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Odnosząc się do stanowiska skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Spór zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, jak należy rozłożyć obciążenia w ramach jednej grupy, tj. osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przy czym niewątpliwie obowiązek wstępnych nie powstaje, jeżeli opłatą można obciążyć zstępnych. Problem ten został zauważony przez I. Sierpowską w Komentarzu, Pomoc społeczna, wyd. VI, (publ. System Informacji Prawnej LEX/el. 2021), która wskazała, że ustawodawca, tworząc poszczególne grupy podmiotów zobowiązanych, nie precyzuje, jak ma być realizowany powyższy obowiązek w ramach jednej grupy. Dalej wskazuje, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w powyższej kwestii. Część składów orzekających powołuje się na analogię do obowiązku alimentacyjnego, podkreślając, że mimo braku odesłań do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kolejność wnoszenia opłaty jest wzorowana właśnie na tym obowiązku i tak powinna być odczytywana. Jeżeli zatem jest kilku zstępnych lub wstępnych, opłatą należy obciążyć bliższych stopniem przed dalszymi.
Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym). Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, że obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej - z zakresu prawa publicznego. Tym niemniej - jak przyjmuje się w zdecydowanej większości orzeczeń sądów administracyjnych - warto sięgnąć do tych rozwiązań przy wykładni przepisów u.p.s. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, wyroki NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1109/20 i I OSK 1162/20). Dotyczy to w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11, LEX nr 852349), a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 k.r.o. Zgodnie z art. 128 cyt. Kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia.
Jakkolwiek można dopatrywać się podobieństwa przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do rozwiązań zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczących obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym), to podobieństwo to ma ograniczony zakres. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma brak w ustawie o pomocy społecznej odpowiednika normy kodeksowej wskazującej na spoczywanie obowiązku alimentacyjnego na bliższych krewnych przed dalszymi. Sąd I instancji naruszył zatem art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 128 i 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że przepisy Kodeksu stanowią podstawę do określenia, w jakiej kolejności spoczywa na zstępnych obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 318/22).
Niezasadnie natomiast Sądowi Wojewódzkiemu postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 136 k.p.a. Zarzucanego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów.
Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że "Kolegium, a wcześniej organ I instancji, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, rekonstruowanych ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.s.". Zaskarżony wyrok odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Odmienną kwestią pozostaje prawidłowość sformułowanej oceny. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Powody, dla których uznano, że skarga jest uzasadniona, wynikają wprost z okoliczności przytoczonych powyżej w niniejszym uzasadnieniu.
Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.