I OSK 221/23

I OSK 221/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 468/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 468/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.344.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 468/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 8 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.344.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (powoływane dalej również jako "PKP S.A." lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:
1. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
2. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; powinno być Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm., gdyż jest to tekst jednolity obowiązujący na dzień 5 grudnia 1990 r.), powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych; w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, gdy dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych; państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych; takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Ponadto, wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że choć stanowisko Sądu I instancji "mieści się w granicach wytyczonych przez najnowszą linię orzeczniczą, w tym przede wszystkim przez uchwałę NSA z dnia 27 lutego (I OPS 2/16) oraz uchwałę NSA z dnia 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17)", to jest ono błędne, ponieważ jest "oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, logicznie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa". Ponieważ, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do uchwały ("postanowienia" – uwaga NSA) NSA z 1 kwietnia 2019 r. (I OPS 4/17), to zasadny jest wniosek o przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wydane decyzje, dotyczące naliczenia opłat za zarząd gruntem, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Podgląd kwestionujący takie stanowisko stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit oraz opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu. Zdaniem Spółki, przepis art. 38 ust. 2 u.g.g. nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu, a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale – co podkreślono – ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a zatem nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r.
Jak zaznaczono, w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów, a o wiele ważniejsze było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu. Dlatego, Spółka dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski decyzją z 1 października 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Katowicach, obręb [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 433 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.344.2021.JL utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 1 października 2021 r. Jak wskazał organ odwoławczy, Wojewoda Śląski w toku prowadzonego postępowania stwierdził, że 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Poczynione przez organ ustalenia nie zostały zakwestionowane przez Spółkę. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie.
Jak wyjaśnił Minister, w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyrażone stanowisko, że decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na danym gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. W sprawie, Spółka wywodzi prawo zarządu do działki nr [...] z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 24 października 1988 r. znak: G.09.8222/1/3/88 Opł., dotyczącej naliczenia Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...]. Decyzją z 20 stycznia 1989 r. znak: G.09.8222/wł/308/89/Opł. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach zmienił wysokość opłaty rocznej. Zatem, w ocenie Ministra, wskazana decyzja z 24 października 1988 r., zmieniona decyzją z 20 stycznia 1989 r., nie potwierdza istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.
Minister wskazał, że w toku postępowania Wydział Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta Katowice, pismem z 11 sierpnia 2016 r., poinformował, że nie posiada decyzji o oddaniu Spółce w zarząd/użytkowanie działki ujętej we wniosku. Pismem z 16 września 2016 r. Spółka wyjaśniła, że jedynym dokumentem potwierdzającym prawo zarządu PKP S.A. do przedmiotowej nieruchomości jest przedłożona decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 24 października 1988 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 8 grudnia 2021 r. Jak wskazał Sąd I instancji, ocena czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z § 4 rozporządzenia.
Sąd I instancji, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (publ. OTK 1999/7/159) oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę siedmiu sędziów NSA z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 3/2018/42, ponadto, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, o ile była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, zarząd powinien jednoznacznie wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego. Samo dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy.
W ocenie Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, ponieważ w toku postępowania Spółka powołała się jedynie na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 24 października 1988 r., ustalającą wymiar opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem państwowym, w której treści nie ma odwołania do decyzji ustalającej zarząd tą nieruchomością. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że Spółka nie kwestionuje, że przedłożone dokumenty nie wskazują ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedstawiła, ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.), jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 2 u.g.g., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji, ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Z tego względu, konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego, której podstawę stanowił art. 200 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do ww. gruntu. Zgodnie bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Należy wyjaśnić, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem, a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały w tej kwestii: dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Z kolei, obowiązująca w tamtym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.
Natomiast, w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu, zasadnicze znaczenie miały przepisy rozporządzenia, w tym § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. W niniejszej sprawie bezsporne było, że według stanu na 5 grudnia 1990 r. – przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Sporne natomiast jest to, czy dokumenty przedłożone przez Spółkę potwierdzały spełnienie przez jej poprzednika prawnego warunek posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
Spółka powołała się na decyzję o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Słusznie uznał Sąd I instancji, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach jest wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Tymczasem, w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 24 października 1988 r. zmienionej decyzją z 20 stycznia 1989 r. o naliczeniu opłat z tytułu użytkowania gruntu, nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie podstawa prawna ustanowienia zarządu.
Skoro zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby przedsiębiorstwo PKP dysponowało indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powoływała się także skarżąca Spółka, to prawidłowo uznał Sąd I instancji, że decyzja o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa - odpowiadała prawu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, treść przepisu art. 38 ust. 2 u.g.g. jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne praktycznie jednolicie przyjmuje, że istnienia dawnego prawa zarządu nie można domniemywać.
Dodać też trzeba, że postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia, jakim było: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu", a więc w przedmiocie zagadnienia praktycznie analogicznego do obecnie zawnioskowanego przez skarżącą Spółkę.
W takiej więc sytuacji, to jest gdy powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia budzącego istotne wątpliwości orzecznicze, zbędne było występowanie o wydanie przez skład poszerzony czy pełną izbę Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejnej już uchwały odnoszącej się do działalności Polskich Kolei Państwowych. Oprócz bowiem ww. postanowienia, zapadłego w składzie pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, tematyka ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59).
Dodać trzeba, że prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu, wielokrotnie był wyrażony w orzecznictwie - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05, wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 435/14,.wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 30/15, czy nowsze wyroki NSA z: 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 80/19, 27 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1417/21, I OSK 1450/21, I OSK 359/22, czy z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 401/19).
Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 ab initio, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W niniejszej sprawie nie tyle sporne były fakty, które doprowadziły organ a następnie Sąd I instancji do wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się na dzień 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP S.A., ile zasady, na podstawie których tego rodzaju wnioski zostały wysnute. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miały nie tyle przepisy procedury administracyjnej, co przepisy aktów, zawierających normy materialnoprawne jak i unormowania proceduralne, regulujące w sposób szczególny objęte nimi zagadnienia.
Nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 75 §1 ab initio K.p.a. Na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 u.g.n., Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Określa ono m.in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1179/22), wprawdzie istotnie, jak podnosi skarżąca Spółka, ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się, w określonej dacie, prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości, a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej, na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy, nie może budzić wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu. Przepisy te stanowią w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia, określonych w Kodeksie postepowania administracyjnego, a stan taki nie jest odosobniony w polskim ustawodawstwie. Przykładowo bowiem, w tym miejscu można wskazać choćby na regulację prawną, dotyczącą kwestii dowodowych, a przewidzianą w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 i Dz. U. z 2016 r. poz. 2042).
Ponadto, nie można też było podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie Spółki, że przepisy omawianego rozporządzenia nie mogły mieć żadnego w tym przypadku zastosowania, gdyż zostały uchwalone dopiero w dniu 10 lutego 1998 r. "zatem nie mogły stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r.".
Należy przypomnieć, że omawiane przepisy stanowią akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie, podstawą wniosku skarżącej był przepis art. 200 ww. ustawy. Przepis ten natomiast również odnosi się do stanu faktycznego z dnia 5 grudnia 1990 r. Zatem, przy argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, należałoby zadać pytanie, dlaczego skarżąca Spółka nie zgłaszała uwag krytycznych pod adresem ww. przepisu ustawowego a wręcz przeciwnie, oparła nawet na nim swój wniosek, a tego rodzaju uwagi, mające swoje źródło w przedstawionej wyżej argumentacji, podnosiła w stosunku do przepisów wykonawczych do omawianej ustawy.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że art. 200 u.g.n. jest przepisem znajdującym się w dziale VII zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Z treści tego artykułu wynika zaś, że stanowi on kontynuację regulacji prawnej, zawartej poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśnił to bowiem Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 22 listopada 1999 r (sygn. akt U 6/99), a do którego treści odwoływał się autor skargi kasacyjnej, przepis ten w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić zaś trzeba, że wskazanej regulacji ustawowej towarzyszyły także przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 2d ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został wprowadzony ustawą z dnia 7 października 1992 r. - Dz.U. Nr 91, poz. 455). Wspomniane rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem kontynuacją poprzedniego aktu wykonawczego, regulującego zasady, na jakich następowało ustalenie posiadania przez państwowe i komunalne osoby prawne zarządu nieruchomości. Jak wyjaśnił przy tym Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, mimo że w chwili stanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami minęła już data definitywnego zakończenia możliwości występowania o uwłaszczenie, ustawodawca liczył się z koniecznością kontynuowania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 1996 r. Dlatego też, w art. 206 u.g.n. sformułowano wspomnianą wyżej delegację dla Rady Ministrów, a która miała określić "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach".
Przytoczony w skardze kasacyjnej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły temu żadne dokumenty – nie dowodził, aby Trybunał uznawał, że dla wykazania prawa użytkowania wieczystego (przez spółdzielnie) można było posłużyć się jakimkolwiek dowodem. Wręcz przeciwnie, Trybunał podkreślił, że "przy braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego - organizacje społeczne nie mogą wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe".
W odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. należy wskazać, że również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim, sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji.
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.