I OSK 1567/21

I OSK 1567/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2256/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77, art.80, art.75
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Piaseczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2256/20 w sprawie ze skargi Gminy Piaseczno na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 czerwca 2017 r., nr 295 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2020r. sygn. akt I SA/Wa 2256/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 13 czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z 22 września 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody M. z 21 sierpnia 2014 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę – Miasto P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie ewidencyjnym [...] G. jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] Podstawę prawną decyzji Wojewody M. z 21 sierpnia 2014 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990, Nr [...], [...] z późn. zm. – dalej: Przepisy wprowadzające).
Podstawę do uznania Skarbu Państwa za właściciela przedmiotowej działki stanowiło orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 16 czerwca 1959 r. stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa C. w G. k/P., którego właścicielami były osoby fizyczne.
Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości zarządzeniem z 17 grudnia 1950 r. ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "C.G." stanowiącym własność prywatną, powierzając jego sprawowanie W. w W..
Zarządzeniem z 29 listopada 1951 r. zmieniono powyższe zarządzenie powierzając sprawowanie zarządu Z. z siedzibą w C.
Minister Gospodarki decyzją z 4 września 2006 r. stwierdził nieważność zarządzenia z 17 grudnia 1950 r., co w ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie pozwalało na przyjęcie tezy, że przedsiębiorstwo "C.G." nie znajdowało się w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym, ustanowionym w trybie przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 21 sierpnia 2012 r. stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne z 16 czerwca 1959 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, co z kolei oznacza, że nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym.
Następnym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z 1 lipca 1976 r. w sprawie przekazania C. w G. k/P. zarządzono, że M. P. w Z. przekaże Zjednoczeniu M. w W. C. w G. k/P..
Protokołem zdawczo-odbiorczym z 1 września 1976 r. dokonano przekazania – przejęcia C.G. z dniem 1 września 1976 r. z organizacji M. P. w Z. k/W. do M. w W..
Następnie aktem notarialnym z 23 lutego 1989 r. Rep. A Nr [...] K. W. Śródmieście z siedzibą w W. oraz Miejskie P. z siedzibą w W. zawarły umowę spółki pod nazwą Przedsiębiorstwo P. sp. z o.o. [...] w W. wniosło jako aport "ogół uprawnień i roszczeń związanych z wykonywanym zarządem Z. w G.".
W ocenie organu nadzoru, pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Co za tym idzie przy wydawaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Stanowi to podstawę wyeliminowania kontrolowanej części decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ nadzoru uznał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. pierwszy raz rozpoznając sprawę wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 czerwca 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia 22 września 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi CERBUD Sp. z o.o., wyrokiem z 6 października 2020 r. w sprawie I OSK 3235/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że punktem wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie są przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przedstawił kolejne akty dotyczące przedmiotowej nieruchomości poddając je ocenie w kontekście możliwości uznania Skarbu Państwa za jej właściciela w dacie 27 maja 1990 r.
Następnie powołał się na zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 17 grudnia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem oraz zarządzenie je zmieniające z 29 listopada 1951 r. Wyjaśnił również, że przedsiębiorstwo podlegało kolejno przekazaniu na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1 lipca 1976 r., a następnie stanowiło aport wniesiony przez M. do Spółki [...]. Podsumowując, organ wskazał, że pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w omawianym trybie, co wypełniało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
NSA w świetle powyższego uznał, że brak było przeszkód do merytorycznej oceny przez Sąd I instancji tak przedstawionego stanowiska organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji poddaje się kontroli sądowej, jako że odwołuje się do konkretnych aktów ze sfery faktycznej łącząc je ze sferą prawa. Pozwala zatem na wyciągnięcie wniosków co do słuszności stwierdzenia o nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. ponownie rozpoznając sprawę wskazał na treść art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) oraz związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd I instancji podkreślił, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające, zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.
Art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 1990 r. wyłączał spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. Przy czym władanie składnikami mienia ogólnonarodowego w rozumieniu tego przepisu określone jako "należały do" ma charakter prawny, a nie faktyczny i wymagało udowodnienia.
W sprawie niniejszej kluczową kwestią było ustalenie czy Wojewoda M. naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności a mianowicie pominięcie dokumentów z których zdaniem skarżącego wynika, że na dzień 5 grudnia 1990 r. C.G. była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego.
W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru słusznie wywiódł, ze Wojewoda M. wydając decyzję komunalizacyjną pominął kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestię, gdyż nie zbadał przesłanek negatywnych o których mowa w art. 11 powołanej ustawy, pomimo, ze dysponował materiałem dokumentacyjnym przedstawionym powyżej, a dysponując wskazanymi dokumentami na rozważył ich treści w odniesieniu do art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. poz. 159), stosownie do którego tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek i kolejno w odniesieniu do art. 87 u.g.g. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr [...], poz. 99) w myśl którego, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie u.g.g. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie Wojewody M. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.
Organ wydając decyzje komunalizacyjną ma obowiązek badać nie tylko przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.
Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, racje ma organ nadzoru, ze Wojewoda M. wydając kwestionowaną decyzję naruszył art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie doszło do naruszeń prawa, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów prawa i skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające, oraz w związku z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr [...], poz. 99 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r.), poprzez oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaaprobowanie naruszenia dokonanego przez organ w decyzjach obu instancji, polegające na uznaniu za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2014 roku, znak: [...],[...] (zwana dalej decyzją komunalizacyjną), mimo iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przywołanego przepisu K.p.a., a wydana decyzja komunalizacyjna odpowiadała prawu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co więcej przedłożone dokumenty nie pozwalały w sposób bezsporny i jednoznaczny na ustalenie, że na dzień 27 maja 1990 r., przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim;
2. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie, pomimo że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów i dokonał błędnej, wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak również błędnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez błędną wykładnię w/w przepisów, co wyrażało się błędnym uznaniem, że Wojewoda M. wydając przedmiotową decyzję komunalizacyjną naruszył wymienione przepisy postępowania w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo że - jak wskazywano - brak podstaw aby - uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych w sprawie, w tym, w szczególności fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 17 grudnia 1950 roku ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "C.G." (w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość) i powierzającego jego sprawowanie W. w W., oraz, że w aktach sprawy brak dokumentu właściwego organu ustanawiającego zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "C.G." i powierzającego go M. P. w Z., które miało przekazać C. w W. z dniem 1 lipca 1976 r. - uznać, że na dzień 27 maja 1990 r., przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez błędną wykładnię przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w powołanym przepisie, wyrażające się stwierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszeń prawa, które "mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa", w sytuacji gdy przepis ten wymaga aby przesłanki te zostały spełnione w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, co więcej wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności;
5. naruszenie art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny legalności i prawidłowości wydanej decyzji komunalizacyjnej, a w szczególności pominięcie istotnych okoliczności faktycznych a mianowicie faktu, że orzeczenie formalnie ustanawiające zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem C.G. zostało wyeliminowane ex tunc z obrotu prawnego, tym samym brak dokumentu wskazującego na podstawę dysponowania [...] przez M. w Z., które miało ją przekazać Z. w W. z dniem 1 lipca 1976 r., zgodnie z zarządzeniem Ministra z dnia 1 lipca 1976r, (tymczasem w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 1 września 1976 r., zgodnie z którym [...] przekazano M. w W.);
6. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, w szczególności w zakresie podnoszonych przez Skarżącego kasacyjnie zarzutów, a w konsekwencji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego:
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr [...], poz- 99 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, że przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do przedsiębiorstw państwowych i jako taka nie podlegała komunalizacji, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego istnienie tytułu prawnorzeczowego przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 38 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1961, Nr [...], poz. 159), poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr [...], poz. 191 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie;
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr [...], poz. 99 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r.) poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Gminy P. zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające swoje oparcie w przepisach dowodowych k.p.a. nie są zasadne. Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3235/18 uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w takiej sytuacji, sąd któremu sprawę przekazano, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. a zatem skarżący nie kwestionuje, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie dostosował się do wykładni prawa przedstawionej w cyt. wyroku NSA. Tymczasem adresatami powyższego przepisu są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne. Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni z tego przepisu, skoro nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie, obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ administracji stan faktyczny jest prawidłowy (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2010 r. I FSK 1469/08 oraz z dnia 26 maja 2015 r., II FSK 333/14). Należy dodać, że przywoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r. jako orzeczenie prawomocne wiązał również na mocy art. 170 p.p.s.a. nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (por. np. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889-891). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r. dokonał oceny naruszenia przepisów 7 i 77 § 1 kpa na tle stanu faktycznego sprawy i stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający dla oceny naruszenia art. 5 i art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające. Takie też stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Z tej też przyczyny wszelkie zarzuty związane z niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego w sprawie, a zatem zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa nie mogły być skuteczne.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 ppsa. Zarzut ten nie został uzasadniony prawidłowo. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosząca się do tego zarzutu wskazuje, że jego sensem jest nieuwzględnienie przez sąd I instancji faktu, że orzeczenie ustanawiające zarząd państwowy nad C.G. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem faktu, który w ocenie autora skargi kasacyjnej wskazuje na brak istnienia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej spółki C. dotyczącego spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że kwestia tego rodzaju przepisów została przeanalizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wynik tej analizy został utrwalony w rozważaniach sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto tak sformułowane uzasadnienie wskazuje, że jest to w rzeczywistości zarzut dokonania nieprawidłowej oceny prawnej na gruncie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ustawy komunalizacyjnej, a nie pominięcie w rozstrzygnięciu określonego aspektu rozpoznawanej sprawy. Takie uzasadnienie w konsekwencji nie odnosi się do zarzutu zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny i nie wskazuje na naruszenie art. 134 § 1 ppsa.
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, aczkolwiek zgodzić się należy, że skarżącym kasacyjnie, że wyjaśnienie zajętego stanowiska przez Sąd I instancji jest niepełne. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia mimo braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są zrozumiałe i zgodne z wytycznymi ujętymi w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z 6 października 2020 r.
Na marginesie powyższego należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może dotyczyć, jak wskazano to powyżej, sytuacji, w których sąd pierwszej instancji uchybił obowiązkowi zawarcia w uzasadnieniu wszystkich elementów wymaganych tym przepisem bądź przedstawieniu wywodów sądu w sposób niepozwalający na kontrolę instancyjną. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie służy natomiast zwalczaniu interpretacji przepisów i subsumpcji stanu faktycznego pod zrekonstruowaną normę prawną, do czego wydaje się dążyć autor skargi kasacyjnej. Kwestionowanie prawidłowości ustaleń i wyniku wykładni przepisów powinno odbywać się w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do treści art. 156 par. 1 pkt 2 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: m.in. należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14.
Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wprost zatem wynika, że komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego oznacza przejście, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest więc badać czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ obowiązany jest również zbadać czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie, czy mienie nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Wojewoda M. przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nie ocenił w tym zakresie dostępnych mu dokumentów. Całkowicie pominął przy tym dowody znajdujące się w jego posiadaniu. Nie jest przy tym istotne czy pominął ocenę dowodów ponieważ przyjął za oczywisty brak uprawnień C. S.A. do powyższej nieruchomości, czy też było to wynikiem błędnego odczytania materiału dowodowego. Wojewoda M. nie podjął nawet próby oceny przesłanek wynikających z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Trafne było zatem w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji dopatrującego się istotnego, z punktu widzenia przesłanek z art. 5 ustawy Przepisy wprowadzające w powiązaniu z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, naruszenia art. 7 i 77 par. 1 kpa. Decyzja komunalizacyjna potwierdza przejście, z mocy prawa, własności przysługującej Skarbowi Państwa na rzecz właściwej gminy. Zmiana własności gruntu, przewidziana w powyższej ustawie może nastąpić jedynie przy zaistnieniu określonych w ustawie przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 5 tej ustawy, przy braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające. Niewyjaśnienie tej kwestii przez Wojewodę M., z uwagi na daleko idące skutki decyzji komunalizacyjnej, potwierdzającej pozbawienie dotychczasowego właściciela przysługującego mu prawa własności gruntu, należało zatem, jak przyjął Sąd I instancji uznać za mające wpływ na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe nie jest wyłączną podstawą do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej.
Powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr [...], poz. 99 ze zm.), art. 38 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1961, Nr [...], poz. 159), art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr [...], poz. 99 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r.) skarżący kasacyjnie usiłował wykazać, że stwierdzenie nieważności zarządzenia prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 17 grudnia 1950 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "C.G." decyzja Ministra Gospodarki z 4 września 2006 r. oznaczało, że "C.G." nie znajdowała się w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym, ustanowionym w trybie przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Stanowisko to jest w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nieuprawnione. Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że prawo zarządu przymusowego wywodziło się nie z powyższego zarządzenia z 17 grudnia 1950 r., lecz z późniejszego zarządzenia z 29 listopada 1951 r. W aktach sprawy brak jest informacji o pozbawieniu tego zarządzenia mocy prawnej, jego uchylenia czy też stwierdzenia nieważności. Zważyć też należy, że dekret Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr [...], poz. 67 z późniejszymi zmianami) nie przewidywał w swej treści trybu zmiany ustanowionego zarządu czy przeniesienia go na inny podmiot. Zatem zarządzenie zmieniające z 29 listopada 1951 r. przekazujące zarząd W. z siedzibą w C. powinno stanowić punkt wyjścia do badania prawa przedsiębiorstwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990r. Jest to bowiem zarządzenie nowe, samodzielnie ustanawiające zarząd przymusowy nad przedsiębiorstwem. Bez znaczenia jest przy tym, że w swej treści odwołuje się do warunków i zasad ustanowienia zarządu wskazanych w zarządzeniu z 1950 r. Nie ma również znaczenia, że nie zostało ono ogłoszone. Brak publikacji zarządzenia w M. P. nie powoduje bowiem żadnych skutków, które miałyby bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki podmiotów spoza sfery administracji publicznej. Obowiązek publikacji zarządzenia w przedmiocie ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego spełniał jedynie zadanie informacyjne ("do publicznej wiadomości") o zmianie zarządcy przedsiębiorstwa, co mogło mieć znaczenie np. dla podmiotów powiązanych gospodarczo z przejmowanym w państwowy zarząd przedsiębiorstwem (zob. wyrok NSA z 7.11.2013r. sygn. akt I OSK 1003/12 – LEX).
Końcowo wyjaśnić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazujące na to, że postępowanie nadzwyczajne o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. W związku z tym, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Należy, w warunkach tej sprawy, wziąć jednak pod uwagę deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej, której wydanie poprzedzać musi ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w sposób bezsporny, skoro rezultatem wydania decyzji są zmiany własnościowe. Tylko bowiem nieruchomości spełniające przesłanki z art. 5 ustawy Przepisy wprowadzające przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 11 tej ustawy mogły być przedmiotem tej regulacji. Pozbawienie Skarbu Państwa, właściciela nieruchomości, jego uprawnień bez prawidłowego ustalenia stanu sprawy, w okolicznościach tej sprawy przesądziło o uznaniu, że decyzja Wojewody M. z 21 sierpnia 2014 r. rażąco narusza prawo.
Skoro zatem skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.