I OSK 1552/23

I OSK 1552/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 920/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 i rt. 17 ust. 1 b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 920/22 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/141/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza D. z 11 marca 2022 r., nr DŚ.5211.22.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz D.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 920/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D.S. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/141/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą R.K.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 11 marca 2022 r., nr DŚ.5211.22.2021, Burmistrz D. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji"), na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 17, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 1-4, art. 20 ust. 1-3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr"), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") w związku z art. 617, art. 87, art. 128, art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "krio"), po rozpatrzeniu wniosku z 22 października 2021 r., odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Wyjaśniając podstawy powyższego rozstrzygnięcia wskazał na przesłankę z art. 17 ust. 1b uśr, dotyczącą daty powstania niepełnosprawności, oraz brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia. Zdaniem Burmistrza, na treści decyzji zaważył również fakt posiadania przez wnioskodawczynię rodzeństwa, które – w ramach obowiązku alimentacyjnego –zobowiązane jest na równi z nią do świadczenia pomocy niepełnosprawnej.
Pismem z 21 marca 2022 r., strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b uśr w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy wyrok mimo że nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawczyni, nakazuje organom rozpoznającym wniosek o przyznanie świadczenia dokonanie ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę warunków określonych w art. 17 uśr, jednakże z wyłączeniem tej części ww. przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną.
Analizując spełnienie przez wnioskodawczynię pozostałych warunków do przyznania świadczenia, Kolegium wyjaśniło, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o opisywaną formę pomocy, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazało, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zauważyło przy tym, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być więc spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni pismem z 10 września 2020 r. ubiegała się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B.K. Decyzją z 20 listopada 2020 r., znak: DŚ.5211.16.2020, Burmistrz odmówił jej przyznania ww. świadczenia, a SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione w powyższej sprawie, wskazując, że: "W przeprowadzonym wówczas postępowaniu D.S. wyjaśniła, że 1978-1990 pracowała jako sprzedawca w PSS "Społem", w ostatnich latach jako kierownik. W 1999 r. prowadziła działalność gospodarczą, z której zrezygnowała w 2010 r. z powodu nierentowności. Po tej dacie była osobą bezrobotną. W latach 2015-2018 pobierała zasiłek opiekuńczy na siostrę R.K. jednak ze względu na przejście męża na emeryturę i przekroczenie progu dochodowego, zasiłek został jej odebrany. Opiekę nad siostrą sprawowała nadal. Musiała zająć się również matką, która przebyła udar. Matka wraz z niepełnosprawną siostrą mieszkają w innym domu na tej samej posesji. Rodzeństwo strony "ledwo wiąże koniec z końcem", wobec czego nie stać ich na pielęgniarkę i pomagają w opiece nad matką osobiście, w razie potrzeby. Brat K. mieszka osobno, utrzymuje się sam z prac dorywczych, czym zarabia na jedzenie. Pomaga wnioskodawczyni przy rąbaniu drewna, noszeniu węgla i innych cięższych pracach, ale nie jest w stanie opiekować się matką, bo sam jest chory. Ze względu na swoje choroby nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Strona podała, że nie może podjąć pracy bo jest "potrzebna na każde zawołanie". Oświadczyła też, że siostra mieszka z matką, nad którą opiekę sprawują siostry rotacyjnie (dzienne dyżury). Matka po udarze ma zaniki pamięci i wymaga ciągłej opieki. Strona nigdy nie pracowała w gospodarstwie rolnym, a niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane jest tym, że od roku sprawowała opiekę nad matką. W następstwie powyższego, Kolegium doszło do przekonania, że wnioskodawczyni od dziesięciu lat, czyli na długo wcześniej przed orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji matki, pozostaje nieaktywna zawodowo, zaś rezygnacja z działalności zawodowej związana była z nierentownością firmy. Jak wynikało z akt sprawy rodzina dzieliła się opieką nad niepełnosprawnymi, a więc w sprawie mamy do czynienia de facto z pomocą w opiece nad osobami bliskimi. Zauważyło, że strona opiekuje się również chorym mężem, a zatem nie może całodobowo opiekować się matką. Wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 280/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2020 r. (wyrok prawomocny).
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonego aktualnie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą nie wynika, by sytuacja wnioskodawczyni uległa zmianie. Wobec czego, SKO podtrzymało ocenę, że w sprawie brak jest związku przyczynowego między zaprzestaniem przez stronę aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.S.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że akt Kolegium odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b uśr, uznając tym samym stanowisko Burmistrza za błędne. Stwierdził przy tym, że SKO prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ww. norma uśr utraciła przymiot konstytucyjności. Sąd I instancji zgodził się również z SKO, że skarżąca nie wypełniła, koniecznej do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zaaprobował jednocześnie ocenę i argumentację zaprezentowaną przez Burmistrza.
WSA przytoczył treść art. 17 uśr i wskazał, że spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, powinno być oceniane przy uwzględnieniu ogółu okoliczności sprawy. Wskazał na wyrok WSA w Szczecinie podkreślając, że związek taki powinien być bezpośredni i ścisły, a ocena spełnienia przesłanek ma być aktualna, czyli odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Zgodził się również z organem I instancji, że mimo braku podstaw do kwestionowania faktu sprawowania przez stronę opieki nad siostrą, jednak czynności takie jak: pobudka, pomoc w codziennej higienie, zmiana pieluchomajtek, ubieranie, przewracanie na inny bok, kontrolowanie stanu zdrowia, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, opłacanie rachunków, układanie do snu – nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych, a także na powinność współdziałania wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej (sześcioro rodzeństwa). Poddał w wątpliwość istnienie ocenianego związku przyczynowo-skutkowego, z uwagi na historię aktywności zawodowej skarżącej, uznając, że nie wskazuje ona na bezpośredni związek między sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem WSA, organy obu instancji trafnie podkreśliły okoliczność, że osoba wymagająca opieki ma sześcioro rodzeństwa, które nie wykazało obiektywnych przeszkód, by czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem niepełnosprawnej siostry. Powołując art. 135 § 2 krio, Sąd Wojewódzki zauważył, że wykonanie obowiązku alimentacyjnego może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego. W takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 krio osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Sąd I instancji przywołał również wyrok WSA w Krakowie z 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, podkreślając jedynie subsydiarny charakter pomocy społecznej i podzielając wyrażony w nim pogląd, że: "(...) Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.S. kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"):
• naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz art. 128, art. 130 krio, przez niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż opiekę nad niepełnosprawną mogą sprawować również jej siostry;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Złożono również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W środku zaskarżenia sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym za sporne w sprawie uznać należy zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą. Rozstrzygnięcia również wymaga kwestia, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być okoliczność, że rodzeństwo strony (w równym stopniu zobowiązane do alimentacji względem siostry) opieki takiej nie podejmuje.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że jej siostra – jako osoba leżąca, z porażeniem czterokończynowym, wymagająca pomocy przy poruszaniu się (nawet w zakresie zmiany pozycji ciała na łóżku) – nie może zostać uznana za osobę, która nie wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podopieczna ma 50 lat (na datę orzekania przez WSA), jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 24 listopada 2000 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 1 stycznia 1994 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 czerwca 1993 r. Siostra skarżącej została uznana za osobę, której "stwierdzony rodzaj uszkodzenia organizmu powoduje konieczność stałej opieki i pomocy innej osoby dla zapewnienia egzystencji" (orzeczenie o niepełnosprawności – k. 9 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się również wywiad środowiskowy z 29 października 2021 r., opisujący wykonywane przez stronę w ramach opieki nad siostrą czynności oraz złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenie wnioskodawczyni z tej daty, w którym skarżąca stwierdza, m.in. że: "(...) Opieka sprawowana nad siostrą uniemożliwia mi podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, ponieważ siostra wymaga całodobowej opieki." Do akt sprawy dołączono również "oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki nad R.K." z 8 lutego 2022 r. (k. 71 akt administracyjnych), które potwierdza konieczność stałej opieki nad siostrą skarżącej i opisuje szczegółowo jej zakres. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca zamieszkuje na tej samej nieruchomości co podopieczna, sprawując nad nią całodobową opiekę. Siostra strony względu na stan zdrowia oraz typ schorzenia nie może funkcjonować samodzielnie (wymaga pomocy przy poruszaniu się, czynnościach samoobsługowych i higienicznych, przy spożywaniu posiłków, itp.). Większość czynności opiekuńczych wykonywanych jest przez wnioskodawczynię codziennie lub klika razy dziennie – co wynika tak z wywiadu środowiskowego, jak i ze złożonych w sprawie oświadczeń – stan ten nie jest kwestionowany przez organy.
Twierdzenia ww. wywiadu, treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz złożonych do akt sprawy oświadczeń, jednoznacznie wskazują na szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę wobec siostry, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez nią aktywności zawodowej.
Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz organów, odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną. Z akt sprawy wynika bowiem, że podopieczna ze względu na stan zdrowia i typ schorzenia, wymaga całodobowej opieki oraz obecności osoby, która będzie stale w pobliżu, gotowa do stałego świadczenia pomocy. Wobec tego pozbawione podstaw i zaskakujące dla Sądu kasacyjnego jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, że "(...) czynności takie jak pobudka, pomoc w codziennej higienie, zmiana pielucho majtek, ubieranie, przewracanie na inny bok, kontrolowanie stanu zdrowia, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, opłacanie rachunków, układanie do snu – nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu." Częstotliwość z jaką skarżąca pomaga siostrze w czynnościach niezbędnych do zaspokojenia jej podstawowych życiowych potrzeb (szczególnie higienicznych, czy dotyczących poruszania się – "przewracanie na inny bok", czy przyjmowania posiłków) w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Bez znaczenia przy tym jest uprzednie zakończenie przez wnioskodawczynię zatrudnienia oraz, przyjęta w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie opieki nad niepełnosprawną matką, ocena jej wcześniejszej sytuacji. W analizowanej bowiem aktualnie sprawie, organy i następnie Sąd Wojewódzki miały za zadanie dokonać walidacji spełnienia warunków koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną siostrą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone przez WSA i organy nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Trudno bowiem przyjąć, że siostra skarżącej, która jest osobą leżącą, wymagającą pomocy praktycznie przy każdej czynności oraz nie rokującą poprawy, nie jest osobą wymagającą stałej obecności opiekuna i długotrwałej opieki. W ocenie Sądu kasacyjnego aktualna sytuacja zawodowa skarżącej, jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej siostry, a więc również zakresem faktycznej opieki, który zależy bezpośrednio od kondycji podopiecznej.
Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy uznać należy, że kwestionowany przez organy i Sąd I instancji związek pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia i brak możliwości ponownego podjęcia aktywności zawodowej, pozostawały w związku z koniecznością opieki nad siostrą. Organy oraz Sąd I instancji w swoich rozważaniach dotyczących ww. związku przyczynowo-skutkowego skupiły się na wcześniejszej aktywności zawodowej strony oraz hipotetycznej możliwości sprawowania opieki przez pozostałe rodzeństwo wnioskującej, pomijając kwestie aktualne, związane z potrzebami wynikającymi z choroby podopiecznej, wyłączającą możliwość poruszania się i samodzielnego funkcjonowania. Skarżąca od 10 lat nie pracuje zawodowo, od 2021 r. stan ten związany jest ze stałą opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (siostrą). Wcześniejszy brak aktywności zawodowej nie oznacza jednak, że w zaistniałej sytuacji ma ona realną możliwość świadczenia pracy, czy podjęcia zatrudnienia w późniejszym okresie.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala na przyjęcie, żeby stan zdrowia osoby podlegającej opiece był na tyle dobry, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie pracy zarobkowej. Analizując i poddając ocenie stan sprawy, należy każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowo–skutkowy pomiędzy opieką a rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość świadczenia, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej podlegającej opiece – a określona ramami jej możliwości samodzielnego funkcjonowania, również w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego. Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Konsekwencją powyższego stanu jest brak faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad siostrą nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, prezentowanego szeroko w orzecznictwie WSA w Krakowie, a postulującego akceptację dla stanowiska, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia z uśr ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad osobą niepełnosprawną – a w szczególności kwestie angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji podopiecznego (w analizowanej sprawie: rodzeństwa).
Podkreślić w tym miejscu należy, że norma art. 17 ust. 1 uśr jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne i sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej siostry. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23).
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tym samym obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej wobec siostry, jednak wskazuje na konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy obok wnioskującej osoby (spełniającej warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Podkreślenia wymaga, że uśr w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem skarżąca, jako siostra osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem siostry poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem, czy przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, ocenę okoliczności niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej. Będą również zobowiązane rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.