I OSK 157/23

I OSK 157/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1708/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3, art. 182 § 2 i 3, art. 188, art. 203, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1708/21 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 października 2021 r. nr SKO.NP/4115/429/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia 16 września 2021 r. o nr GOPS/5240/SP/O/5/09/2021, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz I. B. kwotę 840,- (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. o sygn. akt III SA/Kr 1708/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") oddalił skargę I.B. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 14 października 2021 r. znak SKO.NP/4115/429/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym .
Decyzją z 16 września 2021 r. Nr GOPS/5240/SP/O/5/09/2021 Burmistrz Z. (dalej: "organ I instancji" lub "Burmistrz") odmówił I.B. wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), zaznaczył, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia, bowiem stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został ustalony od maja 2021 r., czyli kiedy miała ona 83 lata.
Po rozpoznaniu odwołania I.B. SKO, w decyzji z 14 października 2021 r., uznało, że kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kolegium stwierdziło, że Strona nie wykazała, aby zakres opieki nad ojcem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W oparciu o informacje wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zauważono, że niepełnosprawny nie jest osobą leżącą, która nie może w sposób zupełny samodzielnie funkcjonować. Zwrócono też uwagę, iż Skarżąca podjęła studia zaoczne. Organ II instancji ocenił, że opieka sprawowana przez Skarżącą nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego, a wskazywany przez nią zakres opieki w połączeniu ze stanem zdrowia ojca nie jest tego rodzaju, że wykluczałby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
I.B. wniosła skargę od powyższego rozstrzygnięcia kwestionując ustalenia organów, iż jej ojciec może samodzielnie funkcjonować, w tym poruszać się po schodach. Zwróciła uwagę na szereg zajęć pielęgnacyjnych i rehabilitacyjnych, jakie musi wykonywać przy ojcu i które uniemożliwiają jej wykonywanie pracy zawodowej. Stwierdziła też, że podjęcie przez nią studiów zaocznych nie jest przeszkodą do uznania, że opieka ma charakter stały, bowiem osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego mają prawo korzystać z pomocy osób trzecich i nie muszą być z podopiecznym całą dobę.
Uzasadniając swój wyrok WSA zauważył, w oparciu o ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego, że ojciec Skarżącej posiada wydane na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, nie używa pampersów, samodzielnie ubiera się, spożywa posiłki, przemieszcza się po domu, zaś podczas wizyty pracownika socjalnego osobiście otworzył drzwi i następnie poszedł zawołać, przebywającą na piętrze domu, córkę. Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy zawodowej, jednocześnie jednak przyznała, że podjęła studia zaoczne i w co drugi weekend będzie wyjeżdżać do R. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach SKO trafnie orzekło o braku podstaw do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadnie bowiem organ stwierdził, że skoro ojciec Skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą, wymagającą permanentnej opieki, to brak było podstaw aby przyjmować, że ustalony w sprawie zakres opieki, uniemożliwia Stronie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezsporne bowiem w sprawie było to, że ojciec Skarżącej nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowany, porusza się o własnych siłach i nie wymaga karmienia. W zakresie więc podstawowych czynności bieżącego, codziennego funkcjonowania, jest on samodzielny. Ustalenia te wynikają z bezpośrednio przeprowadzonego dowodu w postaci wywiadu środowiskowego pracownika socjalnego. Nadto, informacji będących podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie udzieliła, w trakcie tego wywiadu, sama Skarżąca. Brak było zatem podstaw, aby dokument ten kwestionować i podważać płynące z niego ustalenia, a to z kolei pozwalało zasadnie uznawać, że dokument ten odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Powyższe, przy uwzględnieniu opisanego wyżej zakresu, charakteru i skali czynności opiekuńczych udzielanych przez Skarżącą ojcu, nakazywało uznać, że czynności opiekuńcze w tej sprawie mogą być realizowane przez Stronę, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej.
Sąd ten zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjnej przyznawane jest, aby rekompensować - osobie sprawującej opiekę - utratę dochodów, wynikającą z konieczności pielęgnacji niepełnosprawnego członka rodziny, której charakter i zakres, wymuszają rezygnację z pracy lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący o takie świadczenie musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzić musi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Sam fakt, że ojciec Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie oznacza jeszcze, że spełnione są przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż sprawowanie tej opieki wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Zdaniem WSA za brakiem wskazywanego powyżej związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez Skarżącą opieką, a rezygnacją z zatrudnienia, jako ustawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawia także okoliczność podjęcia przez skarżącą studiów. Strona mając możliwość podjęcia pracy choćby nie w pełnym wymiarze – zdecydowała się jednak poświęcić swój czas na kształcenie się.
Sąd I instancji zauważył także, że poza córką, niepełnosprawny ma jeszcze także dwóch synów, na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem rodzica (art. 129 § 1 K.r.o.). Uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez zapewnienie niepełnosprawnemu ojcu stosownej opieki i pomocy, niewątpliwie przybrać może także postać finansową, tj. przeznaczania części swoich dochodów na pokrycie koniecznych w tym względzie wydatków. Może to polegać na opłaceniu opiekunki osoby niepełnosprawnej lub pieniężnego wynagrodzenia tego spośród rodzeństwa zobowiązanego do opieki, które przejmuje na siebie znaczną część obowiązków względem niepełnosprawnego rodzica. Zatem, fakt podejmowania – nawet wymagającej dużego nakładu czasu – pracy zawodowej przez braci Skarżącej, nie może być postrzegany jako zwolnienie ich z obowiązku alimentacyjnego i przerzucenie tego obowiązku na inne osoby. Przyznanie Skarżącej przedmiotowego świadczenia przerzucałoby na wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach niepełnosprawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.B. zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż:
• świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli istnieją inne dzieci osoby wymagającej opieki i mogą one finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci istnieją lub mogą sprawować bądź finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
• prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobom studiującym (nawet w systemie niestacjonarnym), gdyż podjęcie studiów przemawiałoby za uznaniem braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką, a rezygnacją z zatrudnienia, jako ustawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom studiującym (zwłaszcza w systemie niestacjonarnym), a podjęcie studiów nie przemawia za uznaniem braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką, a rezygnacją z zatrudnienia, jako ustawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do jego przyznania, w tym zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, a zakres sprawowanej opieki uniemożliwia Skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co skutkowało wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym:
• błędnie oraz w sposób dowolny ustaliły, iż w niniejszej sprawie opieka sprawowana przez Skarżącą nad jej ojcem nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego (brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem), gdyż rzekomo czynności opiekuńcze w tej sprawie mogą być realizowane przez Skarżącą, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej oraz nie kolidują z możliwością podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie opieka sprawowana przez Skarżącą nad jej ojcem ma charakter stały i nieprzerwany (istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem), a czynności opiekuńcze w niniejszej sprawie nie mogą być realizowane przez Skarżącą, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej oraz kolidują z możliwością podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia,
• nie zweryfikowały możliwości majątkowych braci Skarżącej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ojcem, i nie zweryfikowały czy Skarżąca jest zmuszona pozostawać w ciągłej dyspozycji jej ojca, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż opieka sprawowana przez Skarżącą nad jej ojcem ma charakter stały i nieprzerwany (zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowaniem, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz, że Skarżąca jest zmuszona pozostawać w ciągłej dyspozycji jej ojca, a także, iż bracia Skarżącej nie mają możliwości sprawowania opieki nad ojcem bądź partycypowania w jej finansowaniu, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,
b) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż opieka sprawowana przez Skarżącą nad jej ojcem nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego (brak jest w sprawie bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowaniem przez Skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem), a gdyby Skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, iż opieka sprawowana przez Skarżącą nad jej ojcem ma charakter stały i nieprzerwany (zakres czynności opiekuńczych, jakich wymaga ojciec Skarżącej oraz wymiar sprawowanej przez Skarżącą opieki nad jej ojcem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
1) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. zaświadczenia lekarskiego z 19 października 2022 r. na okoliczność jego treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez I.B. należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż ojciec Skarżącej – T.B. - legitymuje się orzeczeniem o znaczym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2021 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie budzi też wątpliwości, iż opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje Skarżąca. Spór dotyczy natomiast oceny występowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą, a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ponadto Strona kwestionuje stanowisko Sądu I instancji oraz organów, iż posiadanie przez nią rodzeństwa, na którym ciążą obowiązki alimentacyjne wobec T.B., ma wpływ na prawo I.B. do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do powyższych, spornych kwestii przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji administracyjnych) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.
Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego (z dnia 7 września 2021 r.) wynika, iż Skarżąca jako jedyna sprawuje opiekę na niepełnosprawnym ojcem. Przygotowuje posiłki, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, pierze, sprząta, robi zakupy. Z kolei w złożonym pod odpowiedzialnością karną oświadczeniu z dnia 09 września 2021 r. Skarżąca wyjaśniła, iż w ramach opieki nad ojcem wykonuje następujące czynności: codziennie przygotowuje posiłki jak śniadanie, obiad, kolacja; podaje lekarstwa i kontroluje ich dawkowanie oraz przyjmowanie; pomaga w poruszaniu się i przemieszczaniu po domu, w tym m. in. w celach załatwienia potrzeb fizjologicznych; obsługuje sprzęt do rehabilitacji i czuwa nad jej prawidłowym przebiegiem (sprzęt [...] - sprzęt w postaci maty elektrycznej z przeznaczeniem medycznym), pomaga w ćwiczeniach Afapp i Afast w związku z rozpoznaną u ojca afazją, chodzi na zakupy spożywcze, jak również środków higieny osobistej, zaopatrując ojca w przedmioty niezbędne do życia codziennego, wykonuje wszelkie czynności związane z utrzymaniem porządku w domu: pranie, prasowanie, wymiana pościeli, odkurzanie; organizuje spacery, w których to pomaga ojcu w poruszaniu się; organizuje wizyty lekarskie, na które zawozi ojca i uczestniczy w nich; pozostaje w stałym kontakcie z lekarzami prowadzącymi tatę, tym samym monitoruje stan jego zdrowia i reaguje na wszelkie dolegliwości; organizuje pomoc osób trzecich (brata) do wykonywania wszelkich czynności kąpielowych; pomaga w dbaniu o higienę osobistą czyli udzielam pomocy w takich czynnościach jak mycie twarzy, zębów; organizuje wspólne spędzanie czasu (rozmowy, wspólne oglądanie telewizji); realizuje recepty; załatwia wszelkie sprawy urzędowe: m.in. opłacanie rachunków; aktywizuje ojca do ćwiczeń.
Do akt sprawy złożono także zaświadczenie lekarskie specjalisty neurologa z 10 maja 2021 r, z którego wynika, iż T.B. spełnia tylko proste polecenia po kilkukrotnym powtórzeniu, utrzymuje się spastyczny niedowład kkp, jego poruszanie utrudnione jest dodatkowo obluzowaniem endoprotezy stawu biodrowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności ujawnione jeszcze na etapie postępowania administracyjnego świadczyły o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika niezbicie, że ojciec Skarżącej ze względu na wiek (ur. w 1938 r.) , stan zdrowia i liczne schorzenia, wymaga całodobowej opieki, obecności osoby, która zawsze będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wobec ustalonej w trakcie wywiadu środowiskowego względnej samodzielności T.B. w poruszaniu się po domu i spożywaniu posiłków brak jest takiego związku. Sąd I instancji jak też SKO całkowicie pominęły złożone w dniu 9 września 2021 r. oświadczenia Skarżącej dotyczące czynności jakie wykonuje w ramach opieki nad swoim ojcem – co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zakres czynności jakie Skarżąca wykonuje sama (tylko ona mieszaka z chorym ojcem) w związku z opieką nad T.B., oraz i ich częstotliwość, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Organy administracji orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji pominęły bowiem, że posiłki podawane są przynajmniej trzy razy w ciągu dnia, lekarze w placówkach służby zdrowia zazwyczaj nie pracują wieczorami, leki także podawane są kilka razy dziennie. T.B. wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, utrzymaniu higieny. Schorowana, starsza osoba mająca ograniczenia w komunikowaniu się (afazja) i poruszaniu się, niewątpliwie potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do świadczenia takiej opieki w zasadzie przez całą dobę. Niezasadnie zatem uznano, iż czynności wykonywane przez Skarżącą i nie wymagają rezygnacji z podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Można zatem uznać, że opieka Skarżącej sprawowana nad ojcem nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.
Słuszny jest także zarzut strony Skarżącej, iż przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki przyznał świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw do wprowadzania przez organy lub sąd administracyjny dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania tego świadczenia, takich jak posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego rodzica. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem Skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ani organ, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę (por. wyrok NSA z 09 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 1661/22 - dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słuszny jest także zarzut naruszenia ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegający na uznaniu, iż podjęcie studiów przez Skarżącą świadczy o braku związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez nią opieką, a rezygnacją z zatrudnienia. Niewątpliwe podjęcie nauki przez osobę ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi samo w sobie negatywnej przesłanki przyznania tego świadczenia. Pobieranie nauki/ studiowanie czy to w trybie dziennym, stacjonarny lub zaocznym nie stanowi automatycznie przeszkody w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy dany system nauki pozostaje w istocie w sprzeczności z celami opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ zobowiązany jest każdorazowo ustalić w toku postępowania administracyjnego, a swoje wnioski w tym zakresie w sposób racjonalny uzasadnić (por. wyroki NSA z 6 października 2020 r I OSK 371/20 oraz z 12 lipca 2023 r. o sygn. akt 1160/22 - dostępne jak wyżej). W rozpoznawanej sprawie takich rozważań zabrakło, a Sąd I instancji i SKO niejako automatycznie przyjęły, iż podjęcie przez Skarżącą studiów zaocznych oznacza, iż sprawowana opieka nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. WSA jak i organ odwoławczy pominęły przy tym, że Skarżąca studiuje w trybie zaocznym, w ramach którego zajęcia odbywają się jedynie przez dwa weekendy w miesiącu. W tym czasie opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje jeden z jej braci. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, iż taki tryb nauki, sprowadzający się do kilku dni w miesiącu, nie oznacza, iż sprawowana w pozostałym czasie opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie ma charakteru stałego i długotrwałego. Stała opieka nie oznacza konieczności przebywania z niepełnosprawnym przez cała dobę, siedem dni w tygodniu. Nie wyklucza też korzystania z pomocy innych osób w opiece nad niepełnosprawnym - innych domowników, krewnych, sąsiadów. Opieka ta musi być jednak takiego rodzaju, że brak jest możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Skarżąca przez większość czasu pozostaje w gotowości niesienia pomocy niepełnosprawnym ojcu zarówno w dzień, jak i w nocy, a jedynie sporadycznie wyjeżdża na zajęcia w szkole wyższej.
Wobec powyższego podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy uznać za zasadne. Trafnie też Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na dokonaniu, wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięciu oświadczeń Strony dotyczących zakresu sprawowanej nad ojcem opieki, skupiając się jedynie na wynikającej z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, względnej samodzielności T.B. w poruszaniu się po domu i spożywaniu posiłków.
Jako niezasadne uznać należy natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie zweryfikowania możliwości majątkowych braci Skarżącej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ojcem. Jak wskazano wyżej okoliczność ta nie jest istotna dla ustalenia, czy zachodzą wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Za chybiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a., a to z tej przyczyny, iż zgromadzony już na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że Skarżąca spełniała przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia było wynikiem błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1pkt 4 u.ś.r. oraz błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie zaniechania przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Innymi słowy, mimo braku wezwania przez SKO strony, w trybie art. 79a § 1 i art. 10 § 2 k.p.a. o wskazanie okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia, organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia, ze przesłanki te zostały spełnione. Tym samym zaniechanie wystosowania takiego wezwania nie stanowiło uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a , mimo uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie istotnych wątpliwości, które należy jeszcze wyjaśnić.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wydane w sprawie decyzje poprzez przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz i art. 135 p.p.s.a.
Rolą Burmistrza Z. będzie ponowne rozpoznanie wniosku I.B. przy uwzględnieniu oceny prawnej dotyczącej prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz oceny dotyczącej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935) oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r. poz. 1964).