I OSK 1561/24

I OSK 1561/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Op 195/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-04-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 12 ust. 4a i art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Opola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 195/24 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., nr IN.V.7570.1.28.2023.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. I SA/Op 195/24 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2023 r., nr IN.V.7570.1.28.2023.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę.
Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Prezydent Miasta [...] zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) polegające na przyjęciu, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji;
2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego skutkujące pozbawieniem ochrony praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego;
3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo wadliwego umorzenia postępowania i pozbawienie strony możliwości kontrolnych wysokości ustalonego odszkodowania;
4) naruszenie art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I SA/Op 195/24 w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję Wojewody [...], albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjnej opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] zasługuje na oddalenie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 195/24, odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zagadnieniu legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy [...], do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta [...], działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy jednostka samorządu terytorialnego, będąca jednocześnie beneficjentem prawnym przejętej nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, może skutecznie wnosić środki zaskarżenia od decyzji wydanej przez jej własny organ wykonawczy, choć działający w innym zakresie kompetencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, opierające się na utrwalonej linii orzeczniczej, w szczególności na uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej: specustawa), poprzez przyjęcie, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji, a także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, są niezasadne.
Skarżący konsekwentnie twierdzi, że Prezydent Miasta [...], działający jako organ wykonawczy Gminy [...] i zobowiązany do wypłaty odszkodowania, powinien mieć legitymację procesową do wniesienia odwołania, a następnie skargi, ponieważ decyzję odszkodowawczą wydał Prezydent Miasta [...], lecz w roli starosty wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Argumentacja ta pomija fundamentalną zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opartego na uchwale NSA I OPS 2/15, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacząco ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszym przypadku Prezydent Miasta [...], wykonuje funkcję organu administracji publicznej i wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej jednostki, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie jest dopuszczalne, aby ta sama jednostka samorządu terytorialnego występowała raz w roli organu wydającego decyzję, a innym razem w roli strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Prezydent Miasta [...], wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę [...], działał jako organ administracji publicznej właściwy w sprawie, zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy. W takim przypadku, rola organu wykonawczego gminy sprowadza się do obrony interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnej z prawem. Pozbawienie legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest pozbawieniem ochrony praw majątkowych, lecz konsekwencją jej konstytucyjnie określonej roli jako organu władzy publicznej. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ władzy publicznej, który władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach innych podmiotów, następnie kwestionowałby swoje własne rozstrzygnięcia, co byłoby sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, również nie znajduje uzasadnienia. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza, że mogą one występować jako strona w postępowaniach, w których ich organy działają jako organy administracji publicznej. Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. Ts 35/04 oraz wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 i wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 oraz uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15), sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W przedmiotowej sprawie to Prezydent Miasta [...], jako organ wykonawczy gminy, wydał decyzję w pierwszej instancji, działając jako starosta, a zatem to on, jako organ władzy publicznej, był odpowiedzialny za prawidłowość tego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach jednostka samorządu terytorialnego, za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], nie może mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu decyzji wydanej przez własny organ. System prawny przewiduje inne mechanizmy kontroli legalności działań organów administracji, takie jak możliwość inicjowania działań przez prokuratora (art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także art. 50 § 1 p.p.s.a.), co stanowi wystarczającą gwarancję ochrony interesów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo oddalił skargę, uznając, że Wojewoda [...] słusznie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na brak legitymacji procesowej strony skarżącej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.