I OSK 1574/07

I OSK 1574/07 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2007-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Symbol z opisem
6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne
Osoby niepełnosprawne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 6/07 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2007-07-03
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
art. 12 ust. 5 i ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 6/07 w sprawie ze skargi G. Ł. na bezczynność Starosty Powiatu M. w przedmiocie umorzenia pożyczki postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. przyznać adwokatowi J. O. – R. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, oraz należny podatek od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 lipca 2007r., II SAB/Wa 6/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. Ł. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie umorzenia pożyczki.
W rozpatrywanej sprawie G. Ł. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Starosty M. polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie odroczenia terminu spłaty pożyczki udzielonej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.s.a. sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 tego przepisu, tj. takich, które mogą się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej: ustawa, przewidziano udzielanie przez organy administracji publicznej, na podstawie umowy, pomocy w związku z aktywizacją zawodową niepełnosprawnych. Przepis art. 12 tej ustawy stanowi, że starosta udziela osobie niepełnosprawnej ze środków Funduszu pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub rolniczej. W przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową dłużnika starosta, na wniosek tego dłużnika, może odroczyć termin spłaty pożyczki, rozłożyć jej spłatę na raty lub umorzyć spłatę w części albo w całości, jeżeli pożyczka stała się wymagalna (art. 12 ust. 5).
Nie budzi wątpliwości, że pożyczka przewidziana w art. 12 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zawierana w formie umowy, została oparta na konstrukcji umowy pożyczki, uregulowanej w przepisach art. 720-724 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny. To stwierdzenie znajduje oparcie w treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67 poz. 439 ze. zm.), które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron. Nie może być również wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru pożyczki zawartej w dniu [...] lipca 2002 r. przez strony rozpoznawanej sprawy. Tak więc stosunek prawny zawiązany na podstawie umowy pożyczki, zawartej między Starostą M. a G. Ł. jest stosunkiem cywilnoprawnym, co oznacza, że sprawy powstałe na tle tego rodzaju stosunku są sprawami cywilnymi, należącymi - w myśl art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego - do właściwości sądów powszechnych.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która nie może być załatwiona w takiej formie. Wprawdzie art. 66 ustawy stanowi, iż w sprawach nienormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, jednak zawarte w tym przepisie odesłanie do kpa znajduje się obok odesłania do innych ustaw, w tym także do Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w sprawach cywilnych zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego zaś w sprawach administracyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przykładem sprawy administracyjnej, która może powstać na tle ustawy o rehabilitacji, jest sprawa przyznania danemu podmiotowi prawnemu statusu zakładu pracy chronionej (art. 30 ust. 1). W art. 66 nie można zatem upatrywać podstawy do przekazania spraw pożyczek na drogę postępowania administracyjnego.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż sprawy związane z pożyczką udzieloną osobie niepełnosprawnej z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych załatwiane są w drodze czynności cywilnoprawnych, a więc czynności niemieszczących się w powyższym katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Z tych względów należy uznać, iż kwestie te pozostają poza właściwością sądów administracyjnych.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak na wstępie.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik G. Ł. zakwestionowała to postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. poprzez wydanie postanowienia odrzucającego skargę, przy istnieniu podstaw do rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem i uwzględnienia skargi, albowiem sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a organ administracji w przedmiotowej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 104 kpa, art. 107 kpa oraz art. 12 ust. 5 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji bowiem zgodzić się nie sposób. Jest faktem, iż pożyczka jest stosunkiem cywilnoprawnym. Zważyć jednak należy, iż stronami pożyczki udzielonej na zasadach przewidzianych w ustawie jest obok skarżącego - Starosta M. - jako organ administracji.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy dojść do przekonania, iż rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie umorzenia czy odroczenia spłaty pożyczki, o których mowa w art. 12 ust 5 ustawy winny zapadać w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej.
Rozstrzygnięcia Starosty M. jakie zapadły w przedmiotowej sprawie (pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] maja 2006 r. i [...] lipca 2006 r.), nie mające formy decyzji należy uznać, za naruszające art. 104 kpa, art. 107 kpa oraz art. 12 ust. 5 ustawy.
Tezę tę potwierdza dodatkowo fakt, iż racjonalny ustawodawca nie mógłby pozwolić aby decyzje w sprawach tak ważkich - dotyczących rozliczeń finansowych z ludźmi niepełnosprawnymi, podejmowane były przez organ administracji w niekontrolowanej, dowolnej formie. Jednoosobowe arbitralne rozstrzygnięcia powodować mogłyby bowiem nadużywanie prawa, a pozostawienie w ręku urzędnika nadmiaru kompetencji oraz daleko idącej uznaniowości w podejmowaniu decyzji sprzyjałoby powszechnemu lekceważeniu obywatela i ważnych dla niego spraw.
W takim przypadku niepełnosprawny pożyczkobiorca byłby bezbronny, co jest niedopuszczalne w państwie demokratycznym. Jest zatem oczywistym, iż legalność decyzji wydanych przez Starostę powinna podlegać ocenie przez inny organ.
Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia, WSA oparł swoje stanowisko w sprawie na postanowieniu NSA z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt: III S.A. 606/2000.
Zważyć jednak należy, iż zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania tego orzeczenia przepisami inny organ udzielał pożyczki niepełnosprawnemu, a inny organ wydawał decyzję odnośnie umorzenia pożyczki na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy. Ponadto, na gruncie ówczesnego stanu prawnego (art. 12 ust 6 ustawy) istniała możliwość odwołania się od decyzji marszałka województwa do Prezesa Zarządu PFRON. Pożyczkobiorca miał zatem możliwość dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.
Skoro w związku ze zmianą ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. ustawodawca uchylił możliwość zaskarżenia decyzji do Prezesa Zarządu PFRON, decyzję o umorzeniu podejmuje w chwili obecnej organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie zgodnie z zasadami kpa.
WSA zatem wydając orzeczenie o odrzuceniu skargi nie wziął pod uwagę, że zmiana przepisów ustawy skutkując brakiem prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia nie była intencją ustawodawcy. Podnieść należy niezależnie, iż skarżący zawierając umowę pożyczki miał prawo sądzić, że w przypadku trudnej sytuacji losowej będzie mu udzielona pomoc w postaci odroczenia terminu spłaty pożyczki lub umorzenia części lub całości pożyczki.
Skoro zatem rozstrzygnięcie w sprawie winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej, a Starosta M. jej nie wydał uznać należy, iż dopuścił się bezczynności. Wobec powyższego, skarga do WSA w przedmiotowej sprawie była zasadna i sprawa winna być rozstrzygnięta wyrokiem ją uwzględniającym. Tym samym postanowienie o odrzuceniu skargi przez WSA stanowi zatem naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi WSA odrzucił skargę bez uzasadnionej podstawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta M. wniósł o jej oddalenie z powodów podobnych tym, jakie podniósł Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zarzuca ona, że Sąd I instancji niezasadnie odrzucił skargę zamiast ją uwzględnić bowiem sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego a organ administracyjny naruszył przepisy art. art. 104 i 107 kpa oraz art. 12 ust. 5 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestią istotną w niej jest natomiast czy wypowiedź właściwego organu w przedmiocie odroczenia terminu spłaty pożyczki udzielonej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ma mieć formę decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji przyjął prawidłowo, iż stosunek prawny powstały na podstawie umowy pożyczki jest stosunkiem cywilnoprawnym wobec czego sprawy powstałe na tym tle są sprawami cywilnymi, należącymi do właściwości sądów powszechnych.
Przepis art. 12 ust. 5 ustawy, obowiązujący w chwili orzekania Sądu I instancji stanowił, że w przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową dłużnika starosta, na wniosek tego dłużnika, może odroczyć termin spłaty pożyczki, rozłożyć jej spłatę na raty lub umorzyć spłatę w części albo w całości, jeżeli pożyczka stała się wymagalna.
Do dnia 1 lutego 2003r. obowiązywał jeszcze ust. 6 tego artykułu, który przewidywał możliwość odwołania się od decyzji marszałka województwa do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w tym czasie możliwość, jaką przewiduje ust. 5 art. 12 ustawy, miał marszałek województwa).
Od dnia 1 lutego 2003r. przepis art. 12 ust. 6 ustawy został uchylony, w dacie wniesienia wniosku nie istniała już więc możliwość "decydowania" w tym przedmiocie.
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 67, poz. 439 ze zm.) w § 8 ust. 6 mówiło jedynie o "decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczki" natomiast w § 8 ust. 8, że w przypadku ubiegania się o odroczenie terminu spłaty pożyczki, rozłożenia jej spłaty na raty lub umorzenia spłaty w części lub w całości z uwagi na trudną sytuację materialną lub losową dłużnik powinien do wniosku dołączyć dokumenty potwierdzające tę okoliczność. W żadnym postanowieniu tego aktu prawnego – gdy chodzi o odroczenie terminu spłaty pożyczki, nie ma mowy o formie, w jakiej powinien być załatwiony wniosek dłużnika o wspomniane odroczenie.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne również nie poświęcało uwagi temu zagadnieniu natomiast w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej albo rolniczej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "decyzja" marszałka województwa, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym, w związku z czym nie jest dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001r., III SA 606/00, zbiór komputerowy). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2006r., II GSK 296/05 (zbiór komputerowy) powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006r., II GPS 1/06, w której NSA stwierdził, że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.s.a. oraz że na odmowę udzielenia takiej pożyczki nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ONSA i WSA 2006, nr 4, poz. 95). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wyrażany pogląd, iż umowny charakter wsparcia finansowego powoduje, że taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, iż przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów kpa.
Wspomniany wcześniej § 8 rozporządzenia z dnia 22 maja 1998r. w ust. 1 stanowił, że umowa powinna przewidywać możliwość umorzenia pożyczki do wysokości 50% kwoty udzielonej pożyczki, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy i spełniania pozostałych warunków umowy (...), a w ust. 4 – iż o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczki pożyczkodawca powiadamia pożyczkobiorcę w formie pisemnej w terminie nie przekraczającym 30 dni od złożenia wniosku o umorzenie.
Brak podstaw by możliwość, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia miała uzyskiwać swój konkretny wyraz w decyzji administracyjnej właściwego organu. Wszelkie zatem sporne kwestie powinny być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Takie też postanowienie zawiera umowa zawarta przez skarżącego ze Starostą M.. Odnosi się to również do tego, czego oczekiwał G. Ł. od tego organu administracyjnego – odroczenia terminu spłaty pożyczki udzielonej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
W świetle powyższego wywodu Sąd I instancji nie naruszył żadnego przepisu prawa powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 184 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu opiera się na przepisie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).