I OSK 1577/13

I OSK 1577/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1062/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-01-10
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1062/12 w sprawie ze skarg B.D. i Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz B.D. oraz Wojewody [...] kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1062/12 po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.D. i Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1) oraz zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej B.D. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy [...] w dniu [...] marca 2012 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Następnie zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] powołał dziewięcioosobową komisję konkursową, która miała przeprowadzić konkurs na kandydata na wymienione stanowisko.
W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Prezesa Zarządu Oddziału Miasta i Gminy [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego D.Z. (będącej również członkiem komisji konkursowej) z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym poinformowała Wójta Gminy [...], że upoważnia B.B. do reprezentowania ZNP w w/w komisji konkursowej.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2012 r. przekazanej w formie elektronicznej wyjaśnił, iż zastąpienie przedstawiciela ZNP D.Z. przez B.B., nie jest możliwe, albowiem w dniu [...] kwietnia 2012 r. upłynął termin zgłaszania kandydatów do pracy w komisji konkursowej. Poza tym Przewodniczący komisji konkursowej nie mógłby zawiadomić B.B. w wymaganym terminie o terminie posiedzenia komisji. Ponadto wskazał, że zarządzenie powołujące skład komisji konkursowej nie przewidywało możliwości zmiany jej członka.
Prezes Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2012 r. faksem poinformował Wójta Gminy [...], że B.B. nie będzie obecna w pracach komisji konkursowej z powodu poważnej choroby.
W dniu [...] kwietnia 2012 r. komisja konkursowa w składzie ośmiu osób (nieobecny przedstawiciel ZNP Zarządu Oddziału Miasta i Gminy [...] – D.Z.) przeprowadziła konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. W wyniku głosowań dwie kandydatki, tj. B.D. i A.J., otrzymały po cztery głosy za wyborem na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. W związku z powyższym komisja konkursowa stwierdziła, że konkurs nie został rozstrzygnięty i nie wyłoniono kandydata na w/w stanowisko.
Wójt Gminy [...] w dniu [...] maja 2012 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Jako podstawę prawną zarządzenia podał art. 36a ust. 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze. zm.) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
B.D. pismem z dnia 15 maja 2012 r. wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia nr [...] i usunięcia go z obrotu prawnego oraz wydania zarządzenia unieważniającego konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i zarządzającego jego ponowne przeprowadzenie. Zarzuciła, iż w sprawie nie zastosował on art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c powołanej ustawy o systemie oświaty, albowiem w składzie komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły nie było przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej (ZNP). Miało to istotny wpływ na wynik konkursu. Ponadto zarzuciła niezastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, gdyż pomimo stwierdzenia nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, organ prowadzący szkołę nie unieważnił konkursu i nie zarządził ponownego jego przeprowadzenia.
Wójt Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne. Wyjaśnił, że pisma D.Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie można traktować jako rezygnacji z udziału w składzie komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej ZNP, lecz jako upoważnienie (pełnomocnictwo) do działania w jej imieniu w składzie komisji konkursowej udzielone dla B.B. W przypadku gdyby oznaczało ono rezygnację, niewątpliwie nawiązywałoby do pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie którego została ona powołana w skład komisji, lub też odnosiłoby się do treści pisma Przewodniczącego komisji konkursowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponadto Wójt Gminy [...] stwierdził, że jego ocenie osoba powołana do komisji konkursowej nie może w niej działać przez pełnomocnika. Wynika to z charakteru pracy komisji, sposobu jej powoływania, trybu pracy, a także dokumentowania prowadzonych czynności. Istotą konkursu jest także osobisty kontakt członków komisji konkursowej z kandydatami, co ulegałoby zakłóceniu w sytuacji, gdyby pełnomocnik członka komisji mógł na dowolnym etapie postępowania działać za mocodawcę.
Powyższe zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, stało się przedmiotem skargi wniesionej przez B.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem o jego uchylenie. Sprawie nadano sygnaturę III SA/Kr 1062/12. Skarżąca zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz.373). W ocenie skarżącej naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło poprzez uniemożliwienie wyboru na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] w wyniku konkursu. W obu głosowaniach otrzymała 4 z 8 głosów, a więc tyle samo, ile uzyskała druga kandydatka na to stanowisko. Zdaniem skarżącej, gdyby skład komisji konkursowej był zgodny z prawem, a więc liczyłaby ona 9, a nie 8 członków, to nie doszłoby do równego rozkładu głosów i dyrektor zostałby wyłoniony. Mając na uwadze ilość uzyskanych przez nią głosów miała przynajmniej 50-procentową szansę na wybór na to stanowisko.
Ponadto skarżąca podała, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie zakwestionował faktu, iż pismo D.Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowi rezygnację z udziału w składzie komisji konkursowej. Wskazał jednak na niemożność dokonania zmiany desygnowanego przedstawiciela ZNP. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznał, że tego pisma nie można traktować jako rezygnacji D.Z. z udziału w składzie komisji konkursowej. Skarżąca odwołując się do treści art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego stwierdziła, że pismo D.Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraźnie określało, iż nie będzie ona miała możliwości udziału w posiedzeniu komisji i w związku z tym wyznacza B.B. jako osobę upoważnioną w jej miejsce do reprezentowania ZNP. Dla skuteczności rezygnacji D.Z. nie miał zatem znaczenia fakt, że udział w pracach komisji przez pełnomocnika jest niezgodny z prawem. W takiej sytuacji ustanowienie pełnomocnika należało uznać za nieważne, powyższe pismo potraktować jako rezygnację z udziału w pracach komisji i w miejsce D.Z. powołać innego przedstawiciela ZNP. W ocenie skarżącej, Wójt Gminy [...] na potrzeby niniejszego postępowania, zmienił swoją interpretację pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie podał jednak żadnych argumentów uzasadniających stwierdzenie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne.
Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c powołanej ustawy o systemie oświaty, przez jego niezastosowanie, podała, że w pracach komisji konkursowej nie uczestniczył przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej (ZNP), zaś argumenty przedstawione przez Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., mające stanowić uzasadnienie dla odmowy zamiany przedstawiciela ZNP powołanego do udziału w tej komisji, są niezgodne ze stanem faktycznym i nie znajdują podstawy prawnej. Stwierdziła, że wbrew twierdzeniom Wójta zawartym w w/w piśmie, przewodniczący komisji miał 10 dni na powiadomienie B.B. o terminie posiedzenia komisji. Prośba o zmianę przedstawiciela ZNP wpłynęła do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r., a termin posiedzenia komisji konkursowej został ustalony na dzień [...] kwietnia 2012 r. W tym okresie Wójt Gminy [...] miał możliwość powołania B.B. do pełnienia funkcji członka Komisji. Odnosząc się do twierdzenia Wójta Gminy [...], że jego zarządzenie o powołaniu składu osobowego komisji nie przewiduje możliwości zmiany powołanego członka, skarżąca wskazała, że nie podał on przepisu prawa, który uzależniałby możliwość zmiany wydanego zarządzenia od wyraźnego zastrzeżenia takiej możliwości w tym zarządzeniu. Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy [...] posiadając kompetencje do wydania przedmiotowego zarządzenia, był również uprawniony do jego późniejszej zmiany. Miał on zatem wystarczająco dużą ilość czasu na powołanie komisji w składzie zgodnym z ustawą.
Skarżąca odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, przez jego niezastosowanie podała, że Wójt Gminy [...] pomimo stwierdzenia nieprawidłowości w składzie komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, nie unieważnił go i nie zarządził ponownego jego przeprowadzenia. W konsekwencji naruszenie powołanego wyżej przepisu stworzyło możliwość niezgodnego z prawem zastosowania art. 36a ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty i powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] określonemu kandydatowi. Stanowiło to obejście przepisu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej, gdyby skład komisji konkursowej był zgodny z prawem, a więc liczyłaby ona 9 a nie 8 członków, to wówczas nie doszłoby do równego rozkładu głosów i dyrektor zostałby wyłoniony spośród kandydatów biorących udział w konkursie, gdyż głos przedstawiciela ZNP przeważyłby szalę na korzyść jednego z nich.
Zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym stało się również przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę [...], z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. Sprawie nadano sygnaturę III SA/Kr 1347/12. Organ nadzoru zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:
- niezastosowanie art. 36 ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegające na tym, że do składu komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły nie został dopuszczony przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej ZNP, co miało istotny wpływ na wynik konkursu.
- niezastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze. zm.), poprzez niestwierdzenie nieważności przeprowadzonego konkursu mimo istniejących nieprawidłowości, które miały wpływ na jego wynik, co doprowadziło do utrzymania w mocy jego niezgodnego z prawem wyniku, a co za tym idzie wydanie zaskarżonego zarządzenia.
Zdaniem Wojewody [...], analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazuje, że zamiarem Wójta Gminy [...] było niedopuszczenie kolejno wskazanego przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej ZNP do udziału w pracach komisji. Jako nietrafną uznał argumentację Wójta Gminy, że po wyznaczeniu przez związek zawodowy ZNP D.Z. na członka komisji konkursowej niemożliwe było wprowadzenie zmiany w jej składzie w oparciu o upoważnienie dla B.B. oraz, że zostało ono przesłane za późno i nie pozwalało na dokonanie zawiadomienia o terminie i miejscu konkursu we właściwym czasie. W ocenie organu nadzoru czas ten był wystarczający, albowiem upoważnienie zostało przedłożone w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś termin konkursu został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2012 r. Nawet w przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji, stwierdzić należy, iż wola Zarządu Oddziału Miasta i Gminy [...] ZNP , który wskazał swojego przedstawiciela, wyprzedzała termin konkursu, który faktycznie odbył się w dacie powyżej wskazanej. Wójt Gminy [...] po otrzymaniu upoważnienia od D.Z. Prezesa Zakładowej Organizacji Związkowej ZNP dla B.B., powinien był wyjaśnić ewentualne wątpliwości i dokonać stosownej zmiany zarządzenia nr [...] w zakresie składu komisji konkursowej.
Skarżący organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, przewodniczący komisji konkursowej ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zdaniem Wojewody [...], termin ten jest zakreślony na korzyść i w celu ochrony zawiadamianych, a nie zawiadamiającego. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby zawiadomienie dotarło do B.B. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu i ona stawiłaby się na termin, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury. Wójt Gminy [...] po wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości dotyczących statusu B.B., powinien zatem dokonać zmiany zarządzenia nr [...] w przedmiocie składu komisji konkursowej, a przewodniczący komisji konkursowej powinien był ją zawiadomić o terminie i miejscu konkursu. Z treści protokołu prac komisji konkursowej wynika, że stwierdzono jedynie nieobecność D.Z., a fakt upoważnienia przez nią do pracy w komisji z ramienia ZNP B.B. nie został odnotowany.
Ponadto organ nadzoru podał, że w jego ocenie brak dokonania przez Wójta Gminy [...] faktycznej zmiany zarządzenia nr [...] nie przesądzał o nieprawidłowości procedury konkursowej. W tym zakresie rozstrzygająca jest bowiem treść jego pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. przekazanego w wersji elektronicznej ZNP, w którym wyraźnie wskazał, że zmiana desygnowanego przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej nie jest możliwa, albowiem zarządzenie powołujące skład komisji konkursowej nie przewidywało możliwości zmiany jej członka. Wskazanych powyżej nieprawidłowości nie sanuje niestawiennictwo B.B. w składzie komisji konkursowej z powodu choroby. Brak głosu członka zakładowej organizacji związkowej w istotny sposób wpłynął na wynik konkursu, który nie został rozstrzygnięty z uwagi na równą liczbę głosów oddanych na kandydatów. Działania Wójta Gminy [...] wpłynęły na błędne przekonanie zakładowej organizacji związkowej, że do prac komisji konkursowej nie zostanie dopuszczony inny kandydat niż wymieniony w zarządzeniu o powołaniu tej komisji.
W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, iż o nieważności zaskarżonego zarządzenia rozstrzygający jest fakt, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. na godzinę rozpoczęcia prac komisji konkursowej nie stawili się ani B.B., ani żaden inny członek zakładowej organizacji związkowej, a przyczyna tego stanu leży po stronie Wójta Gminy [...]. Brak obecności przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej wpłynął na wynik konkursu, który nie został rozstrzygnięty wobec obecności 8 członków komisji, którzy głosowali 4:4. Głos przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej ZNP byłby zatem rozstrzygający. W związku z powyższym należy uznać, że przeprowadzony konkurs był nieważny, albowiem w toku postępowania konkursowego wystąpiły nieprawidłowości, które miały istotny wpływ na jego wynik. Z tego względu stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia jest konieczne.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę B.D. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty podane w zarządzeniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę Wojewody [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi powołując się na wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych stwierdził, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych, z reguły mają charakter czynności z zakresu prawa pracy, albowiem zmierzają do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Podkreślił, że efektem podejmowanych przez niego i komisję konkursową czynności jest zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym, której nie można zaliczyć do działań ze sfery administracji publicznej. A zatem skoro w tej sprawie przedmiotem skargi są czynności komisji konkursowej, w wyniku których doszło do wydania zaskarżonego zarządzenia, to czynności te nie mieszczą się w kategorii spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego. Pozostają one poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej istnieje domniemanie kompetencji sądów powszechnych, które rozpatrują wszystkie sprawy z wyjątkiem tych, które zostały zastrzeżone dla właściwości innych sądów. W odniesieniu do czynności konkursowych żaden z przepisów ustaw nie wskazuje wprost kompetencji sądów administracyjnych, co w sposób wyraźny wyklucza drogę postępowania przed sądem administracyjnym, a zatem w tej sprawie skarga powinna zostać odrzucona.
W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Wójt Gminy [...], uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wyjaśnił, że organowi nadzoru chodziło o art. 36a ust. 6 cyt. ustawy o systemie oświaty, a nie błędnie podany art. 36 ust. 6 pkt 3 lit. c, gdyż ustawa przepisu takiego nie zawiera. Skład komisji konkursowej został określony w zarządzeniu z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej, celem przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Zarządzenie nie zostało zaskarżone, ani też nie zarzucono mu wad formalnych. Także w samej skardze nie wskazano nieprawidłowości w powołaniu komisji konkursowej. Z § 1 pkt 8 i 9 w/w zarządzenia wynika, że w skład komisji powołano przedstawicieli związków zawodowych, wskazanych przez właściwe organy, a zatem zarzut niezastosowania art. 36 ust. 6 pkt 3 lit. c tej ustawy jest chybiony i merytorycznie nieuzasadniony.
Zdaniem Wójta Gminy [...] brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Jako nietrafne ocenił stwierdzenie Wojewody [...], że do udziału w pracach komisji nie został dopuszczony przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego, gdyż nie stawił się on w terminie posiedzenia komisji. Nie było bowiem sytuacji, aby którykolwiek z członków komisji nie został dopuszczony do udziału w jej pracach. Komisja konkursowa została poinformowana faksem, że przedstawiciel ZNP nie stawi się na posiedzenie z powodu choroby. Podczas całego posiedzenia komisji konkursowej, pomimo nieobecności przedstawiciela ZNP, było quorum umożliwiające skuteczne przeprowadzenie konkursu. W związku z powyższym uznać należy, iż nieobecność przedstawiciela ZNP nie skutkowała niemożnością przeprowadzenia postępowania konkursowego, zaś powołany w skład komisji konkursowej przedstawiciel ZNP o dacie posiedzenia komisji został poinformowany w terminie.
Wójt Gminy [...] wskazał również, iż z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej [...] wynika, iż unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, oraz ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W jego ocenie konkurs został przeprowadzony prawidłowo. Komisja konkursowa została powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w jej składzie znaleźli się również przedstawiciele Kuratorium Oświaty w [...] oraz przedstawiciel innego związku zawodowego, którzy w trakcie prac komisji, jak również po jej zakończeniu, nie zgłaszali uwag co do ewentualnych błędów zaobserwowanych w trakcie prac komisji, a mogących wpłynąć na jej ważność. W konsekwencji Wójt Gminy [...] stwierdził, iż Wojewoda [...] nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a wszystkie podniesione w skardze zarzuty mają charakter teoretyczny.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 10 stycznia 2013 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a., połączyć sprawy ze skarg B.D. i Wojewody [...] do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Kr 1062/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie kontrolę Sądu zainicjowała skarga Wojewody [...], wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz skarga B.D., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody [...] stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Wójta mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru, a zatem skarga jest dopuszczalna. Rozważając dopuszczalność skargi B.D. uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia, interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując, że interes prawny skarżącej jako osoby kandydującej na stanowisko dyrektora szkoły w konkursie, został zaskarżonym aktem naruszony.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafne jest stanowisko Wójta Gminy [...], że zaskarżone zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na dyrektora szkoły należy do czynności ze sfery prawa pracy i w tej sprawie właściwy do jej rozpoznania jest wyłącznie sąd powszechny. Zaskarżone zarządzenie, stanowiące realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy, a stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy), które jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji organu nadzoru oraz sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46, opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej. Stwierdził, że "działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". Jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny także w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym z Konstytucją, opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia uchwały orzec o nieważności , gdy uzna, że jest ona sprzeczna z prawem (dotyczy to także zarządzeń). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. Odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Nie ma zatem podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny aktu podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Inne podejście oznaczałoby ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnych skutków tego aktu w zakresie prawa cywilnego, czy prawa pracy. Zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w tego typu sprawach przyjmuje się kognicję zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., I OSK 1525/09). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie komisji konkursowej, lecz akt organu wykonawczego gminy. W związku z tym argumenty Wójta Gminy [...] podane w uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi w tej sprawie, jako wniesionej na akt komisji konkursowej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, uznał zasadność zarzutów podnoszonych w skargach, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa.
Stwierdził, że skarżący trafnie zarzucili, iż zatwierdzenie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym zostało podjęte z naruszeniem art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W niniejszej sprawie, wbrew wyraźnemu, wynikającemu z art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty, obowiązkowi ustawowemu, na skutek nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów, czemu Wójt Gminy [...] dał wyraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., do składu komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] nie został dopuszczony przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej Związku Nauczycielstwa Polskiego. To uchybienie w procedurze konkursowej mogło mieć wpływ na wynik konkursu, gdyż głosowanie doprowadziło do rozkładu głosów 4 do 4. Wójt Gminy [...], mimo tego naruszenia prawa w procedurze konkursowej, które należy kwalifikować jako "inną nieprawidłowość, która mogła wpłynąć na wynik konkursu", nie unieważnił konkursu, do czego zobowiązywał go § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotnych w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i stanowią wadę powodującą konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Wskazał, że niezasadne jest również stanowisko Wójta Gminy [...], iż po wyznaczeniu przez związek zawodowy ZNP D.Z. na członka komisji konkursowej, nie było możliwe wprowadzenie zmiany w jej składzie w oparciu o upoważnienie dla B.B. Na uwzględnienie nie zasługuje także podnoszony przez niego argument, że upoważnienie B.B. przez Związek Nauczycielstwa Polskiego zostało przesłane za późno i niemożliwe było dokonanie zawiadomienia o terminie i miejscu konkursu we właściwym czasie. Upoważnienie zostało doręczone organowi w dniu [...] kwietnia 2012 r., a więc znacznie przed terminem konkursu wyznaczonym na dzień [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] zasadnie wskazał, że w przypadku, gdy Wójt Gminy [...] po otrzymaniu pisma od D.Z. powziął wątpliwości co do jego treści, powinien je wyjaśnić, a następnie dokonać stosownej zmiany zarządzenia nr [...] w zakresie składu komisji konkursowej. Prawidłowo zauważył, iż wynikający z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej termin 7 dni na powiadomienie członków komisji oraz kandydatów o terminie posiedzenia, został wprowadzony celem zagwarantowania ochrony praw osób zawiadamianych. Nawet w przypadku, gdyby zawiadomienie dotarło do B.B. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu, ale stawiłaby się ona na posiedzenie, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, wbrew obowiązującym wymogom ustawowym, nie dokonano zmian w składzie komisji konkursowej oraz nie zawiadomiono B.B. o terminie posiedzenia komisji konkursowej. Pomimo upoważnienia jej, jako przedstawiciela ZNP do udziału w komisji konkursowej konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], nie zagwarantowano jej prawa do udziału w posiedzeniu tej komisji. Faktyczne niestawiennictwo D.Z. z powodu choroby, nie sanuje wskazanych powyżej nieprawidłowości procedury konkursowej. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraźnie wynika, że nie dopuszcza on do prac konkursowych innego kandydata niż wymieniony w zarządzeniu w sprawie składu komisji konkursowej. Przeprowadzony konkurs był zatem dotknięty wadą nieważności, gdyż w toku jego przeprowadzenia zachodziły nieprawidłowości, które miały istotny wpływ na jego wynik. W związku z tym wydanie przez Wójta Gminy [...] zarządzenia o zatwierdzeniu tego konkursu jest niezgodne z prawem.
Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co spowodowało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy czynności komisji konkursowej podejmowane w oparciu o regulamin konkursu określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373) nie podlegają kognicji sądu administracyjnego;
ewentualnie, w sytuacji nieuwzględnienia powyższego zarzutu:
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż czynności Wójta Gminy [...] uniemożliwiły udział przedstawiciela związku zawodowego w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...];
3. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu, jak również poprzez uznanie, iż członkowie komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły mogą działać przez pełnomocnika;
4. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art.147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, iż zarządzenie Wójta Gminy [...] w sposób istotny narusza prawo, co skutkuje jego nieważnością.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skarg, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w całości powtórzył argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargi. Podtrzymał twierdzenie, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy. W istocie ich efektem jest nawiązanie stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, które nie można zaliczyć do działań ze sfery administracji publicznej. Są to zatem czynności nie mieszczące się w kategorii spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu w tej sprawie skargi powinny zostać odrzucone.
Zdaniem Wójta Gminy [...] brak było podstawy do stwierdzenia nieważności jego zarządzenia z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Rabie Niżnej i przyjęcia dokumentacji po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska skarżących, że komisja konkursowa działała wadliwie, gdyż do udziału w jej pracach nie został dopuszczony przedstawiciel ZNP i miało to istotny wpływ na wynik konkursu. Wskazać jednak należy na niekonsekwencję tego stwierdzenia. Z jednej strony przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie ma pismo Wójta z dnia [...] kwietnia 2012 r. i późniejszy stan faktyczny w sprawie nie jest istotny np. fakt niestawiennictwa B.B. z powodu choroby (str. 15 uzasadnienia), a z drugiej strony podaje się, że głosowanie doprowadziło do rozkładu głosów 4 do 4, a więc rzekome niedopuszczenie przedstawiciela ZNP mogło mieć wpływ na wynik konkursu. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się jednak zgodzić. Albo uznaje się, że dla rozstrzygnięcia wiążąca jest sama teoretyczna możliwość wzięcia udziału w pracach komisji przez przedstawiciela związku zawodowego albo rzeczywisty przebieg prac komisji. Skoro w terminie posiedzenia Komisji nie stawił się żaden przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego, to zarzuty skarżących były czysto teoretyczne. Nie było zatem sytuacji opisywanej w skargach i wyroku, że jakikolwiek z członków Komisji nie został dopuszczony do udziału w jej pracach. Komisja została poinformowana o tym, że przedstawiciel ZNP nie stawi się na jej posiedzenie z uwagi na chorobę – informacja ta została przekazana faxem i stanowiła usprawiedliwienie nieobecności członka. Podczas całego posiedzenia Komisji Konkursowej było quorum umożliwiające skuteczne przeprowadzenie konkursu. Nieobecność przedstawiciela ZNP nie skutkowała niemożnością przeprowadzenia postępowania konkursowego, a zatem argument o niedopuszczeniu do udziału w pracach Komisji przedstawiciela ZNP nie posiada uzasadnienia, bowiem żaden inny przedstawiciel ZNP nie stawił się na posiedzenie Komisji. W skład komisji konkursowej został powołany przedstawiciel ZNP i został on w terminie poinformowany o dacie posiedzenia komisji. Z treści pisma D.Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (doręczone do Urzędu Gminy w dniu [...] kwietnia 2012 r.) wynika, że udzielenie przez nią pełnomocnictwa ("upoważniam") B.B. Ponadto D.Z. w dniu [...] kwietnia 2012 r. osobiście odebrała pismo zawierające informację o terminie i miejscu przeprowadzenia konkursu. W tym czasie, od trzech dni miała świadomość, że upoważniła do udziału inną osobę, jednakże nie poinformowała o tym Przewodniczącej Komisji Konkursowej ani pracowników urzędu gminy. W związku z powyższym, do końca nie było wiadomo, czy będzie ona uczestniczyła w pracach komisji, czy też nie. Udzielenie przez nią pełnomocnictwa nie wykluczało jej osobistego udziału w pracach komisji.
Wójt Gminy [...] nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że mógł zmienić zarządzenie i zawiadomić B.B., gdyż "nawet gdyby zawiadomienie dotarło do B.B. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu, ale stawiłaby się ona na posiedzenie, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury" (str. 15 uzasadnienia). Sąd nie wyjaśnia jednak, jak miałby postąpić organ w przypadku, gdyby zawiadomienie przed datą konkursu do niej nie dotarło. W takiej sytuacji, brak przedstawiciela związku zawodowego byłby oczywistym naruszeniem procedury. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że była ona zawiadomiona o terminie konkursu. Skoro bowiem D.Z. wyznaczyła ją swoim pełnomocnikiem, to niewątpliwie poinformowała ją o terminie konkursu. Poza tym, w aktach sprawy znajduje się pismo ZNP z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym podaje się, że B.B. nie będzie uczestniczyć w pracach komisji z powodu choroby. Nie wyznaczono jednak żadnego innego przedstawiciela ZNP. W związku z powyższym, zarzucenie organowi, iż nie dopuścił przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej do udziału w pracach komisji konkursowej jest pozbawione podstaw.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej osoba powołana do komisji konkursowej powinna w niej działać osobiście, a nie przez pełnomocnika. Charakter pracy komisji, sposób jej powoływania, tryb pracy, a nawet sposób dokumentowania prowadzonych czynności wskazują, iż w sytuacji powołania do składu komisji konkursowej nie można się posłużyć osobą pełnomocnika. Istotą konkursu jest także osobisty kontakt między kandydatami a biorącymi udział w konkursie, co ulegałoby zakłóceniu w sytuacji, gdyby pełnomocnik mógł na dowolnym etapie postępowania działać za mocodawcę – członka komisji. Wymóg zróżnicowanego, określonego przepisami składu komisji, ma zapewnić wybór najlepszego kandydata na dyrektora szkoły.
Z przepisów regulujących postępowanie konkursowe wynika uprawnienie dla organu prowadzącego szkołę do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania 4) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Wójt Gminy [...] mógł zatem unieważnić przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora, tylko w razie stwierdzenia, że zachodzi jedna z wymienionych powyżej okoliczności.
Z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze, stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie, ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę. Organ prowadzący szkołę, analizując przekazaną przez przewodniczącego komisji konkursowej dokumentację postępowania konkursowego uznał, że konkurs został przeprowadzony prawidłowo. Komisja Konkursowa została powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w jej składzie znaleźli się również przedstawiciele Kuratorium Oświaty [...] oraz przedstawiciel innego związku zawodowego, którzy w trakcie prac komisji, jak również po jej zakończeniu, nie zgłaszali uwag co do ewentualnych błędów, czy nieprawidłowości zaobserwowanych w trakcie prac komisji, a mogących wpłynąć na jej ważność. Nie było zatem nieprawidłowości skutkujących nieważnością jej prac.
W związku z powyższym w ocenie Wójta Gminy [...], wydając zaskarżone zarządzenie, nie naruszył art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, a odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe.
Wojewoda [...] i B.D. w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wojewoda [...] w uzasadnieniu odpowiedzi podał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, jakoby czynności komisji konkursowej, zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], należały do czynności ze sfery prawa pracy i właściwym w sprawie byłby sąd powszechny, a nie sąd administracyjny jest niezasadny. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest rozstrzygnięcie komisji konkursowej, a akt Wójta Gminy [...] w postaci zarządzenia zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], oparty na przepisach prawa administracyjnego, który podlega kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnych jego skutków w zakresie prawa cywilnego czy prawa pracy.
W ocenie Wojewody [...], w tej sprawie, wbrew obowiązkowi ustawowemu wynikającemu z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty, na skutek niewłaściwej interpretacji przez Wójta Gminy [...] obowiązujących przepisów (niemożliwym była zmiana desygnowanego przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej) do składu komisji konkursowej mającej dokonać wyboru na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], ostatecznie przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej Związku Nauczycielstwa Polskiego nie został dopuszczony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że wobec naruszenia prawa w procedurze konkursowej, stosownie do § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, konkurs na stanowisko dyrektora powinien być unieważniony.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii pełnomocnictwa udzielanego innej osobie wyjaśnił, że D.Z., początkowo desygnowana jako przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej Związku Nauczycielstwa Polskiego, wyznaczając do składu komisji konkursowej B.B. działała nie jako osoba prywatna, udzielająca pełnomocnictwa innej osobie (B.B.) do podejmowania działań w komisji za swojego mocodawcę, ale jako Prezes Zarządu Oddziału Miasta i Gminy [...] ZNP. W związku z powyższym wyznaczona do składu komisji konkursowej na dyrektora ZPO B.B. nie występowała w charakterze pełnomocnika D.Z. do podejmowania działań w jej imieniu, a została desygnowana przez Prezesa Zarządu ww. Oddziału ZNP do składu komisji jako przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej, zgodnie z wymogiem ustawowym. Nieuzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i uznanie, że członkowie komisji konkursowej mogą działać przez pełnomocnika.
B.D. w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podała, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W tej sprawie przedmiotem skargi było zarządzenie Wójta Gminy [...], będące aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a nie poszczególne czynności podejmowane przez komisję konkursową.
Ponadto wskazała, iż twierdzenia Wójta Gminy [...], że jego działania nie uniemożliwiły przedstawicielowi związku zawodowego, jakim jest Związek Nauczycielstwa Polskiego, udziału w pracach komisji konkursowej powołanej w celu dokonania wyboru dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] oraz, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu, nie zasługują na uwzględnienie. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedstawiciel ZNP nie został przez organ dopuszczony do udziału w pracach komisji konkursowej. Stanowiło to naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty. W istocie wywołało ono skutek w postaci niemożności dokonania przez komisję konkursową wyboru dyrektora, z uwagi na równe rozłożenie głosów wynikające z parzystej liczby członków komisji. W związku z powyższym organ był zobowiązany do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu szkołę unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia w przypadku stwierdzenia, że doszło do "nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Wójt Gminy [...] błędnie interpretuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzając, że "albo uznajemy, że wiążąca dla rozstrzygnięcia jest sama teoretyczna możliwość wzięcia przez przedstawiciela związku zawodowego udziału w pracach komisji albo rzeczywisty przebieg prac komisji". W przedmiotowej sprawie brak "teoretycznej możliwości wzięcia udziału w pracach komisji konkursowej przez przedstawiciela związku zawodowego" stanowił "nieprawidłowość" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia, a "rzeczywisty przebieg prac komisji", tj. niemożność dokonania przez nią wyboru dyrektora, potwierdzał, że była to nieprawidłowość, która "mogła mieć wpływ na wynik konkursu". W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowość ta niewątpliwie miała wpływ na wynik konkursu, gdyż komisja działająca bez przedstawiciela ZNP nie była w stanie zrealizować zadania, do została powołana.
Zdaniem B.D. Wójt Gminy [...] w sposób nieuzasadniony i niecelowy podnosi argumenty dotyczące m.in. faktu, że komisja konkursowa w trakcie swoich prac posiadała quorum, w związku z czym nieobecność przedstawiciela ZNP nie uniemożliwiała przeprowadzenia postępowania konkursowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania .
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., przez przyjęcie, iż zaskarżone zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Rabie Niżnej jest aktem organu samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym kognicji sądu administracyjnego, uznać należy, iż jest on niezasadny. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wyżej wymienione zarządzenie, a nie czynności komisji konkursowej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie, stanowiące realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest aktem władczym opartym na przepisach prawa administracyjnego, niezależnie od jego ewentualnych skutków w zakresie prawa pracy, które podlega nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych.
Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1381/04, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1 poz.14).
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast istotne w sprawie fakty, znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, które przy uwzględnieniu treści art. 133 §1 P.p.s.a. zostały przez Sąd pierwszej instancji przyjęte za podstawę wyrokowania, nie dają podstaw do twierdzenia, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy.
W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność aktu uwzględniając faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny – reguł proceduralnych.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej i jego kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest nietrafne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, było uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenie jego nieważności.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu oraz, że członkowie komisji konkursowej mogą działać przez pełnomocnika stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.
Zgodnie z art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;
2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;
3) po jednym przedstawicielu:
a) rady pedagogicznej,
b) rady rodziców,
c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.
Stosownie do treści § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż Wójt Gminy [...] naruszył w/w przepisy, poprzez niedopuszczenie do składu komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej Związku Nauczycielstwa Polskiego.
Z akt sprawy wynika, że wprawdzie zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] powołał on dziewięcioosobową komisję konkursową, która miała przeprowadzić konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i w jej składzie wymieniono jako członka m.in. Prezesa Zarządu Oddziału Miasta i Gminy [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego D.Z., to jednak w istocie na skutek nieprawidłowej interpretacji przez Wójta Gminy [...] obowiązujących przepisów (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. przekazane w wersji elektronicznej ZNP w którym wskazał na niemożność zmiany powołanego w skład komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej ZNP) do składu komisji konkursowej przedstawiciel tego związku zawodowego nie został dopuszczony. Brak głosu przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej ZNP w dniu [...] kwietnia 2012 r. w sposób istotny wpłynął na wynik konkursu, który z uwagi na równą liczbę głosów oddanych na kandydatów nie został rozstrzygnięty.
Sąd pierwszej instancji, trafnie zauważył, że w przypadku, gdy Wójt Gminy [...] powziął wątpliwości co do treści pisma D.Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. powinien był je wyjaśnić, a następnie zmienić zarządzenie nr [...] w zakresie składu komisji konkursowej.
Ponadto zauważyć należy, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał, że członkowie komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły mogą działać przez pełnomocnika. Rozważania dotyczyły bowiem nie kwestii występowania B.B. jako pełnomocnika D.Z., lecz możliwości zawiadomienia jej o terminie i miejscu konkursu i stwierdzenia, że nie zagwarantowano jej prawa do udziału w posiedzeniu tej komisji. Jak wyżej wskazano, Wójt Gminy [...] nie dopuszczał bowiem możliwości zmiany składu komisji konkursowej powołanej zarządzeniem nr [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).