I OSK 1583/24

I OSK 1583/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Gd 87/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2024-05-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 87/24 w sprawie ze skargi Z.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 lipca 2022 r. nr 1264/22 w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze postanawia uchylić zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 87/24 (dalej postanowienie II SA/Gd 87/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: 1. odrzucił skargę Z.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska (dalej Prezydent) z 5 lipca 2022 r. nr 1264/22 w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska (dalej Gmina), wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze; 2. zwrócił skarżącemu wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 300 zł (dalej Zarządzenie).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent wydał Zarządzenie, powołując jako podstawę art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, zm. 583, 1005, 1079, dalej usg), art. 5, art. 13 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, 815, dalej ugn). W Zarządzeniu ustalono minimalne stawki czynszu dzierżawy i najmu nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy i przeznaczonych do wydzierżawienia na cele inne niż rolnicze (§ 1). Minimalne stawki czynszu określone w załączniku nr 1 do zarządzenia stosuje się jako: wyjściowe do negocjacji w przypadku wpływu więcej niż jednej oferty wydzierżawienia nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym; wywoławcze w przypadku wydzierżawiania nieruchomości gruntowej w trybie przetargu publicznego; obowiązujące do ustalenia wysokości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości gruntowej bez tytułu prawnego (§ 2). Kierownicy jednostek organizacyjnych mogą stosować do dzierżawy nieruchomości gruntowych, które posiadają w trwałym zarządzie, odrębne zasady niż określone w zarządzeniu (§ 4). Wykonanie zarządzenia powierzono dyrektorom komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w Gdańsku i kierownikom jednostek organizacyjnych Gminy Miasta Gdańska do kompetencji których należy gospodarowanie nieruchomościami (§ 5; k. 10 akt administracyjnych).
Sąd I instancji podniósł, że Zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż wynika to wprost z przepisów - nie jest to uchwała podjęta przez radę gminy, ani zarządzenie porządkowe prezydenta miasta. Zarządzenie nie będące aktem prawa miejscowego, nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. U podstaw wydania Zarządzenia nie leżało władcze ustalenie stawek za dzierżawę/ najem nieruchomości komunalnych, lecz w istocie próba ich ujednolicenia. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 usg). Gminie przysługują uprawnienia właściciela co do majątku do niej należącego, do których należy, m.in., dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy, m.in., podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad prezydent może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg).
Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo prezydent albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca prezydenta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez prezydenta osobą (art. 46 ust. 1 usg). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. z 2022 r. poz. 2267). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 usg). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 usg). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, 815). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 ugn). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt [...] albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 ugn). Gospodarowanie zasobem polega m.in. na dzierżawie/najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ugn).
Rada gminy w ramach swoich uprawnień wyżej wymienionych może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. NSA w wyroku z 7.10.2020 r. I OSK 2141/18 wskazał: "Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 usg). Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (wyrok NSA z 17.7.2014 r. I OSK 873/14)". Podobnie uznał NSA w wyroku z 30.8.2000 r. I SA 721/00: "Przepisy usg, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego.".
Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent, jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone Zarządzenie, działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych ma charakter aktu wewnętrznego. Uregulowania Zarządzenia dotyczące czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1.3.2017 r. IV CSK 287/16). To jednak z umowy dzierżawy wynika zobowiązanie do zapłaty czynszu w wysokości określonej w zarządzeniu Prezydenta (§ 11 umowy dzierżawy z 12 kwietnia 2004 r. przedłożonej przez skarżącego).
W ocenie Sądu I instancji, Zarządzenie miało na celu ujednolicenie stawek czynszu, stosowanych przy zawieranych umowach przez Gminę i stanowić wskazówkę dla pracowników Gminy przy zawieraniu poszczególnych umów. W Zarządzeniu określono wysokość stawek minimalnych, które w zależności od okoliczności mogą być wyższe lub niższe, o czym świadczy § 2 i 4 Zarządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji, stawka czynszu za dzierżawę nieruchomości gminnej dla stron tej umowy wynikać będzie z zapisów zawartej umowy, a nie z Zarządzenia. Adresatem norm zawartych w Zarządzeniu są pracownicy Gminy; z Zarządzenia nie płynie obowiązek dla konkretnego podmiotu do zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem a Gminą.
Gmina, jako właściciel nieruchomości, może kształtować stosunki umowne w sposób który jest dla niej korzystny w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa.
Spory wynikające z umowy dzierżawy nieruchomości komunalnych zawarte między gminą a innym podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych czy też wynagrodzeniem za korzystanie z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny. Zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego, nie może zostać zaliczone do aktów z zakresu administracji podlegającego kontroli sądu administracyjnego (k. 35, 38-42 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Z.B. (dalej skarżący), reprezentowany przez r.pr. Z.Z., zaskarżając postanowienie II SA/Gd 87/24 w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia:
1. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone Zarządzenie ma charakter "prawa" [winno być "aktu" - uw. NSA] wewnętrznego, a tym samym nie zalicza się do aktów z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi skarżącego, podczas gdy zakres regulacji objętej Zarządzeniem prowadzi do uznania, że ma ono charakter prawa miejscowego z uwagi na jego normatywny, generalny i abstrakcyjny charakter oraz zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem akt ten jest aktem prawa miejscowego, a przynajmniej winien być zaliczony do aktów z zakresu administracji publicznej podlegającego kontroli sądu administracyjnego;
2. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone Zarządzenie nie jest ani aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, ani też innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podczas gdy zakres regulacji objętej Zarządzeniem prowadzi do uznania, że ma ono charakter prawa miejscowego z uwagi na jego normatywny, generalny i abstrakcyjny charakter oraz zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem akt ten jest aktem prawa miejscowego, a przynajmniej winien być zaliczony do aktów z zakresu administracji publicznej podlegającego kontroli sądu administracyjnego;
3. art. 147 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia, mimo że Zarządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego i nadto nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co będąc naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności Zarządzenia w całości.
II. prawa materialnego mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia:
1. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 usg w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez niestwierdzenie nieważności Zarządzenia, mimo że Zarządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania art. 41 ust. 2 usg, zaś inne akty prawne nie upoważniały Prezydenta do wydania aktu prawnego określającego minimalne stawki czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska, wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze;
2. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 usg przez niestwierdzenie nieważności Zarządzenia i przyjęcie, że w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym Prezydent jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy w formie aktu wewnętrznego, podczas gdy przepis ten nie daje podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z nieruchomości gruntowych wchodzących w skład zasobu Gminy Miasta Gdańska, zaś relacje z dzierżawcami określające zasady korzystania z tych lokali mają charakter zobowiązaniowy i muszą być kształtowane z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego;
3. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 5, art. 13 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ugn przez niestwierdzenie nieważności Zarządzenia i przyjęcie, że powyższe przepisy przyznają Prezydentowi kompetencje do wydawania przez niego norm stanowiących o stawkach czynszu dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy, podczas gdy przepisy te stanowią wyłącznie uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych i nie stanowią one podstawy do wydania generalnego, władczego aktu nakładającego obligatoryjne opłaty za korzystanie z nieruchomości gruntowych wchodzących w skład zasobu Gminy Miasta Gdańska;
4. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg przez niestwierdzenie nieważności Zarządzenia, mimo że w Zarządzeniu nie zamieszczono uzasadnienia dla przyjętych stawek czynszu i nie wiadomo jakie elementy zostały wzięte pod uwagę przez Prezydenta przy ustalaniu odgórnych stawek za dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminy, co uniemożliwia poznanie motywów decyzji organu i dokonania oceny legalności Zarządzenia, co winno prowadzić do uznania przez Sąd I instancji, że Zarządzenie zostało wydane sprzecznie z prawem;
5. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej uoan) przez niestwierdzenie nieważności Zarządzenia, mimo że Zarządzenia nie opublikowano w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co będąc naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie na jego rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ppsa); rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 50-61 akt sądowych).
W piśmie z 29 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska, reprezentowany przez r. pr. P.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa przez radcę prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (k. 77-78 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza pełną możliwość kontroli zarządzenia organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, a także możliwość stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru i sąd. Jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy jest podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. To określanie zasad, jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ugn, należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ugn, do organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustalanie stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości komunalnych mieści się w pojęciu gospodarowaniem mieniem komunalnym. Prezydenta Miasta Gdańska był uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze, a zarządzenie to może być objęte kontrolą sądową (argus. ex wyrok NSA z 18.12.2019 r. I OSK 923/18, Legalis nr 2288939).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, o tyle bez wątpienia jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w pkt. 5, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że podlega ono kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także art. 85 usg. Według art. 91 ust. 1 usg, zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Sprzeczność z prawem zarządzenia organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzenia, podstawy prawnej jego wydawania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz ewentualnie naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzenia (jeśli takowe istnieją; argum. ex wyrok NSA z 11.2.1998 r. II SA/Wa 1459/97, Lex 33805). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że treść aktu prawnego podejmowanego przez organ gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy zarządzenie organu gminy jest sprzeczne z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 usg, tj. stwierdzić nieważność tego zarządzenia w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 tej usg, dostrzec należy, że każde istotne naruszenie prawa winno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien ograniczyć się jedynie do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, art. 5, art. 13 i art. 25 ugn w zw. z § 5 uchwały nr XIII/265/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania i wydzierżawiania nieruchomości Gminy Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomorskiego z 2019 r., poz. 4305; k. 10 akt administracyjnych).
Jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg). Uchwała rady gminy jest także wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, bowiem do czasu określenia zasad burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, jak stanowi art. 18 usg. Trzeba zauważyć, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Należy podkreślić, że art. 18 usg jest przepisem kompetencyjnym. Zgodnie z art. 25 ugn - gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje prezydent miasta. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjął się pogląd, że określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, jak stanowi art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 usg do burmistrza należy gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli wykonywanie zwykłego zarządu. Używając pojęcia "gospodarowanie mieniem komunalnym", ustawodawca z pewnością ma na względzie całokształt działań faktycznych i prawnych organu, mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, których przedmiotem jest mienie komunalne (art. 43 usg). NSA w wyroku z 12.1.2000 r. I SA 208/99 (Lex 55775) stwierdził, że całe mienie komunalne ujmowane jest jako jednorodne w tym znaczeniu, że jest to mienie w rozumieniu prawa cywilnego, a w szczególności w rozumieniu art. 44 kc. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że chodzi o rzeczy, a więc o dobra materialne (art. 45 kc), do których zaliczyć należy nieruchomości. W rezultacie, nie można utożsamiać pojęcia "zasad wynajmowania" stanowiących przepisy aktu prawa miejscowego z pojęciem "gospodarowanie mieniem komunalnym", o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg. Jeśli sprawa należy do kompetencji prezydenta, czyli do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu, ani modyfikować przepisu stanowiącego o jego uprawnieniach (wyrok NSA z 9.2.2007 r. II OSK 1894/06, Lex 340021). Przekazanie bowiem spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady, że to prezydent gospodaruje mieniem gminnym. Gospodarowanie zasobem polega natomiast, m.in., na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu nieruchomości (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a usg).
W konsekwencji, także ustalanie stawek czynszu dzierżawnego za nieruchomości komunalne (art. 46 § 1 kc) mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym". Prezydent był uprawniony do wydania skarżonego Zarządzenia, gdyż wynika to z jego ustrojowych i materialnoprawnych kompetencji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.6.2005 r. I OSK 69/05, w którym stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 17.5.2006 r. II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W wyrok z 16.9.2003 r. II SA/Wr 854/03 NSA wskazał, że z treści art. 90 i art. 91 usg nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z 27.9.1994 r. W 10/93 (OTK ZU 1994/2/46) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Należy więc stwierdzić, że - zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela - każde zarządzenie wójta (prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe, a z takowym, tj. zarządzeniem mającym cechy aktu normatywnego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy wskazać, że NSA orzeka w sprawach analogicznych do niniejszej (wyroki NSA z: 18.12.2019 r. I OSK 923/18, Legalis 2288939; 7.5.2017 r. I OSK 2937/16, Legalis 1680584). Oznacza to, że zaskarżalność zarządzenia organu wykonawczego gminy w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących jej zasób wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenie stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości komunalnych mieści się w pojęciu gospodarowaniem mieniem komunalnym, a w konsekwencji, że Prezydent Miasta Gdańska był uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia, a zarządzenie to może być objęte nadzorem wojewody, i kontrolą sądową (wyrok NSA z 12.2.2018 r. I OSK 923/18).
Sąd I instancji nietrafnie odrzucił skargę na Zarządzenie z powodu braku kognicji sądu administracyjnego. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi okazało się być przedwczesne.
Odnoszenie się do pozostałych zarzutów na tym etapie postępowania okazało się przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeknie Sąd wydający merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (art. 209 ppsa).