I OSK 1563/11

I OSK 1563/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 442/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-05-31
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 19 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 93 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 442/11 w sprawie ze skargi M.Z. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie delegowania do czasowego pełnienie służby w innej miejscowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M.Z. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 442/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (pkt 1.) oraz orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Rzeszowie rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 55 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) oraz § 2 ust 1 pkt 4 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, oddelegował por. M.Z.- inspektora Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w Rz. do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w K., bez zmiany grupy i składników uposażenia, na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 31 marca 2011r.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że oddelegowanie wyżej wymienionego jest związane ze zmianami organizacyjnymi jakie zaszły w Delegaturze ABW w Rz. w związku z wejściem w życie zarządzenia nr 18 Szefa ABW z dnia 6 września 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie regulaminu organizacyjnego delegatury ABW, jak również z raportem M.Z. z dnia 5 lipca 2010 r., w którym wyraził on wolę zmiany wydziału pełnienia służby.
Od powyższego rozkazu personalnego M.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że oddelegowanie do Wydziału Zamiejscowego w K. oznacza pozbawienie go podwyższenia dodatku służbowego oraz dalsze ujemne konsekwencje finansowe związane z koniecznością pokrywania przez niego we własnym zakresie kosztów dojazdu z R. do K. Wyjaśnił, że napisanie przez niego raportu z dnia 5 lipca 2010 r. wynikało z obawy przed wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, co w jego ocenie mogłoby nastąpić z racji niezawinionego (bo spowodowanego natłokiem obowiązków) zaniechania wykonania przez niego poleceń służbowych. W jego ocenie zaskarżona decyzja była wynikiem konfliktu personalnego między nim a dyrekcją Delegatury ABW w Rz., toczącego się w związku ze zgłoszeniem przez niego szeregu nieprawidłowości w funkcjonowaniu delegatury, a nie rzeczywistą potrzebą kadrową.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm. dalej: K.p.a.) oraz art. 50 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. N 29, poz. 154) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu delegowania i delegował M.Z. z dniem [...] grudnia 2010 r. z urzędu z Rz. do K. do pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w K. do dnia 31 marca 2011 r. (bez zmiany składników uposażenia).
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że skorzystał z uprawnienia określonego w art. 55 ust.1 cyt. ustawy do czasowego delegowania M.Z. do służby w innej miejscowości. Było to podyktowane wejściem w życie zarządzenia nr 18 Szefa ABW z dnia 6 września 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie regulaminu organizacyjnego delegatury ABW, na mocy którego wydziałom zamiejscowym oraz samodzielnym sekcjom zamiejscowym delegatur ABW przekazano kompetencje do realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych z zakresu ochrony ekonomicznych interesów państwa i zwalczania przestępczości zorganizowanej, jak również do realizowania związanych z nimi czynności dochodzeniowo-śledczych. W związku ze zmianą charakteru zadań realizowanych przez ww. komórki organizacyjne koniecznym stało się delegowanie do nich doświadczonych funkcjonariuszy z pionów operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych na czas potrzebny do przeszkolenia w siedzibie delegatury funkcjonariuszy stale pełniących służbę w wydziałach zamiejscowych. Dobór osób czasowo delegowanych do służby w wydziałach zamiejscowych odbywał się w oparciu o posiadane przez nie wykształcenie oraz kwalifikacje zawodowe. Dlatego M.Z., jako prawnik z wieloletnim doświadczeniem w pionie śledczym, niewymagający stałego nadzoru przy realizacji zlecanych mu zadań, w dodatku prowadzący śledztwo będące we właściwości terytorialnej Wydziału Zamiejscowego w K., został przez przełożonych wskazany jako osoba najlepiej spełniająca ww. kryteria. Ponadto zauważył, że do wydania przedmiotowej decyzji przyczyniły się raporty wyżej wymienionego z dnia 5 lipca 2010 r. oraz z dnia 18 sierpnia 2010 r., w których zwracał się o przeniesienie do pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej Delegatury ABW w Rz. w związku z nieukładającą się współpracą z nadzorującym jego pracę naczelnikiem wydziału. W ocenie organu zaskarżony rozkaz personalny uwzględniał zarówno prośbę M.Z. jak również umożliwił zagospodarowanie jego doświadczenia w pionie śledczym, przy jednoczesnej zmianie podległości służbowej pozwalającej na załagodzenie zaistniałego konfliktu personalnego. Odnosząc się do kwestii uszczerbku finansowego spowodowanego koniecznością pokrycia we własnym zakresie kosztów dojazdu do Krosna wyjaśnił, że skoro delegowanie funkcjonariusza miało miejsce z urzędu, to pokrycie kosztów związanych z tą decyzją, spoczywa na organie. Natomiast przyznawanie dodatku służbowego nie jest warunkowane miejscem pełnienia służby, a jej efektywnością, co oznacza, że realizowanie przez M.Z. na wysokim poziomie obowiązków służbowych nie wyklucza możliwości ponownego jego przyznania.
Ponadto wskazał, że ustalona data rozpoczęcia delegowania do czasowego pełnienia służby jest związana z wniesieniem przez w/w środka odwoławczego wstrzymującego wykonanie rozkazu personalnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz koniecznością wydania przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej co najmniej na dzień poprzedzający jej obowiązywanie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego – art. 50 oraz art. 55 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy oddelegowanie funkcjonariusza jest całkowicie bezcelowe;
– przepisów postępowania polegające na wadliwej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia 16 września 2010 r. nr 46.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w swoich raportach kierowanych do organu nie wspomniał o zamiarze przeniesienia do miejscowości odległej o 60 km od dotychczasowego miejsca pełnienia służby. Jego prośba była jedynie próbą zwrócenia uwagi kierownictwa delegatury na rażące naruszenia dyscypliny służbowej ze strony bezpośrednich przełożonych oraz wnioskiem o opuszczenie Wydziału Postępowań Karnych w trosce o zapobiegnięcie dalszej eskalacji konfliktu. Do jego rozwoju przyczyniały się lekceważące i lakoniczne odpowiedzi na raporty kierowane od dnia 20 kwietnia 2010 r., w których sygnalizował poważne uchybienia w pracy i nadzorze służbowym Wydziału, w którym pełnił służbę. Podał również, iż pomimo przeniesienia go do Wydziału Zamiejscowego w K. nadal polecenia wydawał mu Naczelnik Wydziału PK z R. W ocenie skarżącego, decyzja poza wymienieniem art. 50 i 55 ustawy z ABW i AW nie zawiera uzasadnienia prawnego.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość upoważnienia dla Dyrektora Delegatury ABW w Rz. wynikająca z zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych.
Wskazał, że rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 16 września 2010 r. nr 46 został wydany przez mjr. P.B. Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Rz., działającego z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, zmienionego zarządzeniem Szefa ABW nr 69 z dnia 1 października 2007 r. i zarządzeniem Szefa ABW nr 79 z dnia 31 października 2007 r. Dyrektor Delegatury ABW w imieniu Szefa ABW jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec funkcjonariuszy pełniących służbę w delegaturze ABW w sprawie delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości na obszarze pozostającym we właściwości terytorialnej delegatury ABW.
Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, a także art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, stwierdził, że Szef ABW, jako organ właściwy do delegowania funkcjonariusza może upoważnić podległego funkcjonariusza do załatwienia sprawy w tym zakresie, tj. do wydania w imieniu Szefa ABW rozkazu personalnego o delegowaniu funkcjonariusza. Upoważnienie to musi jednak odpowiadać wymogom określonym w art. 268a K.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji upoważnienie zawarte w zarządzeniu nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych nie spełnia warunków przewidzianych w art. 268a K.p.a. ponieważ nie wskazuje konkretnego (z imienia i nazwiska) funkcjonariusza, który został upoważniony przez Szefa ABW do podejmowania decyzji w jego imieniu w sprawach między innymi delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a ponadto czyni to w formie niemającej mocy prawnej. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn.akt I OSK 703/05 (Lex nr 209123) wskazał, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mające jedynie wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 268a K.p.a. upoważnienie zawarte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, nie stanowi podstawy do upoważnienia w drodze zarządzenia podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w imieniu Szefa ABW. Zarządzenie o jakim mowa w art. 19 ust. 3 powołanej ustawy dotyczy jedynie wewnętrznego urzędowania Agencji i w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego.
Upoważnienie, o którym mowa w art. 268a K.p.a. musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Kraków 2005, s. 801-603). A zatem upoważnienie udzielone przez Szefa ABW Dyrektorowi Delegatury ABW w zarządzeniu nr 52 z dnia 29 sierpnia 2007 r. nie stanowi upoważnienia w rozumieniu art. 268a K.p.a.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] przez osobę, która nie posiadała właściwego upoważnienia do działania w imieniu Szefa ABW powoduje, że rozkaz ten dotknięty jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem również rozkaz Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydany w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotknięty jest wadą nieważności.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 268a K.p.a. i art. 19 ust. 2 ustawy o ABW i AW poprzez uznanie, że Szef ABW dokonał nieprawidłowego upoważnienia funkcjonariuszy do załatwiania określonych spraw w jego imieniu wskazując w zarządzeniu nr 52 z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych jedynie stanowisko zajmowane przez funkcjonariusza upoważnionego do załatwiania spraw w jego imieniu jednakże bez przytoczenia jego imienia i nazwiska;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 268a K.p.a. poprzez uznanie, że upoważnienia funkcjonariusza w zarządzeniu nr 52 Szefa ABW dokonano w niewłaściwej formie;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 i art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW i AW przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań świadczących o niewłaściwej formie upoważnienia w sytuacji, gdy forma ta nie została aż tak szczegółowo określona przepisami prawa, a Sąd czyniąc ten zarzut nie wskazał przepisów, z których wynikałaby inna, wyinterpretowana przez Sąd forma upoważnienia.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że art. 268a K.p.a. nie można traktować jako jedynego obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Wskazał, że zarządzenie nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych wydane zostało m.in. w oparciu o art. 268a K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z treści tego przepisu nie sposób wyinterpretować wymogu imiennego wskazania pracownika jednostki, który zostanie upoważniony do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Interpretacja taka pojawiła się na tle niewłaściwie, z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji, sformułowanego przepisu, z którego treści powinno wynikać, że organ może upoważnić pracownika - nie pracowników - kierowanej przez siebie jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu. Zgodnie z regułą poprawnej legislacji wyrażoną w § 144 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepis prawa materialnego powinien wskazywać jego adresata nie zaś adresatów. Regułą jest zatem redagowanie przepisu przez użycie liczby pojedynczej nie tylko przy określaniu adresata przepisu ale także przy określaniu nakazu lub zakazu, do którego powinien się adresat stosować.
W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnieniem dla imiennego wskazania pracownika upoważnionego do działania w imieniu organu może być sytuacja, gdy upoważnienie dotyczy szeregowego pracownika, gdyż wówczas wskazanie wyłącznie jego stanowiska w sytuacji, gdy w komórce organizacyjnej jest np. kilku inspektorów nie identyfikowałaby osoby upoważnionej. Takiego rodzaju upoważnienie nie musi być jednak stosowane w przypadku osób funkcyjnych, gdy tylko jedna osoba pełni daną funkcję. W związku z powyższym przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 268a K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o ABW i AW polegająca na konieczności każdorazowego imiennego wskazania funkcjonariusza posiadającego upoważnienie organu nie znajduje uzasadnienia w tych przepisach. Ustawodawca określił w obu tych przepisach wymogi dla dokonywanych upoważnień: pisemność, podległość służbowa osoby upoważnionej, ustalony zakres spraw, wyłączenie niektórych spraw z ustawy o ABW i AW, które w tej sprawie zostały zachowane.
Podkreślił, że przepisy dotyczące upoważnień administracyjnych w postępowaniu administracyjnym nie zawierają tak szczegółowych wymagań, jak ma to miejsce w przypadku pełnomocnictwa cywilnego.
W procedurze administracyjnej upoważnienie pracownika organu może przybrać dwojaką formę: wskazania pracownika z imienia i nazwiska albo poprzez określenie funkcji czy stanowiska, które zajmuje w strukturze organu. Przy czym, istotniejsze jest to, że pracownikiem upoważnionym do podejmowania działań w imieniu organu jest osoba pełniąca daną funkcję lub zajmująca określone stanowisko niż wskazanie jej z imienia i nazwiska, gdyż tak określone umocowanie pracownika wskazuje kompetencje, które mu powierzono.
Wyszczególnienie w upoważnieniu np. dyrektora Biura Kadr jednoznacznie wskazuje, że jego umocowanie obejmuje przede wszystkim sprawy osobowe. Natomiast wymienienie tylko imienia i nazwiska pracownika nadal nie wskazuje jego związku z organem (podległości służbowej). W obu tych przypadkach ważny jest akt mianowania osoby na dane stanowisko, który to dokument powinien stanowić o ważności udzielonego upoważnienia. Tak więc, czy w upoważnieniu wymienione jest tylko stanowisko pracownika, czy też tylko jego imię i nazwisko czy oba te elementy naraz, to w każdym przypadku dokumentem potwierdzającym związek pracownika z organem jest akt mianowania na stanowisko, który powinien być także przedmiotem badania przez Sąd.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej wymienienie w zarządzeniu nr 52 stanowiska - dyrektor delegatury identyfikuje jednoznacznie tego funkcjonariusza, gdyż w delegaturze występuje tylko jedno takie stanowisko. A zatem wraz z aktem mianowania na to stanowisko (znajdującym się w aktach sprawy) wskazanie upoważnionego pracownika jest wystarczające dla jego zidentyfikowania. W tej sytuacji podanie imienia i nazwiska osoby upoważnionej było zbędne.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a K.p.a. oraz art.19 ust.2 i3 oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW i AW podał, że Sąd pierwszej instancji uznał, że upoważnienie Szefa ABW dla funkcjonariuszy jest dokonane w niewłaściwej formie. Tymczasem w świetle art. 268a K.p.a. wymogami z K.p.a. dla upoważnienia jest jego forma pisemna oraz ustalony zakres spraw. Z kolei z art. 19 ust. 2 ustawy o ABW i AW wynika jedynie, że upoważnienie dla podległego funkcjonariusza nie może dotyczyć spraw z art. 27 i 29-31. Wydanie zarządzenia dla upoważnienia funkcjonariuszy jest typową formą działania organu. Jego wewnętrzny charakter i oddziaływanie na podmioty organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt w niczym nie uchybia upoważnieniu dokonanemu w takiej formie. Gdyby w zarządzeniu upoważniającym została wymieniona osoba spoza struktury ABW, to działanie takie byłoby przekroczeniem zakresu upoważnienia zarówno z art.268a K.p.a., jak i art. 19 ust. 2 ustawy o ABW i A W. W tej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przyjęta przez Szefa ABW forma zarządzenia umożliwia dokonanie weryfikacji, czy nie przekroczono granic upoważnienia oraz pozwala określić, czy decyzję wydał funkcjonariusz organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. Ponadto z uwagi na dostępność tego rodzaju aktów prawnych w jednostce pozwala ona na precyzyjne określenie kto i w jakim zakresie jest umocowany do działania w imieniu organu.
Ponadto zarzucił, że Sąd pierwszej instancji kwestionując formę zarządzenia dla dokonywania upoważnień nie uzasadnił z jakiego powodu forma ta uchybia tej właściwej oraz nie podał przepisów, z których wynikałaby poprawna forma. Wskazał, że przepisy K.p.a., jak i ustawy o ABW i AW, które regulują kwestie upoważnień zostały przez organ przywołane, a wymogi z nich wynikające zachowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego artykułu w niniejszej sprawie nie występują.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zakwestionował upoważnienie zawarte w zarządzeniu nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, zmienione zarządzeniem Szefa ABW nr 69 z dnia 1 października 2007 r. i zarządzeniem Szefa ABW nr 79 z dnia 31 października 2007 r. na podstawie, którego Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Rz. wydał rozkaz personalny nr 46 z dnia 16 września 2010 r. o oddelegowaniu por. M.Z. - inspektora Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w Rz. do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w K.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że jest ono nieprawidłowe, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 268a K.p.a. Określa ono bowiem jedynie stanowisko zajmowane przez funkcjonariusza upoważnionego do załatwiania spraw w imieniu Szefa ABW, lecz nie przytacza jego imienia i nazwiska, a także zostało ono dokonane w niewłaściwej formie (zarządzenia).
W ocenie autora skargi kasacyjnej z powołanego przepisu nie wynika wymóg imiennego wskazania pracownika, który zostanie upoważniony do wydawania decyzji.
A zatem wymienienie w zarządzeniu nr 52 stanowiska – dyrektor delegatury było wystarczające do jego zidentyfikowania i nie było potrzeby określenia jego imienia i nazwiska.
Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu podać należy, że w świetle art. 50 ust. 1 cyt. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Szef ABW jest właściwy m.in. do delegowania funkcjonariuszy. Z art. 19 ust 2 tej ustawy wynika, iż może on upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i art. 29 -31.Sprawa delegowania funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości jest uregulowana w art. 55 omawianej ustawy. Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 4 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych ze zmianami wydanym na podstawie art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust.2 w zw. z art. 50 ust 1 cyt. ustawy o ABW i AW, Dyrektor Delegatury ABW jest upoważniony do podejmowania w imieniu Szefa ABW decyzji w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w delegaturze m.in. w przedmiocie delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości na obszarze pozostającym we właściwości terytorialnej delegatury ABW.
Stosownie do treści § 2 ust. 1 Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów Nr 73 z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. (M.P. z dnia 29 czerwca 2002 r.) wydanego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) Szef ABW kieruje ABW przy pomocy zastępców oraz dyrektorów (kierowników) jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 3. Z § 3 ust. 1 pkt 30 tego zarządzenia wynika, że w skład ABW wchodzi m.in. Delegatura ABW w Rzeszowie. Oznacza to, że Delegaturą ABW w Rzeszowie kieruje funkcjonariusz pełniący funkcje dyrektora, a stanowisko to w obrębie całej struktury organizacyjnej ABW ma charakter jednostkowy. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku skorzystania przez Szefa ABW, z uprawnienia do upoważnienia funkcjonariusza do wydania w jego imieniu rozkazu personalnego dotyczącego konkretnego funkcjonariusza w danej sprawie upoważnienie to musi spełniać określone w nich wymogi. Należy do nich pisemność, podległość służbowa osoby upoważnionej, ustalony zakres spraw przy uwzględnieniu wyłączenia niektórych kategorii spraw (art.27 i 29 -31 cyt. ustawy o ABW i AW).
Przepis art.268 a K.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono, utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność.
Wyjaśnić należy, iż kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a K.p.a.) które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2011, str. 53 i nast.). Przepisy prawa ustrojowego wprowadzają również dekoncentrację wewnętrzną indywidualną np. art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu (np. poprzez odwołanie się do przepisu kompetencyjnego) upoważniony jest wskazany z imienia i nazwiska lub pełnionej funkcji (stanowiska) pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne. Zauważyć należy, że w stosunku do niektórych stanowisk przyjmuje się niekiedy, że osobą je piastująca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia, gdyż wynika ono z jego istoty (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, LEX nr 29073 i z dnia 4 września 1998 r., III SA 548/97, LEX nr 35194).
O tym, kto jest upoważniony do działania w imieniu organu, rozstrzyga w razie wątpliwości regulamin organizacyjny lub podział czynności w danym urzędzie (por. wyroki SN z dnia 11 października1996 r., IIIRN 8 /96 OSNAP i US 1997 nr 9 poz.144, z dnia 18 grudnia 1996 r. III RN 42 /96 OSNAP i US 1997 nr 15 poz. 264 ).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 268a K.p.a. przyjmując, iż w rozpoznawanej sprawie upoważnienie ograniczające się do podania jedynie stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza upoważnionego do załatwiania spraw udzielone przez Szefa ABW nie spełnia wymogu zawartego w tym przepisie. Określenie w zarządzeniu nr.52 stanowiska dyrektora delegatury w sytuacji, gdy w tej jednostce organizacyjnej występowało tylko jedno takie stanowisko niewątpliwie pozwalało na zidentyfikowanie upoważnionego funkcjonariusza. Ponadto stosowny dokument (akt mianowania) na to stanowisko znajduje się w aktach sprawy.
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust.2 i 3 powołanej ustawy o ABW i AW w zw. z art. 93 ust.1 i 2 Konstytucji, art. 268a K.p.a. przez uznanie, że upoważnienia dokonano w niewłaściwej formie.
Po pierwsze zauważyć należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarządzenie Szefa ABW nr 52 zostało wydane na podstawie ust.2 art.19 w/w ustawy o ABW i AW , a nie ust. 3 tego przepisu, który nie miał w tej sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem art.5 tej ustawy.
Po drugie przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art.268 a K.p.a.i art. 19 ust.2 ustawy o ABW i AW w tej sprawie dla upoważnienia wymagana jest forma pisemna oraz ustalony zakres spraw z wyłączeniem spraw z art.27 i 29-31 tej ustawy. Natomiast kwestia organizacyjno – techniczna związana z umieszczeniem tego upoważnienia w odrębnym piśmie, zarządzeniu, regulaminie organizacyjnym itp. jest wewnętrzną sprawą organu. W tym zakresie może on korzystać z przysługujących mu instrumentów dekoncentracji wewnętrznej. Zarządzenie to nie ma charakteru normatywnego. Zostało ono zatem wydane we właściwej formie.
Z tych względów, za trafny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 i art. 50 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o ABW i AW.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ,że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.