I OSK 1564/09

I OSK 1564/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Go 28/09 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2009-07-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 64, 104, 61 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabela Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 28/09 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 12 maja 1998 r. Nr (...) Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim przyznał B. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.
Wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji B. K. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 wraz z odsetkami. Wywodził, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. i to w sytuacji gdy została wydana i nadal obowiązuje decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny, co oznacza, iż nabył ustawowo uprawnienia do świadczenia. Powoływał się w uzasadnieniu wniosku na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/GI 434/06 oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie l OSK 953/0. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe dotyczące lat 2006–2008.
Odpowiadając na wniosek pismem z dnia 16 marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2002 r. Nr 100, poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.
Zdaniem Komendanta decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano i wypłacano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji. Przy czym nie było praktyki wydawania decyzji administracyjnej.
Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie – z mocy prawa – z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r.
Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. Przypominał, iż w związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest, by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego. Dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 K.p.a. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji, ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone.
Pismem z dnia 2 marca 2009 r., nazwanym zażaleniem i z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. Z 35 i 36 K.p.a., B. K. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie i jednocześnie o ponowne rozpoznanie jego wniosku z dnia 12 marca 2009 r. i przyznanie mu wnioskowanego równoważnika za lata 2006–2008 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż mimo złożenia wniosku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli jedynie pismo z dnia 16 marca 2009 r, które nie zawiera elementów decyzji wymaganych przez przepisy art. 104 i 107 K.p.a. Wywodził, iż wywołana jego wnioskiem procedura administracyjna powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Podtrzymując stanowisko o przysługiwaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w oparciu o zasadę praw nabytych wnosił o wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie lub zobowiązanie do jej wydania Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli, bowiem w przypadku stanowiska negatywnego zamierza skorzystać z możliwości odwołania się na drodze sądowej.
Pismem dnia 3 maja 2009 r. oznaczonym numerem (...) Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w całości podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim. O braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z uchyleniem § 8 i 9 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia. Wskazał dodatkowo, iż wobec faktu, że uprawnienia do równoważnika nie wynikały z ustawy o Policji, nie ma zatem zastosowania przepis art. 97 ust. 5 tej ustawy. Nadto brak też podstaw prawnych do żądania po 1 stycznia 2006 r. oświadczeń mieszkaniowych, które poprzednio stanowiły wniosek o przyznanie uprawnienia i dawały podstawy do wszczęcia postępowania o ustalenie uprawnień do niego. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.
Skargą z dnia 27 maja 2009 r., B. K. zaskarżył do Sądu bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008. Domagał się w niej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim pozbawiającą skarżącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkaniowego i wydanie wyroku zobowiązującego tegoż Komendanta do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006, 2007 i 2008. Zarzucał, iż w związku z jego wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. Komendant Powiatowy uchylił się od wydania decyzji administracyjnej przysyłając mu jedynie pismo informacyjne na wniesione zażalenie. Podobnie uczynił Komendant Wojewódzki Policji. Zdaniem skarżącego, organy nie mogą poprzestać jedynie na udzieleniu informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zdaniem skarżącego, fakt uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia nie mógł spowodować wygaśnięcia decyzji przyznającej mu uprawnienie do ekwiwalentu, co potwierdził, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku. Nadto, jego zdaniem, przepisy rozporządzenia nowelizującego nie zawierały uregulowań co do decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Wobec bezprawności opisanych działań wnosił o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, którego nie utracił. Powoływał się przy tym na przypadki wypłaty równoważnika za wskazane lata (orzeczenia WSA w Poznaniu II SA/Po 416/08 z 4 listopada 2008 roku, IV SA/Po416/08, wyrok WSA w Warszawie II SAB/Wa 68/08 ).
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim wniósł o odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30 marca 2009 r.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2009 r.. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącego, iż pobierał równoważnik corocznie do 2005 r. podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta (rencisty) policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów – inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia powołanej na wstępie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 12 maja 1998 r. Na podstawie akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy wskazana decyzja skierowana została do B. K. jeszcze jako funkcjonariusza Policji czy też gdy w służbie już nie pozostawał. Jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w 1987 r. Z akt sprawy nie wynika również czy przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego i ewentualnie w jakim trybie. W takim zaś przekonaniu pozostaje skarżący domagając się unieważnienia decyzji organu, pozbawiającej go prawa do równoważnika.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zdaje się pozostawać poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia 12 maja 1998 r. o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. Zatem w kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia 12 marca 2009 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący, powołując się na treść ww. decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (wocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006–2008. Ponadto analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia i skargi oraz pism uzupełniających, nasuwa wątpliwości, co do rzeczywistej treści jego żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim. Z jednej strony bowiem B. K. zgłasza roszczenie o wypłatę (z odsetkami) należnego mu równoważnika, którego został pozbawiony, stojąc na stanowisku, iż prawo do niego przysługuje mu mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji, równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku – żąda jedynie wypłaty równoważnika (w jej ocenie należnego jej z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W sytuacji niejednoznaczności żądania strony, na zasadzie art. 9 K.p.a., organ winien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim, którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z 16 marca 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść żądania B/ K. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej jest niedopuszczalne i może doprowadzić do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone.
Nadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, na którą powołuje się skarżący stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, a to z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został – zdaniem organu – wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. podstawy prawnej (tj. § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) istnienia uprawnień emerytów (rencistów) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 K.p.a.).
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z organem, iż wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. We wniosku z 12 marca 2009 r., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, skarżący jako emerytowany funkcjonariusz wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienie jej sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Strona skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrz. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł podstawę nałożonego obowiązku wg stanowiska Sądu stanowi art. 91 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Podtrzymując zarzuty organu administracji podniesione w odpowiedzi na skargę, a nie uwzględnione przez Sąd oraz przedstawiając poniższe argumenty odnoszące się do stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. skarżący podniósł, iż przyjęcie stanowiska Sądu prowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych. Tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W tym stanie rzeczy słusznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzeń m.in. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób legalny i uprawniony bez naruszenia zasady praw nabytych uprawnienie to emerytom i rencistom policyjnym cofnął.
Ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 cyt. wyżej rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona.
Nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r., wskazuje, iż nie może być składany przez emerytów policyjnych gdyż jednoznacznie jest on skierowany do policjantów i nie zawiera miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów jak to było przy poprzednio obowiązującym wzorze oświadczenia. Nowelizacją tą również, a przede wszystkim, uchylono dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkującymi cofnięciem dotychczasowych uprawnień do równoważnika jak i uchylające dotychczasowe postanowienia co do organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont dla emerytów i rencistów policyjnych. Skutkiem nowelizacji, zdaniem organu administracji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie .
Przepisy K.p.a. normujące realizację postanowień znowelizowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. mają zastosowanie wówczas, gdy są spełnione przesłanki określone w art. 1 pkt 1 K.p.a. wskazujące typ organu stosującego prawo, normy prawa przez ten organ stosowane, decyzje co do stosowania prawa oraz sprawy będące przedmiotem tych decyzji. Zatem załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej stosuje się w okolicznościach, gdy istnieje sprawa administracyjna i jest organ administracji publicznej właściwy doje załatwienia.
Uwzględniając powołane uregulowania prawne organ stwierdził, że po dniu 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz emerycie żądanie ustalenia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji.
Zagadnienie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych reguluje cytowana wyżej ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych, tj. określone w art. 29 ust. 1, tj. gdzie mowa o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby i określone w art. 30 ustawy dotyczące pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.
W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie, pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów rencistów policyjnych. Z przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś delegacja ustawowa upoważniała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania tego równoważnika. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenia a następnie rozporządzenia z postanowieniami dotyczącymi emerytów i rencistów policyjnych w sposób jednoznaczny wykroczyły poza upoważnienie ustawy. Potwierdzenie takiego stanowiska znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. U 4/08 wypowiadającego się za wąskim rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin.
Zdaniem organu administracji stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrz. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymioty funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.) uznać należy za chybiony przyjęty w sposób dowolny, rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach dla policjantów jak i wskazywała właściwy organ do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 K.p.a.
Artykuł 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę to jest policjantów.
Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie.
Odnosząc się do stwierdzenia naruszenia art. 35 K.p.a. zdaniem organu bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrz., właściwą formą udzielenia odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszono by przepisy o właściwości a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej odrzucenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za bezpodstawne uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 i 97 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędna ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Skarżący uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Przy skardze na bezczynność rolą sądu jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania.
Poglądu tego nie można zaakceptować. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) maja 1998 r. przyznano B. K. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc jednoznacznie, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie utraciła swojej mocy po zmianie tego stanu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość powoduje wygaśnięcie decyzji przyznającej to uprawnienie z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 §1 pkt. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemająca wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.
W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.
Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku.
Powyższe stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.
Nietrafny jest w tej sytuacji pogląd organu o niejako "automatycznym" wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie do zaakceptowania jest wobec tego w państwie prawa sytuacja, w której obywatela o utracie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną uprawnienia zawiadamia się pismem. Zasady konstytucyjne, w tym konstytucyjne prawo do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagają, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a zmiany tej sytuacji zgodne były z zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. i umożliwiały kontrolę sądową.
Zgodnie z treścią art. 61 §1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania winien ustalić jaka jest intencja wniosku i jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Inny byłby tryb postępowania, gdyby skarżący domagał się wyłącznie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organem właściwym do załatwienia sprawy byłby wówczas organ egzekucyjny, który musiałby ponadto dysponować tytułem wykonawczym. Organ trafnie jednak uznał, że skarżący domaga się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym również treść oświadczenia mieszkaniowego podpisanego przez skarżącego, załączonego do wniosku.
Pismo B. K. z dnia 12 marca 2009 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 §1 K.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ jest w takiej sytuacji zobowiązany do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 §1 i 2 K.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 K.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącego z 12 marca 2009 r. przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady, o której mowa w art. 156 §1 pkt. 3 K.p.a.
Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, zmienił się ponadto stan prawny poprzez uchylenie § 8 ww. rozporządzenia z 2002 r.
Nietrafny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej przekonaniem, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku.
Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.
Powyższe rozważania pozwalają uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. za bezpodstawne.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.