I OSK 1585/13

I OSK 1585/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Mirosława Pindelska
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 49/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2013-03-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 49/13 w sprawie ze skargi A. G. i J. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. G. i J. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w L. po rozpoznaniu skargi A. i J.małżonków G. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (sygn. akt II SA/Lu 49/13) zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. do załatwienia wniosku A. i J. małżonków G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii energetycznej na działkach skarżących w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku i orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 28 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. G. i J. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 7 stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy wyjaśnili, że w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. zwrócili się do [...] S.A. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w miejscowości W. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakiegokolwiek z objętych ich wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymali również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W ocenie skarżących przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot. Skarżący podnieśli następnie, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez skarżącego zakresie i w żądanej formie.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Tymczasem zawarte we wniosku skarżących sformułowanie, iż domaga się on udostępnienia "wszelkich decyzji administracyjnych" wskazuje, że ich żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Ponadto uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących.
W ocenie Spółki, nie jest ona ponadto podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej.
Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułowali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wbrew stanowisku Spółki [...] S.A., skarga jest dopuszczalna. Sąd stwierdził bowiem, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a."
Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna - [...] S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2012 r.
Sąd wskazał, że na tle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.,) dalej u.d.i.p. w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
W ocenie Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".
Sąd wskazał, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Spółkę [...] S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Sąd podał dalej, że z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.:- jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie (pkt 5). Sąd stwierdził, że - odnosząc się do działania opisanego powyżej - należy zaznaczyć, że poinformowanie wnioskodawcy, iż jego wniosek dotyczy informacji niemającej charakteru informacji publicznej, nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Takiej formy nie wymaga również opisane w pkt 4 art. 13 u.d.i.p. wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie, żądanej informacji nie posiada, bowiem wyjaśnienie to nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób załatwienia przez Spółkę wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2012 r. – niezależnie od stwierdzenia, czy objęte nim informacje stanowią informację publiczną – nie odpowiada żadnej z form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, przewidzianej w u.d.i.p. Już zatem na tej podstawie rozpoznawaną skargę należało uznać za uzasadnioną. Niemniej jednak – z uwagi na zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację - w niniejszej sprawie należało rozważyć również jej przedmiotowy aspekt, tj. ocenić, czy informacje objęte wnioskiem skarżących z dnia [...] stycznia 2012 r. mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). W świetle powyższych przepisów nie może budzić wątpliwości, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Zdaniem tego Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczył do decyzji dotyczących działek nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości W., co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż wobec ustalenia, że [...] S.A. w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje objęte skierowanym do tego podmiotu wnioskiem skarżących z dnia [...] stycznia 2012 r. mają walor informacji publicznej, to nawet gdyby Spółka ta – pozostając w błędnym przekonaniu co do charakteru przedmiotowych informacji – udzieliła wnioskodawcom pisemnego wyjaśnienia, że nie są to informacje publiczne, w dalszym ciągu pozostawałaby w bezczynności. Na Spółce tej spoczywał zatem obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden z pozostałych sposobów, opisanych w pkt 1-4 art. 13 u.d.i.p.. [...] S.A. dotychczas nie zareagowała na wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2012 r. w żaden z tych sposobów, przez co skarga na bezczynność tego podmiotu zasługiwała na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej działające przez profesjonalnego pełnomocnika [...] S.A zaskarżyło powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 art. i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;
art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominiecie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w wypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów procesowych, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
przypisanie żądanym przez Skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.,) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
przyjęcie, iż [...] S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.- które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 -22 PE);
d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;
a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy u.d.i.p.).
W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Uczestnicy A. i J. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżących dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że Spółka [...] w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Rozpatrując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało wpierw ustalić status prawny Spółki [...] w L. Jak prawidłowo podkreślił to Sąd Wojewódzki, pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, że zm.) jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/12, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 816/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (CBOIS) pod adresem internetowym: https://cbois.nsa.gov.pl). Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".
Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (powołany wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13, publ. w CBOIS). Skarżąca kasacyjnie Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Należy także podkreślić, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz.651, ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżących determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Fakt, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez:
1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub
2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub
3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, publ. LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Treść wniosku pozwala na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu żądania. Wnioskodawcy domagali się bowiem udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających po działkach ewidencyjnych [...],[...] i [...] położonych w miejscowości W. stanowiących ich własność. Domagali się więc udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, albowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. w CBOIS, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r. IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, jak chciałaby tego Spółka [...], że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, a także wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 102/13, publ. CBOIS), zgodnie z którym na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Jak wynika z § 1 tego artykułu osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Jednakże sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być też Oddział w R. Spółki [...] S.A. z siedzibą w L. Należy tu jednak zauważyć, że co prawda wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do oddziału Spółki w R., to już w skardze jako podmiot zobowiązany wskazano Spółkę [...] S.A. z siedzibą w L., także w zaskarżonym wyroku jako zobowiązanego do rozpoznania wniosku wskazano Spółkę [...] S.A. z siedzibą w L., co dodatkowo wskazuje na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej wynikających ze skierowania wniosku do oddziału Spółki.
Za nieuzasadniony uznać również należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to zatem uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Odnośnie zaś postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to zdaniem skarżącego kasacyjnie powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 powołanej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie pozostaje w bezczynności. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może więc być trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przywołanych w niej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocena zasadności złożonej skargi w pełni odpowiada prawu. Wniosek skarżących powinien bowiem być rozpoznany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie został. Żądane przez wnioskodawców informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Okoliczności wskazywane przez Spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zasadna. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, jako niezasadne, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.
Sąd, z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek uczestników postępowania kasacyjnego A. i J. małżonków G. o zwrot kosztów postępowania, ze względu na fakt, że na ich rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasądził już w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. zwrot kosztów postępowania sądowego przed tym sądem, zaś obecnie wnioskodawcy nie wykazali, aby ponieśli jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego. W szczególności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzenie przez profesjonalnego pełnomocnika lakonicznego pisma i wniesienie go po 14 dniowym terminie wynikającym z art.179 p.p.s.a, nie zawierającego w swej treści żadnego merytorycznego stanowiska pomocnego Sądowi w rozstrzygnięciu sprawy, nie może być uznane za czynność, za wykonanie której przysługiwałoby pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości porównywalnej z minimalną kwotą, którą Sąd mógłby przyznać, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 490).